Европейское законодательство об общественном контроле: проблемы и перспективы развития

Чешин Андрей Владимирович ORCID: 0009-0000-7572-3076 кандидат экономических наук доцент; факультет среднего профессионального образования; Орский гуманитарно-технологический институт (филиал); Оренбургский государственный университет 462419, Россия, Оренбургская область, г. Орск, Мира, 15А Cheshin Andrei Vladimirovich PhD in Economics Associate Professor; Faculty of Secondary Vocational Education; Orsk Institute of Humanities and Technology (branch), Orenburg State University 462419, Russia, Orenburg region, Orsk, Mira, 15A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет заведующий кафедрой; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кубанский государственный университет" 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University Head of the Department; Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education 'Kuban State University' 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы международного сотрудничества и развития субъектов общественного контроля и институтов гражданского общества, занимающихся контролем за международной и (или) национальной бюрократией, широко исследованы в работах Е. В. Бердниковой, ^{[2, с. 6-9]} В. В. Гoнчарова, ^{[4, с. 94-99; 5, с. 80-91]} С. Ю. Пояркова, ^{[6, с. 76-79]} Т. Д. Завьяловой, ^{[8, с. 111-121]} О. В. Неженец, ^{[12, с. 230-235]} В. М. Пальченковой, ^{[13, с. 51-56]} Е. Д. Кулешовой, ^{[14, с. 86-89]} а также ряда иных авторов. В свою очередь, проблематика функционирования контроля гражданского общества на уровне Европейского Союза, а также отдельных стран Европы, детально анализируется в произведениях А. А. Маркова, ^{[1, с. 3454-3463]} А. Ю. Ведехина, ^{[3, с. 64-72]} А. А. Борисовой, ^{[7, с. 78-91]} А. А. Канунникова, ^{[9, с. 6-18]} Н. В. Кравчук, ^{[10, с. 58-70]} Е. И. Матюховой, ^{[11, с. 73-85]} Т. Л. Ровинской, ^{[15, с. 24-33]} Н. Д. Чегодарь, ^{[16, с. 81-97]} а также некоторых иных ученых. Однако, доля работ, посвященных анализу современных проблем, препятствующих функционированию института общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) за европейской бюрократией и иными объектами, реализующими на уровне Европейского Союза отдельные публичные полномочия, не велика, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только формализация и изучение вышеназванных проблем, но и разработка (а также обоснование) системы мероприятий по разрешению указанных проблем (с целью укрепления институтов демократии в Европейском Союзе). Достижение данных целей исследования требует реализации ряда научных задач, в числе которых мы можем выделить следующие: а) провести анализ современного состояния и этапов развития европейского законодательства, содержащего правовые основы общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) за деятельностью, актами и решениями европейской и национальной бюрократии, а также иными объектами, реализующими на европейском и национальном уровне отдельные публичные полномочия; б) обосновать необходимость существования и развития института общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) в Европейском Союзе на европейском и национальном уровне; в) формализовать и проанализировать основные проблемы, препятствующие функционированию института общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) за европейской бюрократией и иными объектами, реализующими на уровне Европейского Союза отдельные публичные полномочия; г) разработать и обосновать систему мероприятий по разрешению указанных проблем.

Методы и методология исследования.

В работе использован ряд методов научного познания, в частности: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу настоящего научного исследования составили нормативно-правовые акты, лежащие в основе создания и развития Европейского Союза (например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 03.09.1953, Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества от 13.12.2007, Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 года, Брюссельский пакт 1948 года, Парижский договор 1951 года, Парижские соглашения 1954 года, Римские договоры 1954 года, Договор слияния 1954 года, Единый Европейский акт 1986 года, Маастрихтский договор 1992 года, Амстердамский договор 1997 года, Ниццкий договор 2001 года, а также многие другие), практические документы из деятельности институтов гражданского общества стран, которые являются членами Европейского Союза, материалы правовой доктрины гражданского общества и общественного контроля.

Основная часть.

Существование и развитие мировой политической системы последних десятилетий во многом обусловлено стремительно протекающими процессами глобализации, которые особенно ярко выраженно мы можем наблюдать на примере стран Европы. Несмотря на то, что 20 век охарактеризовался тем, что по Европе разрушительным вихрем пронеслось две мировые войны, цепь революционных потрясений (в ходе которых Европа была разделена на два непримиримых лагеря социалистических и капиталистических стран), по итогу победили тенденции, объединяющие отдельные государства Европы, что вылилось в создание Европейского Союза, успешно существующего и на сегодняшний день, чей совокупный ВВП опережает аналогичные показатели США и КНР.

