Анализ правового регулирования и правоприменения в области лицензирования природопользования

Гумарова Резеда Раисовна кандидат биологических наук доцент кафедры правовых дисциплин, Нефтекамский филиал Уфимского университета науки и технологий 452680, Россия, республика Башкортостан, г. Нефтекамск, ул. Трактовая, 1 Gumarova Rezeda PhD in Biology Associate professor, Neftekamsk branch, Ufa University of Science and Technology 452680, Russia, Republic of Bashkortostan, Neftekamsk, Traktovaya str., 1 regum.eco@gmail.com Другие публикации этого автора

Пользование природными ресурсами в Российской Федерации подчиняется определенным базовым принципам, среди которых ключевыми являются: рациональное природопользование, производность права пользования от права собственности, платность пользования природными ресурсами, возможности равного доступ разных лиц к использованию различных природных объектов и компонентов природной среды. Так как на большую часть ресурсов природы (животный мир, недра, подавляющее большинство лесов и водных объектов) распространяется государственная собственность ^{[1, 2]}, то очень большое значение имеет государственное регулирование предоставления природных ресурсов в пользование. Важно также обозначить принцип ответственности государственных и муниципальных органов за сохранение благоприятного качества окружающей среды, что предполагает важность императивных начал в методе правового регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды ^[3].

В настоящей статье анализируются правовые нормы об основаниях предоставления природных ресурсов в пользование, для этого были проанализированы как природоресурсное, так и смежное законодательство в части регулирования лицензий на пользование природными ресурсами, а также проведен сравнительный анализ данных из государственных реестров о лицензиях, выданных хозяйствующим субъектам. Методологической основой исследования являются общенаучные методы анализа и синтеза, формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод.

Вопросы исследования оснований пользования природными ресурсами, особенно в связи с постепенным переходом от административно-правовых к гражданско-правовым началам, стали предметом изучения многих авторов, среди них особо следует отметить таких исследователей, как М.М. Бринчук, Е.В. Лунева, В.А. Кодолов, Е.А. Бабайцева, В.Е. Головченко, Г.А. Писарев и многие другие. В данных работах акцентируется особый характер природных ресурсов, а также возможность применения к их регулированию гражданско-правовых начал.

В настоящее время правовое регулирование предоставления природных ресурсов в пользование базируется на комплексе разрешительных и договорных оснований ^{[4, 5]}, причем в последнее десятилетие превалирует тенденция перехода к цивилистическому подходу ^[6]. В то же время различные разрешения, решения, лицензии, то есть административно-правовые основания предоставления природных ресурсов остаются в тех областях, которые связаны с экономической, экологической, технологической безопасностью государства ^{[7, 8]}.

В российском праве отношения в области лицензирования регулируются Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и другими федеральными законами. Как отмечает И.В. Кондратьева, лицензирование «осуществляется применительно к тем видам деятельности, которые, с точки зрения законодателя, при их ненадлежащем осуществлении могут принести вред интересам общества и государства. Предоставление лицензии следует рассматривать как подтверждение со стороны государства наличия у субъекта, осуществляющего ту или иную деятельность, соответствующих возможностей, необходимых для безопасного осуществления деятельности» ^[9].

Наличие различных видов лицензий, не вошедших в предмет правового регулирования данным законом, создает многочисленные трудности в правоприменительной практике. Статья 1 вышеупомянутого закона («Сфера применения настоящего Федерального закона») определяет целый ряд отношений, которые не подпадают под его действие. В их числе и отношения в области использования природных ресурсов, регулируемые природоресурсным законодательством, а именно, пользование недрами. Действовавший ранее закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу с 2011 года) среди видов лицензий, не подпадающих под действие закона, называл целый круг отношений в области использования природных ресурсов: лесопользования, пользования недрами, объектами животного мира и др. И это вполне логично, если учесть, что многие виды природных ресурсов, находившихся в публичной форме собственности, предоставлялись именно на основании лицензий.

