Макрорегионы в российской системе территориального управления: проблемы и перспективы

Лаврикова Юлия Георгиевна ORCID: 0000-0002-6419-2561 доктор экономических наук Главный научный сотрудник; Финансовый университет при Правительстве РФ 125468, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-т, 49 Lavrikova YUliya Georgievna Doctor of Economics Chief Researcher; Financial University under the Government of the Russian Federation 49 Leningradsky Ave., Moscow, 125468, Russia lavrikova.ug@uiec.ru

Суворова Арина Валерьевна ORCID: 0000-0003-4050-2083 кандидат экономических наук Старший научный сотрудник; Финансовый университет при Правительстве РФ 125468, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-т, 49, - Suvorova Arina Valer'evna PhD in Economics Senior Researcher; Financial University under the Government of the Russian Federation 49 Leningradsky Ave., Moscow, 125468, Russia, - suvorova.av@uiec.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено в рамках темы НИР Финансового университета ВТК-ГЗ-ФИ-29-23 «Финансово-экономические механизмы развития макрорегионов, городских агломераций и моногородов».

Введение

Макрорегионы представляют собой заслуживающий самого пристального внимания элемент реализуемой в Российской Федерации политики пространственного развития: исходя из положений ряда документов стратегического планирования (в первую очередь, Стратегии пространственного развития, утвержденной Распоряжением Правительства РФ № 207-р от 13.02.2019), именно выделение макрорегионов является основой «усиления межрегионального сотрудничества и координации социально-экономического развития субъектов РФ», входящих в их состав, однако, как показывает ряд проведенных членами научного коллектива исследований ^{[1, 2]}, за время, прошедшее с момента интеграции регионов в территориальные комплексы (как макрорегионы, так и федеральные округа, которые по своему составу идентичны макрорегионам или их совокупностям), уровень связанности между ними существенно не изменился. Это заставляет задуматься о той роли, которую играют (или должны играть) макрорегионы в системе территориального управления, а также о возможностях, способствующих наиболее эффективной реализации возлагаемых на них функций.

Теоретические аспекты районирования

Выделение в пространстве страны макрорегионов является результатом процесса районирования – «членения территории на качественно своеобразные и/или внутренне связанные части» ^[3] – одного из методов пространственного анализа, использование которого позволяет не только решить некоторые исследовательские задачи (например, связанные с выявлением масштабов внутрисистемного разнообразия изучаемого территориального комплекса), но и обосновать эффективность применения тех или иных управленческих решений, дифференцированных в зависимости от специфики сложившейся в границах различных зон и ареалов социально-экономической ситуации. Процесс районирования всегда начинается с определения цели его осуществления – она может быть продиктована потребностью в упорядочении информации о хозяйственных, демографических, политических или иных процессах; в создании объектов воздействия со стороны органов власти, осуществляющих региональную политику; в грамотном сегментировании локальных рынков и т.п. Именно выбранная целевая установка определяет тип районирования (который, в свою очередь, «задает» необходимость обращения к тем или иным параметрам развития территориальных единиц, определяет перечень показателей, которые следует анализировать для корректного выделения территориальных совокупностей – районов).