В основе создания и развития Европейского Союза лежит огромный массив нормативно-правовых актов, судебных решений, международных и межгосударственных договоров. Применительно к теме нашего научного исследования большой интерес представляют, в частности, Европейская конвенции о защите прав человека и основных свобод от 03.09.1953, Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества от 13.12.2007, Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 года, Брюссельский пакт 1948 года, Парижский договор 1951 года, Парижские соглашения 1954 года, Римские договоры 1954 года, Договор слияния 1954 года, Единый Европейский акт 1986 года, Маастрихтский договор 1992 года, Амстердамский договор 1997 года, Ниццкий договор 2001 года, а также много иных договоров и конвенций, который шаг за шагом создавали нормативно-правовую базу, обеспечивающую свободное состояние и развитие гражданского общества (как в отдельных национальных государствах, так и в рамках европейского сообщества).

Условно европейское законодательство о гражданском обществе и о его участии в процессах контроля за европейской бюрократией и иными объектами, наделенными данной бюрократией и европейским законодательством правом реализации отдельных публичных полномочий, можно поделить на ряд этапов.

Во-первых, этап 1947-1953 годов, который проходил в сложных условиях преодоления послевоенной разрухи, восстановления городов, промышленных объектов, социально-культурной инфраструктуры. Страны Европы (капиталистического лагеря) пытались противопоставить «тоталитарному» СССР и СЭВ институты демократии, прав и свобод человека, в которых важный упор делался именно на гражданское общество, его участие в процедурах формирования органов власти и контроля за ними.

Страны Европы делали попытки объединения в новых формах, что позволяло минимизировать издержки в производстве и обращении товаров, работ и услуг, повысив жизненный уровень населения данных стран.

Венцом данных усилий, на наш взгляд, стало принятие Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 03.09.1953, статья 11 которой закрепила право на свободу собраний и ассоциаций, включая право на создание профессиональных союзов, при условии соблюдения определенных ограничений, которые «соответствуют закону» и «необходимы в демократическом обществе».

Во-вторых, этап (1953-2000 годов) охарактеризовался принятием огромного числа конвенций, договоров, соглашений, хартий, направленных на формирование единых подходов к стандартам демократии в Европе. Венцом данного этапа стала Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 года, где были объединены и декларированы все ценности и основные права человека (экономические и социальные, а также гражданские и политические), которые обязаны соблюдать государства-члены создаваемого Европейского Союза.

Хартия была принята в 2000 году, но обязательна к исполнению стала 9 годами позднее (со вступлением в силу Лиссабонского договора, упомянутого нами ранее). Применительно к проблематике общественного контроля (контроля институтов гражданского общества за европейской и национальной бюрократии и иных объектов, наделенных публичными полномочиями) Хартия подтвердила, с одной стороны, действительность ранее принятых европейских документов в данной сфере (Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), социальных хартий, принятых Союзом и Советом Европы, а также прецедентного права Суда Европейского Союза и Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). С другой стороны, Хартия закрепила за институтами гражданского общества (например, в статья 11, 12, 42 и т.д.) ряд прав и полномочий (в частности, на получение информации, на доступ к документам Европейского Союза), В Хартии выделялись основные формы институтов гражданского общества. Анализ ее текста показывает, что право на осуществление контроля гражданского общества закреплялось как за отдельными гражданами Европейского Союза, так и за их ассоциациями (например, профсоюзными организациями, политическими партиями, иными юридическими лицами, которые имели зарегистрированные офисы на территории Европейского Союза).

В-третьих, этап развития институтов гражданского общества и его контроля за европейской и национальной бюрократией (2001-2024 годы). Данный этап протекает в настоящее время (начавшись с момента формализации Европейского Союза в качестве более или менее устойчивой структуры, обладающей системой бюрократических институтов, собственной валютой и т.п. атрибутами).

Ключевым документом в контексте нашего исследования выступает на данном этапе Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества от 13.12.2007. Он подтверждает 3 основополагающих принципа: демократического равенства; представительной демократии; демократии участия. При этом, демократическое равенство означает, что все субъекты гражданского общества обладают равным политическим статусом (статья 9 Договора). Представительный характер демократии говорит о том, что европейская бюрократия представлена и парламентскими органами, формируемыми населением Европейского Союза непосредственно. Демократия участия, в свою очередь, состоит в том, что граждане Европейского Союза вправе участвовать в работе любых бюрократических органов Европейского Союза, чья деятельность для них должна быть максимально прозрачной, открытой и дружелюбной.