Некоторые авторы в понятие «лицензирование» включают все виды деятельности государственных органов по выдаче специальных разрешений на природопользование, негативное воздействие на окружающую среду, эколого-предпринимательскую деятельность ^[10]. Несмотря на то, что многие виды природных ресурсов предоставляются на основании административно-правового разрешительного акта, необходимо разграничивать понятие «лицензия» от других видов разрешительных документов (разрешения, решения и т.д.). В настоящее время перечень видов природных ресурсов, пользование которыми осуществляется на основании именно «лицензии», ограничивается только недрами. При любом пользовании недрами (кроме права общего пользования правообладателями земельных участков некоторыми видами ресурсов недр для собственных нужд) требуется получение лицензии на пользование недрами. Что касается других природных ресурсов, если мы обратимся к природоресурсному законодательству, то комплексный анализ всего массива законов показывает, что понятие «лицензия» не используется в их отношении в законодательстве совершенно. Данное утверждение верно в отношении правого регулирования использования водных объектов, земель, лесов, объектов животного мира, водных биологических ресурсов.

«Лицензии на водопользование», ранее выдававшиеся в соответствии с Водным кодексом 1995 года, с 2006 года, с введением в действие нового Водного кодекса РФ от 03.06.2006 №74-ФЗ, заменены на договор водопользования и решение о предоставлении водного объекта в пользование. Так, по договору водопользования водные объекты предоставляются в пользование для забора воды, для использования акваторий водных объектов и для производства электрической энергии на гидроэлектростанциях (часть 2 ст. 11 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ). Договоры водопользования являются возмездным видом договоров, к ним применимы нормы гражданского законодательства об аренде, если иное не установлено водным законодательством ^[11]. Что касается пользования поверхностными водными объектами для других целей (чаще они связаны с каким-либо негативным воздействием на водный объект, как, например, сброс сточных вод, строительство через водный объект линейных объектов и мостов с воздействием на дно и берега и т.д), то в таких случаях разрешительным документом является Решение о предоставлении водного объекта в пользование.

Еще один вид природных ресурсов, где ранее использовались лицензии как основание возникновения права пользования – это объекты животного мира. «Именные разовые лицензии» в области использования охотничьих ресурсов, действовавшие до принятия в 2009 году Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в настоящее время заменены на «разрешение на добычу охотничьих ресурсов».

В области использования лесов и растительного мира лицензий в старом Лесном кодексе (от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ) не было. Из разрешительных документов следует упомянуть лесной и лесорубочный билеты, в соответствии с которыми лесные ресурсы предоставлялись в пользование. Не упомянуты лицензии и в ЛК РФ 2006 года (от 04.12.2006 г. №200-ФЗ). В настоящее время документы, на основании которых возникает право пользования лесами, также в большинстве носят договорный характер. Среди них – договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений, договор безвозмездного пользования лесным участком.

Сложности в правоприменительной деятельности начинают возникать, если мы ориентируемся на смежное законодательство. Так, Налоговый кодекс РФ в главе 25.2 «Водный налог» определяет, что плательщиками данного вида налога являются водопользователи, осуществляющие водопользование на основании лицензии. Данное положение многими воспринимается неоднозначно, и иногда вводит в заблуждение. Эта формулировка может быть правильно интерпретирована только при анализе с учетом норм природоресурсного законодательства. Как мы указали ранее, в новом (2006 г) Водном кодексе РФ лицензии, как основания предоставления права водопользования, нет. О каком же водопользователе идет речь в данном случае и почему остается водный налог в системе налогообложения? Речь может идти о пользователе подземными водными объектами, право пользования которыми осуществляется на основании лицензии на пользование недрами. ВК РФ в статье 9 фиксирует особую норму на этот случай: «Физические лица, юридические лица приобретают право пользования подземными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах». Соответственно, плательщиками водного налога являются пользовали недр для добычи подземных вод.

Кроме пользователей недрами, плательщиками водного налога могут быть также физические и юридические лица, продолжающие пользоваться поверхностными водными объектами по лицензиям, выданным до вступления в силу действующего ВК РФ. В соответствии с ФЗ от 03.06.2006 N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании лицензий на водопользование, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами без переоформления документов до истечения срока действия таких лицензий. Так как максимальный срок действия лицензии по ВК РФ 1995 года составлял 25 лет, то данное положение сохранится еще 6 лет. А. В. Зенин, А. А. Худоконь отмечают, что «положения гл. 25.2 НК РФ будут актуальными для представленной группы налогоплательщиков еще продолжительный период времени», но плательщиков водного налога становится все меньше ввиду изменения правового регулирования предоставления поверхностных водных объектов в пользование ^[12].