В научной литературе выделяется множество видов (типов) районирования, каждый из которых позволяет достичь своих собственных результатов и базируется на учете целого ряда разнообразных характеристик, выбор которых определяется критериями проводимого районирования. Так, коллектив авторов под руководством Т. А. Балиной, раскрывая теоретико-методологические аспекты районирования, осуществляемого в интересах территориального управления субъекта РФ, выделяет экономическое, агроприродное, эколого-экономическое, социально-экологическое, туристское, транспортно-логистическое районирование, а также районирование по плотности населения и типам заселения, районирование по особенностям сельского расселения ^[4]. В. Е. Шувалов, рассуждая о современном состоянии и направлениях развития районирования в социально-экономической географии, обозначает интегральное районирование (интегральное экономическое, природно-хозяйственное, эколого-экономическое, культурно-географическое, рекреационно-географическое) и отраслевое районирование (природно-ресурсное, сельскохозяйственное, промышленно-географическое, транспортно-географическое, отраслевое социально-географическое) ^[5]. Некоторые исследователи также называют в числе видов районирования административно-территориальное. Например, А. В. Дубровский относит к основным типам районирования административно-территориальное, экономическое, экологическое, физико-географическое ^[6]. В то же время ставить административное-территориальное районирование (чаще вместо данной формулировки используется заимствованный из политико-правовых наук термин «административно-территориальное деление») в один ряд с прочими ранее обозначенными типами не совсем корректно: оно выделяется по признаку целеполагания (его ожидаемым результатом является реформирование административно-территориального устройства), тогда как прочие виды районирования отличаются друг от друга спецификой тех характеристик (природно-климатических, экономических, социальных, демографических и т.д.), которые следует принять во внимание при разделении территории на отдельные части.

Необходимо также отметить, что в современных научных исследованиях различным аспектам районирования уделяется достаточно много внимания: как справедливо отмечает П.Я. Бакланов, важность «учета объективных процессов комплексообразования и районообразования и проведения на этой основе нового многоуровневого экономического районирования России» возрастает в условиях «восстановления многоуровневого стратегического планирования, изменения геополитических условий развития страны и необходимости достижения производственно-технологического суверенитета» ^[7].

Отечественная практика районирования: от советской политики к выделению федеральных округов

Отечественная практика районирования имеет значительную историю – пристальное внимание вопросам территориального устройства страны стало уделяться еще в XVIII в. ^[8]; при этом в контексте необходимости предложения концептуального подхода к развитию макрорегионов как пространственных структур экономического типа особый интерес вызывает рассмотрение опыта СССР. В 1920 г. была совершена первая попытка районирования Советского Союза, связанная с оптимизацией энергетического сектора страны. В дальнейшем целевая установка выделения в пространстве государства отдельных крупных территориальных единиц несколько расширилась – районирование призвано было способствовать ускорению развития производительных сил, повышению экономической эффективности производства, для этого выделяемый район должен был стать единым промышленным комплексом – целостным, но не с замкнутым хозяйством ^[9] (в основе хозяйственных систем выделяемых районов лежала деятельность локальных территориально-производственных комплексов, промышленных узлов и центров). Со временем система районирования (и, как следствие, сетка районов) страны претерпевала изменения, обусловленные научно-технологическим прогрессом и трансформацией стратегических ориентиров СССР, однако базой экономического районирования и осуществляемого на его основе административно-территориального деления всегда выступала совокупность признаков и условий – экономических, национальных, природных, исторических и др.

Анализ советской практики районирования (а также лежащей в ее основе глубоко проработанной теории, базирующейся на трудах Н.Н. Баранского ^[10], Н.Н. Колосовского ^[11], Ю.Г. Саушкина ^[12], П.М. Алампиева ^[13] и других выдающихся экономгеографов) позволяет сделать вывод, что ее успешность обусловлена пристальным вниманием к проработке трех тесно связанных друг с другом составляющих: целевой установки, критериев районирования, механизмов, влияющих на особенности процессов, осуществляемых как внутри формируемых районов, так и между ними (рис. 1). Так, цель, достижению которой должно было способствовать районирование, заключалась в оптимизации пространства экономической деятельности государства, создании условий для формирования устойчивых производственных цепочек между хозяйствующими субъектами – элементами целостной территориальной системы (района). Это предопределило выбор критериев районирования, не ограничивающихся только экономическими факторами, но базирующихся в первую очередь на тех условиях, которые определяют высокую эффективность взаимодействия производств, объединяемых друг с другом посредством их включения в районный комплекс. При этом само по себе разделение страны на отдельные части (подкрепленное административно-территориальными изменениями или не предполагающее их осуществление) не может способствовать развитию партнерства между представителями выделенных территориальных комплексов (что должно быть базовым следствием процесса районирования, предвосхищающим получение дальнейших позитивных эффектов): необходима реализация системы подходов, механизмов и инструментов, обеспечивающих создание условий, стимулирующих и упрощающих это партнерство. В реалиях Советского союза основой такой системы выступала плановая экономика, задающая акценты межотраслевого и межтерриториального взаимодействия, формирующая и оптимизирующая систему потоков ресурсов разного типа, а также пятилетние планы («пятилетки»), посредством которых обеспечивалось сохранение в долгосрочной перспективе выбранных векторов трансформаций.