На наш взгляд, контроль гражданского общества для Европейского Союза чрезвычайно важен.

С одной стороны, это позволит с любого дальнего уголка Европы контролировать деятельность, акты и решения европейской бюрократии и иных упомянутых ранее объектов.

С другой стороны, это повысит уровень ответственности европейских чиновников.

Кроме того, данный институт скомпенсирует не вполне демократический характер формирования большинства органов управления Европейским Союзом.

Однако, организация и функционирование института общественного контроля (контроля гражданского общества) в Европейском Союзе сопряжены с многими проблемами, среди которых можно выделить следующие:

Во-первых, серьезной проблемой в Европейском Союзе (несмотря на то, что принят Лиссабонский договор, формально приближенный к уровню Конституции) выступает то обстоятельство, что на сегодняшний день действующей Конституции в Европейском Союзе нет. Хотя она разрабатывалась, частью стран ратифицировалась, но в итоговую силу не вступила. Решение проблемы видится в том, что Конституция Европейскому Союзу нужна, это придаст ему новое дыхание. При этом, в Конституции Европейского Союза нужно отдельной главой закрепить гражданское общество (с правом его контроля за деятельностью, актами и решениями европейской и национальной бюрократии, а также иными объектами, наделенными публичными полномочиями).

Во-вторых, существенная проблема состоит в том, что в Европейском Союзе до сих пор нет отдельной Конвенции о гражданском обществе (с детализированным правом институтов гражданского общества осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями европейской и национальной бюрократии, а также иными объектами, наделенными публичными полномочиями). Решение данной проблемы видится в принятии указанного нормативно-правового акта.

В-третьих, крупная проблема состоит в том, что в области контроля институтов европейского гражданского общества за деятельностью, актами и решениями европейской и национальной бюрократии, а также иными объектами, наделенными публичными полномочиями, слабо развита и научно-правовая доктрина в Европейском Союзе. Решение данной проблемы видится в поручении Европарламенту организовать научно-практические исследования в данной сфере, например, в части разработки форм, методов, принципов, видов мероприятий указанного контроля, выделением системы его субъектов и объектов и т.п.

В-четвертых, существенная проблема состоит в том, что в Европейском Союзе нет специализированных субъектов гражданского общества (общественного контроля). Решение проблемы видится нами в стимулировании создания и работы соответствующих ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля (субъектов гражданского общества).

В-пятых, определенную проблему составляет то обстоятельство, что в законодательстве Европейского Союза отсутствуют специальные нормы, посвященные уголовно-правовой ответственности должностных лиц европейской бюрократии за противодействие законной деятельности субъектов гражданского общества (общественного контроля). Решение проблемы видится в принятии соответствующей Европейской конвенции.

В-шестых, значимая проблема состоит и в том, что субъекты гражданского общества в Европе обладают слабыми контрольными полномочиями. Это обстоятельство требует пересмотра в сторону наделения их набором реальных контрольных полномочий за должностными лицами европейских органов власти.

Заключение.

В ходе проведенного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых в качестве ключевых можно выделить следующие:

1. Правовые основы гражданского общества и возможности его участия в контроле за аппаратом публичной власти были закреплены в целом ряде нормативно-правовых актов, лежащих в основе создания и развития Европейского Союза (в частности, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 03.09.1953, Лиссабонском договоре о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества от 13.12.2007, Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 года, Брюссельском пакте 1948 года, Парижском договоре 1951 года, Парижских соглашениях 1954 года, Римских договорах 1954 года, Договоре слияния 1954 года, Едином Европейском акте 1986 года, Маастрихтском договоре 1992 года, Амстердамском договоре 1997 года, Ниццком договоре 2001 года, а также многих иных), большая часть из которых на сегодняшний день не действует, либо не применяется, но они отражают основные этапы развития европейского законодательства, содержащего правовые основы общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) за деятельностью, актами и решениями европейской и национальной бюрократии, а также иными объектами, реализующими на европейском и национальном уровне отдельные публичные полномочия.