Как отмечает Г. Узакова, «разрешительные процедуры, связанные с использованием природных ресурсов, требуют прозрачности этого процесса, доведения необходимой информации до населения с помощью различных современных средств массовой информации, эффективного использования специальных электронных систем» ^[13]. В Российской Федерации все сведения о лицензиях подлежат внесению в единый государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии со ст. 5 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.08.2001 N 129-ФЗ. Таким образом, обеспечивается прозрачность и доступность информации ^[14] о лицах, обладающим правом на ведение определенных видов лицензируемой хозяйственной деятельности, и в частности, деятельности в области пользования недрами.

Сведения о лицензиях предоставляются в регистрирующий орган государственными органами, ответственными за предоставление соответствующих лицензий, в форме электронных документов. Порядок предоставления данных сведений регулируется Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. N 1092. от 22 декабря 2011 г. N 1092.

В последние годы, при анализе выписок из ЕГРЮЛ в части лицензий, предоставленных юридическим лицам, автор обратил внимание на следующее указание вида лицензируемой деятельности: «использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира (Роснедра и его территориальные органы, Росводресурсы, Рослесхоз, Госкомрыболовство РФ, Ростехнадзор, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по лицензионной деятельности, органы управления по использованию и охране недр и экологии субъектов Российской Федерации)». Данная формулировка противоречит как действующему законодательству, так и существующей системе исполнительных органов государственной власти.

Про невозможность предоставления лицензий на пользование объектами животного мира, лесами нами было указано выше. Что касается органов государственной власти, то указание среди них Госкомрыболовства дает нам понять, что данная формулировка может относиться к периоду до 2008 года, так как Госкомрыболовство РФ Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 был преобразован в Федеральное агентство по рыболовству, да и в целом государственные комитеты в системе органов исполнительной власти были преобразованы в федеральные агентства и службы именно в этот период. Но указанные выше записи в ЕГРЮЛ относятся к более позднему периоду, а именно, с 2011 по 2024 год.

В письме ФНС России от 19.02.2016 N ГД-4-14/2731@ «О предоставлении в регистрирующий орган сведений о лицензиях на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» имеется разъяснение, что данные о лицензиях поступают в ФНС по системе межведомственного взаимодействия. Указано, что «для обеспечения возможности внесения в государственные реестры сведений о лицензиях, выданных лицензирующими органами юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, ФНС России создан ведомственный Справочник «Лицензируемые виды деятельности» (СЛВД), основными информационными объектами которого являются лицензируемые виды деятельности, строго соответствующие лицензируемым видам деятельности, установленным законодательством Российской Федерации о лицензировании». Данный справочник размещен на сайте ФНС РФ (https://www.nalog.gov.ru/rn77/program/5961289/) и представляет собой большой документ, в который включены как виды лицензий, выдаваемые на настоящий момент, так и виды лицензий, выдававшихся в соответствии с ранее действовавшим законодательством. Данное включение всех видов лицензий вполне обоснованно, так как в ЕГРЮЛ и ЕГРИП включаются не только данные на сегодняшний день, но и все полученные в прошлом лицензии. Однако данное положение не оправдывает неверное применение СЛВД регистрирующими органами, и вместо вида лицензии «Лицензия на пользование недрами» указывается совершенно иной вид, не соответствующий актуальной лицензии и актуальному законодательству.