Источник: cоставлено авторами

Рисунок 1 – Триада составляющих успешности политики районирования

Очевидно, что практика районирования, наработанная в советское время, не может быть «встроена» в сегодняшние условия, однако сам подход, предполагающий разделение территории страны на достаточно крупные элементы, своей актуальности не утратил и в XXI веке. Об этом, в частности, может свидетельствовать создание в 2000 г. федеральных округов, призванных, в соответствии с Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», способствовать «обеспечению реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением их решений». Таким образом, цель их появления связана с необходимостью укрепления вертикали власти, упрощения контроля за деятельностью региональных властей, осуществляемого из единого центра, создания дополнительных возможностей координации между властными структурами мезоуровня. И хотя некоторые исследователи ^[14] отмечают потенциальный вклад формирования федеральных округов в социально-экономическое развитие входящих в их состав регионов, очевидно, что свойственный им исключительно административный функционал определяет весьма ограниченный набор возможностей, которые могут быть реализованы посредством механизмов, коррелирующих с целью создания федеральных округов. И действительно, анализ практики функционирования федеральных округов демонстрирует, что в части связки «цель – механизмы» ранее обозначенной триады составляющих успешности политики районирования существенных противоречий не возникает: созданный институт полномочных представителей Президента в федеральных округах позволяет несколько «разгрузить» федеральные органы власти благодаря таким вмененным ему функциям, как сбор информации о развитии входящих в состав округа регионов, контроль и координация отдельных аспектов деятельности их властных структур. Критерии районирования при постановке цели такого типа существенной роли не играют: схожестью исторических, экономических, социальных, демографических характеристик можно пренебречь. Очевидно, что и при определении состава и границ федеральных округов фактору подобия потенциальных составляющих макрорегиона значительного внимания не уделялось: сетка округов в ряде случаев достаточно серьезно отличается от структуры экономических районов, претерпевшей лишь незначительные изменения по сравнению с итогами районирования советского периода и сформированной с учетом целого комплекса характеристик, которые были присущи (и отчасти сохраняли свое значение в начале 2000-х гг.) российским регионам (наличие природных ресурсов, степень развития инфраструктуры, обеспеченность трудовым потенциалом и т.п.). Таким образом, в случае с федеральными округами триада составляющих успешности политики районирования несколько трансформируется: один из ее элементов не играет значимой роли в процессе достижения поставленной цели (рис. 2), что во многом обусловлено ее постановкой.

Источник: cоставлено авторами

Рисунок 2 – Триада составляющих успешности политики районирования (в контексте формирования федеральных округов)

Современный подход к выделению макрорегионов: ограничения и дефициты

Возвращаясь к вопросам, связанным с местом выделяемых в СПР макрорегионов в пространственном и социально-экономическом развитии страны и причинам тех проблем, которые не позволяют им превратиться в один из ключевых элементов государственной региональной политики, также следует уделить внимание каждой составляющей триады успешности политики районирования.

Как уже отмечалось ранее, задачей выделения макрорегионов, в соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. (СПР), является укрепление связей и усиление координации между регионами, входящими в их состав. Пояснений по поводу природы взаимоотношений, о которых идет речь, в документе, к сожалению, нет, тогда как именно это должно было бы обосновать подход к выбору критериев районирования и инструментария воздействия на территориальные единицы разного уровня (как регионального, так и макрорегионального). Укрепление взаимосвязей между субъектами – элементами макрорегиона лежит в основе самой практики районирования, реализуемого в интересах территориального управления, и не может являться целью данного процесса, скорее, можно назвать его способом достижения цели. Если же рассматривать в качестве целевой установки «сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации и снижение внутрирегиональных социально-экономических различий», о котором также говорится в СПР в контексте формирования макрорегионов, ориентир ожидаемых изменений становится еще более неясным.