При этом, в качестве основных исторических этапов закрепления и развития европейского законодательства, затрагивающего проблематику гражданского общества и возможности контроля им деятельности, актов и решений европейской и национальной бюрократии, а также иных объектов, реализующих на европейском и национальном уровне отдельные публичные полномочия, можно выделить: а) послевоенный этап 1947-1953 годов, который охарактеризовался консолидацией основных европейских государств в деле построения единого союза, основанного на системе демократических принципов (в противовес «тоталитарному» СССР и странам социалистического лагеря в Европе); б) этап формирования единых подходов к стандартам демократии в Европе (1953-2000 годы), когда происходила, с одной стороны, унификация национальных законодательств стран Европы, борьба с советской угрозой, закончившаяся уничтожением СССР и стран социалистического лагеря (на данном этапе были предложены единые стандарты «прозрачности» и «участия» гражданского общества как на общеевропейском уровне, так и на уровне отдельных государств Европейского Союза); в) этап развития институтов гражданского общества и его контроля за европейской и национальной бюрократией (2001-2024 годы).

2. Институт общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) в Европейском Союзе на европейском и национальном уровне имеет большое значение в силу ряда причин: а) он позволяет контролировать европейскую международную бюрократию, в отношении подавляющего большинства должностных лиц которой отсутствуют действенные механизмы контроля со стороны населения стран Европейского Союза (например, институты отзыва данных должностных лиц от должности); б) данный институт позволяет запрашивать любую информацию о деятельности органов европейской власти из любых самых дальних уголков Европейского Союза (это особенно актуально для так называемых новых членов организации, ранее входивших в состав СЭВ и СССР); в) указанный институт позволяет контролировать не только европейские международные правительственные, но и неправительственные организации; г) данный институт позволяет комбинировать формы контроля гражданского общества с элементами участия институтов гражданского общества в различных демократических процедурах народовластия на европейском уровне; д) субъекты гражданского контроля в Европейском Союзе, обладающие правом на создание европейских ассоциаций субъектов гражданского общества, могут аккумулировать, обобщать и универсализировать требования к прозрачности органов европейской бюрократии и возможности участия в ее процедурах отдельных субъектов гражданского общества через ассоциативные их формы.

3. Однако, организации и функционированию института общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) за европейской бюрократией и иными объектами, реализующими на уровне Европейского Союза отдельные публичные полномочия, препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить, в частности, отсутствие: а) на уровне Европейского Союза единого кодифицированного акта конституционного уровня; б) закрепления в европейском законодательстве прямого указания на право институтов (субъектов) гражданского общества осуществлять контроль за европейской бюрократией и органами публичной власти национальных государств, являющихся членами Европейского Союза, а также за иными объектами, реализующими отдельные публичные полномочия на территории Европейского Союза (например, европейскими неправительственными организациями); в) в правовой доктрине гражданского общества и его контроля комплексных исследований, посвященных анализу форм, методов, принципов, видов и форм мероприятий вышеназванного контроля институтов гражданского общества; г) у субъектов гражданского общества набора реальных полномочий по контролю за европейской бюрократией; д) закрепления в европейском законодательстве системы мер уголовной ответственности должностных лиц европейской бюрократии за игнорирование требований институтов гражданского общества или воспрепятствование их законной деятельности; е) специализированных субъектов вышеназванного контроля гражданского общества.

4. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, в числе которых можно выделить следующие: а) принятие и ратификацию (утверждение) Конституции Европейского Союза, которая придаст новое дыхание данной международной правительственной организации; б) разработку и принятие отдельной Конвенции Европейского Союза, посвященной вопросам закрепления правовых основ общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) в Европейском Союзе; в) проведение научно-практических работ под эгидой Европарламента, направленных на разработку форм, методов, принципов, видов и форм мероприятий вышеназванного контроля институтов гражданского общества в Европейском Союзе (с последующим их закреплением в европейском и национальном законодательстве); д) закрепление в законодательстве Европейского Союза возможности и необходимости создания европейских ассоциаций и союзов общественного контроля (контроля институтов гражданского общества) со стимулированием данных процессов из бюджета Европейского Союза (данные субъекты гражданского общества будут выступать в роли специализированных субъектов вышеназванного контроля гражданского общества); е) закрепление в законодательстве Европейского Союза и законодательстве стран, являющихся его членами, набора реальных полномочий для вышеназванных субъектов гражданского общества (их ассоциаций и союзов), а также системы мер уголовной ответственности должностных лиц европейской бюрократии за игнорирование требований институтов гражданского общества или воспрепятствование их законной деятельности.