СЛВД при указании на вид лицензионной деятельности «использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира» ссылается на следующие нормативные акты (формулировка сохранена): «ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ,п.2 ст.1; Пост. Пр-ва РФ от 17.06.2004 N 293; Пост. Пр-ва РФ от 16.06.2004 N 282; Пост. Пр-ва РФ от 16.06.2004 N 283; Пост. Пр-ва РФ от 30.06.2004 N 327; Пост. Пр-ва РФ от 30.07.2004 N 400; Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1,ст.16| 08.12.2006 |18.11.2007| Пост. Пр-ва РФ от 01.11.2007 N733». Из указанных нормативных актов Закон о лицензировании отдельных видов деятельности от 08.08.2001 г №128-ФЗ утратил силу в 2011 году в связи с принятием нового одноименного закона. Именно в данном законе 2001 года среди перечислений тех видов деятельности, на который данный закон не распространяется, была формулировка «использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира». Что касается остальных актов, на которые ссылается СЛВД, то ни в одном из них такой вид лицензируемой деятельности не называется. Таким образом, мы видим, что в СЛВД включен вид лицензируемой деятельности, отсутствующий в нормативно-правовом регулировании. К сожалению, эта ошибка воспроизводится при регистрации лицензий в ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Чаще всего именно этот пункт указывается при внесении записи в ЕГРЮЛ о лицензиях, выдаваемых государственными органами субъектов Российской Федерации, особенно много таких записей о лицензиях, выданных органами Мурманской и Кировской области. Также встречаются и записи лицензий, выданных федеральными органами исполнительной власти в области недропользования (Роснедра и его территориальные подразделения). В качестве примера приведем лишь некоторые данные из ЕГРЮЛ за последние десять лет по юридическим лицам, у которых в ЕГРЮЛ указана лицензия на вид деятельности «использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира (Роснедра и его территориальные органы, Росводресурсы, Рослесхоз, Госкомрыболовство РФ, Ростехнадзор, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по лицензионной деятельности, органы управления по использованию и охране недр и экологии субъектов Российской Федерации)» и сравнение данных записей с информацией по данным Государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами (https://rfgf.ru/ReestrLic/ ) (Таблица 1).

Таблица 1

Сравнение данных 1) Единого государственного реестра юридических лиц и 2) Государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами

Как видно из таблицы, все лицензии, указанные в ЕГЮЛ как лицензия на «использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира (Роснедра и его территориальные органы, Росводресурсы, Рослесхоз, Госкомрыболовство РФ, Ростехнадзор, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по лицензионной деятельности, органы управления по использованию и охране недр и экологии субъектов Российской Федерации)», фактически являются лицензиями на пользование недрами для различных целей, среди которых чаще всего упоминается пользование с целью добычи подземных вод. Такое правоприменение и формулировки лицензируемого вида деятельности в ЕГРЮЛ и ЕГРИП, не соответствующие законодательству, создают путаницу и непонимание как со стороны самих юридических лиц, так и со стороны всех пользователей данных реестров. Сложность применения норм природоресурсного законодательства в смежных отношениях во многом объясняется его массивностью. Т.С. Перелехова и Е. Долженкова отмечают: «многие природоресурсные договоры могут регулироваться сразу несколькими актами законодательства, имеющими равную юридическую силу, в связи с чем, такое запутанное правовое регулирование вызывает сложности по толкованию и применению указанных норм» ^[15]. Указанное верно не только в отношении договоров, но и лицензий и разрешений.

Проведенный анализ правового регулирования лицензирования природопользования в Российской Федерации позволяет сделать ряд важных выводов. Во-первых, современная система управления природными ресурсами демонстрирует тенденцию к переходу от административно-разрешительных механизмов к договорным отношениям, что особенно заметно в сфере водопользования, лесного хозяйства и использования объектов животного мира. Однако в области недропользования лицензионный порядок сохраняет свою актуальность, что обусловлено стратегической значимостью ресурсов недр и необходимостью обеспечения государственного контроля за их использованием. Во-вторых, выявленные проблемы в правоприменительной практике, такие как несоответствие данных в ЕГРЮЛ и ЕГРИП действующему законодательству указывают на необходимость устранения противоречий в правоприменении, унификации терминологии и повышения прозрачности системы лицензирования. Все это будет способствовать более эффективному управлению природными ресурсами и снижению административных барьеров для бизнеса. В перспективе развитие законодательства в данной сфере должно быть направлено на баланс между экономическими интересами пользователей природных ресурсов и экологической безопасностью. Важным шагом станет гармонизация норм природоресурсного, налогового и административного права, а также внедрение цифровых технологий для повышения точности и доступности данных в государственных реестрах. Только комплексный подход позволит создать устойчивую и прозрачную систему природопользования, отвечающую современным вызовам.