Таким образом, Стратегия пространственного развития, упуская цель районирования, не позволяет обеспечить глубокую проработку критериев и механизмов, составляющих основу районирования. Безусловно, можно рассматривать взаимоотношения между территории в самом широком смысле, пытаясь увязать вместе выстраивание единого хозяйственного комплекса, объединяющего несколько регионов, интеграцию их усилий для решения разнородных проблем, присущих нескольким участникам территориальной системы, формирование высокотехнологичных производств на базе отдельных субъектов, втягивающих в поле своей деятельности окружающие их территории и т.д. Однако подобный разброс целей и задач обесценивает саму идею формирования относительно устойчивой (имеющей неизменные в долгосрочной перспективе) структуры: под каждую масштабную целевую установку представляется логичным определять свой собственный состав участников, свой собственный макрорегион.

Следующая часть триады – критерии выделения предлагаемых в рамках СПР макрорегионов – также вызывает целый ряд вопросов. Согласно положениям документа, основными принципами выделения макрорегионов являются «соседское положение субъектов Российской Федерации, схожие природно-климатические и социально-экономические условия для жизни и экономической деятельности, наличие в пределах макрорегиона устойчивых пассажирских перевозок из субъектов Российской Федерации в крупные городские агломерации и крупнейшие городские агломерации, наличие (или необходимость создания) крупных межрегиональных объектов отраслей социальной сферы федерального значения, способствующих повышению доступности и качества оказания услуг населению, проживающему в пределах макрорегиона, значительный потенциал межрегионального сотрудничества в рамках реализации перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации и достраивания цепочек добавленной стоимости в пределах макрорегионов, в том числе для реализации крупных межрегиональных инвестиционных проектов, наличие (необходимость создания) объектов транспортной, энергетической, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающих усиление экономической связанности субъектов Российской Федерации, входящих в макрорегион, а также выход к международным рынкам и (или) транспортным коридорам "Запад - Восток" и "Север - Юг", и в пределах которых может осуществляться координация социально-экономического развития входящих в них субъектов Российской Федерации». В то же время соответствие состава получившихся в итоге объединений границам федеральных округов, при выделении которых, как уже отмечалось ранее, принцип социально-экономического подобия объединяемых элементов существенной роли не играл, ставит под сомнение полноту соблюдения всех обозначенных критериев. О низкой степени потенциала взаимодействия регионов, являющихся частями сформированных макрорегионов, говорят и исследования ряда авторов. Например, В.И. Блануца ^[15], анализируя состав перспективных экономических специализаций регионов, объединенных в единый макрорегиональный комплекс, отмечает низкую степень их соответствия друг другу, а коллектив дальневосточных исследователей под руководством П.А. Минакира ^[16] обращает внимание на слабо выраженную однородность экономического ландшафта сформированных макрорегионов. Это означает, что при формально комплексном подходе к определению критериев районирования целый ряд важных факторов выпал из внимания разработчиков СПР.

Механизмы, реализация которых могла бы способствовать декларируемому в Стратегии пространственного развития укреплению связей и усилению координации между регионами, также сложно назвать проработанными. В самом документе о способах и инструментах осуществления поставленных целей и задач говорится весьма скупо: в соответствующем разделе СПР лишь присутствуют отсылки к плану ее реализации. Сам же План, утвержденный в конце декабря 2019 г., представляет собой перечень мероприятий (состоит из 100 пунктов и содержит также сведения об ожидаемых результатах, сроках реализации предлагаемых действий, ответственных за их осуществление исполнителях), достаточно условно сгруппированных в 5 блоков, логика выделения которых не коррелирует ни с одним из разделов Стратегии пространственного развития. Запланированные шаги в большинстве своем предполагают институциональные изменения, зачастую ориентированы на разработку новых документов (в том числе документов стратегического планирования) – законов, стратегий, планов, методических рекомендаций. Единственный пункт данного перечня, касающийся развития макрорегионов (за исключением мер, затрагивающих преобразования отдельных макрорегионов – Дальневосточного и Северо-Кавказского), относится именно к такому типу действий: он предполагает «разработку стратегий социально-экономического развития макрорегионов» и «планов мероприятий по их реализации», учитывающих направления и ориентиры трансформаций, предусмотренных как Стратегией пространственного развития, так и прочими документами стратегического планирования Российской Федерации. Можно предположить, что конкретные действия, связанные с активизацией партнерских взаимодействий между регионами, предполагалось предусмотреть именно в этих стратегиях и планах, однако оценить потенциал их применения не представляется возможным: несмотря на то, что срок реализации данного мероприятия был намечен на октябрь 2020 г. до сих пор ни одного подобного документа не было разработано. Более того, даже в появившейся в 2023 г. Стратегии социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года (весьма критично оцененной экспертным сообществом ^[17]) «макрорегиональный» аспект отсутствует: перспективам и инструментам преобразований Южно-Сибирского и Ангаро-Енисейского макрорегионов, входящих в состав данного округа, внимание не уделено. Следует отметить, что нарушение сроков осуществления зафиксированных в Плане реализации СПР мероприятий характерно не только для действий, касающихся развития связанности территорий, которые относятся к одному макрорегиону, но отсутствие к настоящему времени хоть каких-то результатов, обеспечивающих совершенствование инструментария межтерриториального взаимодействия в отношении выделенных макрорегионов, исключает возможность получения позитивных эффектов от проведенного районирования.

Таким образом, каждый элемент триады «цель – критерии – механизмы» появления макрорегионов может быть подвергнут достаточно серьезной критике (не ясно, какой именно функционал должны были взять на себя макрорегионы, насколько обоснован предложенный вариант состава каждого из них, каким образом вхождение субъекта РФ в тот или иной макрорегион должно было отразиться на его развитии), что, безусловно, сказывается на специфике тех процессов, которые характеризуют их развитие. Для иллюстрации данного тезиса имеет смысл обратиться к анализу трендов изменения межтерриториальных диспропорций, присущих макрорегионам.

Трансформация значений индекса Тейла ^[18] (который в основном используется для оценки экономического неравенства в обществе, но также позволяет оценить степень неравномерности распределения объектов в пространстве ^{[19, 20]}) свидетельствует о наращивании масштабов межтерриториальной разрозненности практически во всех макрорегионах за время, прошедшее с момента утверждения СПР (большая величина индекса означает больший уровень неоднородности) (табл. 1).

Таблица 1

Значения индекса Тейла

* Зеленым цветом обозначены периоды, для которых характерно снижение (по сравнению с прошлым годом) неравномерности распределения рассматриваемых элементов в пространстве макрорегиона, персиковым – периоды, для которых характерно их повышение или сохранение на предыдущем уровне.

Рассчитано по:

Регионы России. Социально-экономические показатели // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/13204

Уровень централизации рассматриваемых активов (населения и произведенной в регионе добавленной стоимости) в пространстве макрорегиона также в большинстве случаев демонстрирует тенденцию к росту, о чем свидетельствует увеличение значений индекса Холла-Тайдмана ^[21], который, представляя собой ранговый индекс концентрации, находит широкое применение в рамках территориального анализа ^[22] (табл. 2).

Таблица 2

Значения индекса Холла-Тайдмана

* Зеленым цветом обозначены периоды, для которых характерно снижение (по сравнению с прошлым годом) масштабов концентрации рассматриваемых элементов в пространстве макрорегиона, персиковым – периоды, для которых характерно их повышение или сохранение на предыдущем уровне.

Рассчитано по:

Регионы России. Социально-экономические показатели // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/13204

Некоторое сокращение уровня межрегиональной дифференциации, акцент на котором делается в посвященной макрорегионам части СПР, за время реализации документа может быть зафиксировано только в отношении 4 из 12 территориальных комплексов (рис. 3), при этом существенным его назвать нельзя. Полученные результаты коррелируют с выводами, сделанными целым рядом исследователей ^{[23, 24]}, анализирующих масштабы неоднородности социально-экономического пространства макрорегионов: они показывают высокий уровень неравенства как внутри анализируемых территориальных комплексов, так и между ними.

Рассчитано по:

Регионы России. Социально-экономические показатели // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/13204

Рисунок 3 – Изменение индексов Тейла и Холла-Тайдмана (2018-2022 гг.)

Анализ основных аспектов и результатов проводимой в стране политики пространственного развития дает основание предположить, что от идеи использования макрорегионов для достижения ориентиров трансформации системы организации пространства было принято решение отказаться: мероприятия, запланированные в интересах «запуска» такой структуры как макрорегионы, не были реализованы, альтернативных инструментов превращения их в действенный элемент такой политики не предложено.

В то же самое время районирование (объединение расположенных вблизи друг от друга и обладающих схожими признаками / проблемами / задачами территориальных единиц, субъектов Российской Федерации, в комплексы – макрорегионы) представляется весьма перспективной составляющей территориального управления. Однако для того, чтобы формируемые макрорегионы генерировали позитивные эффекты, а результаты их появления способствовали достижению поставленных стратегических целей, необходима трансформация концептуального подхода к развитию таких территориальных комплексов, важной частью которого должна стать серьезная теоретико-методологическая проработка основ, определяющих логику их функционирования.

Перспективы применения политики районирования в российской практике

Перспективным (хотя и не лишенным некоторых недостатков и ограничений) представляется использование проектного подхода к созданию макрорегионов, предполагающего рассмотрение формируемых комплексов как временных объединений, правила (и специфика) функционирования которых подчинена достижению конкретной (но при этом масштабной) цели. Это означает отказ от жесткой фиксации макрорегионов в заданных границах и трансформацию их из имеющего свое место в иерархически выстроенной системе (страна – федеральный округ – макрорегион – регион) элемента в гибкую сетевую надстройку (надрегионального уровня), способную быстро перестроиться (в том числе и путем изменения набора входящих в ее состав элементов) в интересах максимизации эффективности своего функционирования. Такой подход также допускает возможность одновременного формирования нескольких «макрорегиональных сеток» (например, формируемых с целью реализации перспективных экономических специализаций и повышения степени доступности для населения социальных благ) и возможность одновременного вхождения одного региона в состав более чем одного макрорегиона (например, когда целью выделения макрорегионов является реализация крупных межрегиональных инвестиционных проектов).

Очевидно, что в случае принятия именно такого подхода к формированию и развитию макрорегионов изменения потребует система управления их функционированием: она должна иметь межведомственный характер, что предполагает усиление частоты и качества взаимодействий властных структур, ответственных за различные аспекты социально-экономических трансформаций, друг с другом. Это означает, что при сохранении за Министерством экономического развития РФ ключевых функций, связанных с развитием макрорегионов как элементов российского пространства, – таких как разработка нормативно-правового регулирования в области территориального планирования, создание и внедрение различных механизмов поддержки территорий и т.п. – к реализации конкретных масштабных межрегиональных проектов (осуществление которых служит причиной объединения субъектов РФ в макрорегионы) необходимо подключение профильных министерств и ведомств, осуществляющих государственную политику в сфере, на преобразование которой направлен этот проект (например, проект, ориентированный на повышение уровня продовольственной безопасности, требует привлечения Министерства сельского хозяйства РФ). Их деятельность предполагает координацию и контроль мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных в рамках проекта целей.

Еще одним условием успешной реализации проектного подхода к развитию макрорегионов является грамотная структуризация параметров, мер и действий, лежащих в его основе, в частности, необходимо четко понимать роль и место каждого субъекта Российской Федерации в процессе достижения цели, в интересах реализации которой были выделены макрорегионы.

Функционал макрорегионов (в их текущей вариации), как уже отмечалось ранее, не очевиден, а предлагаемый концептуальный подход, напротив, предусматривает его четкую фиксацию: макрорегион (в контурах проектного подхода) представляет собой площадку реализации крупного проекта (он может быть инвестиционным, социальным, технологическим и т.д.), границы которой, как и специфика происходящих в них процессов, обуславливаются конкретным и понятным целевым ориентиром.

Логика организации сетки макрорегионов (достаточно устойчивой, базирующейся на учете специфики размещения производительных сил, хозяйственных связей между территориальными единицами), которая хорошо себя показала в советское время в реалиях плановой экономики, в современных условиях не может быть использована с той же эффективностью, что и раньше. Это обуславливается целым рядом причин, и в первую очередь, высокой динамикой изменения системы межсубъектных (в том числе межтерриториальных) отношений (в настоящее время, характеризующееся значительным уровнем турбулентности и неопределенности развития экономики она только возрастает), а также трансформацией самого пространства взаимодействий (увеличивается роль виртуальных связей, повышается значимость цифровых технологий, что привносит новые акценты в значение фактора локализации производства). Все это многообразие условий определяет успешность развития сетевых структур (гибких, динамичных), которые хорошо работают именно в рамках проектного подхода (в этом контексте макрорегионы могут быть рассмотрены с одной стороны, как пространство формирования и развития сетей, сетевых взаимодействий, с другой стороны, как высокоуровневая сетевая структура).

Однако вне зависимости от того, выбран ли предложенный проектный подход или реализуется традиционный, предусматривающий формирование единой фиксированной сетки макрорегионов, вариант, важно принимать во внимание ряд концептуальных положений, обеспечивающих успешность осуществляемой политики районирования.

Так, самого пристального внимания заслуживает каждый из элементов обозначенной ранее триады (которые обязательно следует согласовывать друг с другом).

Деятельность по формированию и развитию макрорегионов должна быть подчинена конкретной цели (именно она задает функционал создаваемых межрегиональных комплексов): в случае ее отсутствия невозможно грамотное определение тех критериев, которые позволяют подобрать перечень наиболее подходящих для интеграции территорий, и выработка механизмов, обуславливающих эффективную реализацию процессов, инициируемых этой интеграцией, что обесценивает саму идею формирования макрорегионов, превращая их в бесполезные структуры, оттягивающие при этом на себя часть имеющихся у государства ресурсов. Цель не должна быть слишком широкой: как уже отмечалось ранее, в таком случае оптимальный вариант «макрорегиональной сетки» предложить будет слишком сложно (из-за множества параметров и характеристик, которые необходимо учесть), а набор формируемых в интересах ее достижения шагов и инструментов, скорее всего, будет носить слишком обобщенный характер. В то же время цели следует быть достаточно масштабной и амбициозной: осуществление политики районирования и развитие макрорегионов является весьма затратным (как с точки зрения необходимого времени, так и требуемых управленческих ресурсов) процессом.

Перечень параметров и показателей, которые необходимо принимать во внимание для выявления состава и границ макрорегионов, должен быть комплексным и базироваться не только на оценке текущего состояния субъектов Российской Федерации, но и на приоритетах, а также рисках их развития. Это предполагает как обращение к документам стратегического планирования, разрабатываемых на уровне регионов, так и учет потребностей и интересов субъектов, локализованных в их пространстве (речь идет не только об органах власти разного уровня, которые могут быть заинтересованы в укреплении взаимодействия с представителями соседних территорий, но и о крупных бизнес-структурах или общественных объединениях, оказывающих существенное влияние на развитие региональных социально-экономических систем). В отличие от районирования, осуществляемого в интересах оптимизации системы управления, когда качественной проработкой критериев выделения макрорегионов можно пренебречь (о чем говорилось в рамках анализа особенностей и итогов появления федеральных округов), формирование макрорегионов как пространственных структур экономического типа (именно их создание было предусмотрено Стратегией пространственного развития Российской Федерации) требует серьезного обоснования отбора наиболее подходящих параметров и показателей, что делает целесообразным активное включение в процессы определения состава и границ подобных интеграционных систем представителей экспертного сообщества (как уже отмечалось ранее, отечественная научная школа районирования имеет богатую историю и значительное количество наработок, которые могут быть успешно применены на практике). Хотя перечень параметров и показателей (а также их пороговые значения, оцениваемые на их основе критерии отбора территорий для включения в состав макрорегионов и т.д.) не может быть стандартизированным и нуждается в пересмотре каждый раз, когда возникает потребность в трансформации макрорегиональной системы (например, вследствие появления новой цели объединения субъектов РФ, изменения условий функционирования хозяйствующих субъектов), некоторые критерии районирования (отраслевая структура экономики, затвержденные в регионе ориентиры развития и др.) требуют особого внимания в силу того влияния, которое они оказывают на перспективы формирования устойчивых межтерриториальных связей.

Механизмы, обеспечивающие достижение целей, реализация которых обуславливается формируемыми макрорегионами, в первую очередь должны создавать дополнительные возможности для сотрудничества участников макрорегионального образования, повышения степени скоординированности их действий, расширения спектра способов их коммуникации. Это означает, что такие механизмы должны встраиваться в уже существующую систему инструментов межтерриториального взаимодействия, расширяя и дополняя их с учетом заданных логикой формирования макрорегиона целевых ориентиров. Следовательно, говорить о выработке стандартизированного набора механизмов, сопровождающих развитие макрорегионов, нельзя – трансформация ожидаемого результата, к которому должно привести усиление связанности макрорегионального социально-экономического пространства, влечет за собой и изменение наиболее подходящих инструментов и мер (что, однако, не отменяет возможность обращения к некоторым универсальным, применимым в различных условиях, мероприятиям, например, к формированию открытых баз данных, содержащих информацию об особенностях и перспективах развития субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований, которая может представлять интерес для регионов, заинтересованных в поиске наиболее подходящего партнера для реализации собственных проектов или решения имеющихся проблем).

Следует также отметить, что развитие комплекса механизмов, способных оказать существенное воздействие на межтерриториальные отношения в границах макрорегиона, невозможно без четкой фиксации субъектов управленческой деятельности, закрепления за ними всех необходимых полномочий и определения границ их ответственности, при этом создание новых институций (например, специализированных министерств или ассоциаций, включающих представителей интегрированных в рамках макрорегиона субъектов Российской Федерации) не является обязательным. Это означает, что отсутствие в структуре органов власти, реализующих политику пространственного развития, еще одного уровня (макрорегионального, действующего параллельно с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах) не свидетельствует о «неуправляемости» формируемых макрорегионов: функции по регулированию процессов, происходящих в их пространстве, могут реализовываться федеральными органами исполнительной власти (в координации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав макрорегиона).

Заключение

Подводя итог проведенному исследованию, следует заключить, что макрорегионы в настоящее время представляют собой несколько недооцененный элемент политики пространственного развития: функционал предложенных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации макрорегионов не понятен, что не позволяет предложить корректные критерии определения их границ, разработать адекватные механизмы превращения их в точки экономического роста. Данный вывод согласуется с оценкой современного подхода к выделению макрорегионов, находящей отражение в значительном количестве исследований: обзор вышедших в отечественных изданиях за период 2015-2020 гг. 160 публикаций, посвященных СПР, показал, что обозначенный в документе вариант районирования представляет собой один из наиболее критикуемых учеными сюжетов стратегии ^[25].

В текущих быстро меняющихся условиях макрорегионы могут взять на себя роль площадок реализации крупных проектов, выступать в качестве пространства сетевых взаимодействий (что предполагает отказ от жесткой фиксации макрорегионов в заданных границах, их превращение в гибкую надрегиональную надстройку, способную динамично реагировать на происходящие изменения, подстраиваясь под новые условия).