Неоднородность охватываемых иммунитетом бюджетов процедур исполнения судебных актов

Савенков Алексей Владимирович преподаватель, кафедра административного и финансового права, Санкт-Петербургский государственный университет 199106, Россия, г. Санкт-Петербург, 22-я линия В.О., 7 Savenkov Aleksei Vladimirovich Lecturer, Administrative and Public Finance Law Department, St Petersburg State University 199106, Russia, Saint Petersburg, 22nd line V.O., 7 alexeysavenkov94@gmail.com

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-311-90053

Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-311-90053

История развития положений бюджетного законодательства, регулирующих исполнение судебных актов, демонстрирует, что чуть более чем за двадцать лет, иммунитет бюджетов из режима, обеспечивающего правовую основу исполнения двух видов подтвержденных судом требований к публичному субъекту, трансформировался в режим, претендующий на все более широкий охват отношений по исполнению судебных актов за счет средств, имеющих, прежде всего, бюджетное происхождение.

Действующие правила статьи 239 и главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) начинают оформляться с 2006 г. после обращения Конституционного Суда РФ к обозначенным порядкам исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджета. В своем решении Конституционный Суд РФ, анализируя специальный порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджета в результате возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, указал, что введение такого порядка, отличного от общего порядка исполнения судебных актов, преследует конституционно-значимую цель. Данный порядок гарантирует непрерывную реализацию прав и свобод человека и гражданина, обеспечиваемую стабильным и непрерывным исполнением государством своих функций в результате предоставления возможности публично-правовому образованию принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств с целью формирования расхода бюджета для исполнения судебного акта (пункт 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П).

В дальнейшем Конституционный Суд РФ в своих решениях еще ни раз обратился к проблематике исполнения судебных актов в условиях бюджетов, в частности указал, что введение особых порядков обращения взыскания на средства бюджетов преследуют также и иную цель, а именно препятствует бесконтрольному обращению взыскания на средства бюджета, обеспечивая сохранность денежных средств (пункт 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 2 марта 2010 г. № 5-П). Однако важно то, что в своих постановлениях суд подтвердил поставленную под сомнение позицию о том, что обе названные цели присущи введению обоих особых порядков обращения взыскания на средства бюджета, в том числе по денежным обязательствам бюджетного учреждения (старого типа), а затем и казенного учреждения-должника (пункт 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 2021 г. № 37-П).

Таким образом, изначально законодатель статьей 239 БК РФ охватывал режимом иммунитета бюджетов лишь непосредственно средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регламентируя порядки исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства казны публично-правовых образований и на средства, выделенные на первоначальном этапе бюджетным учреждениям (старого типа), а затем казенным учреждениям.

Однако с 1 января 2022 г. данный перечень статьи 239 БК был дополнен порядком исполнения судебных актов в отношении подлежащих казначейскому сопровождению средств участников казначейского сопровождения. Буквально статья 239 БК РФ говорит о том, что и средства бюджетов, и подлежащие казначейскому сопровождению средства защищаются иммунитетом бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Из этого можно предположить, что поскольку законодатель, говоря об иммунитете подлежащих казначейскому сопровождению средств, формально включает его в понятие иммунитета бюджетов, то и сами эти средства воспринимаются им в качестве бюджетных или, как минимум, сохраняющих с бюджетной системой тесную связь.

Действующее сегодня бюджетное законодательство не позволяет говорить о том, что подлежащие казначейскому сопровождению средства после перечисления их участнику казначейского сопровождения все еще являются средствами бюджетов бюджетной системы. Денежные средства бюджетов (их остатки) замыкаются на едином казначейском счете – банковском счете (их совокупности), открытом Федеральному казначейству в Центральном банке РФ для совершения переводов денежных средств в целях обеспечения осуществления и отражения операций на казначейских счетах (абзац тридцать второй статьи 6, пункт 1 статьи 242.12 БК РФ, пункты 2, 3 статьи 242.8 БК РФ). Однако на этом же счете также аккумулируются и остатки денежных средств автономных и бюджетных учреждений и участников казначейского сопровождения (пункт 1 статьи 242.12 БК РФ). При этом операции со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и со средствами участников казначейского сопровождения осуществляются на открываемых в Федеральном казначействе отдельных казначейских счетах (пункт 1 статьи 242.14 БК РФ). Следовательно, подлежащие казначейскому сопровождению денежные средства не являются средствами конкретного бюджета и располагаются не на единых счетах бюджетов, а на специальных казначейских счетах, предназначенных для осуществления и отражения операций с денежными средствами участников казначейского сопровождения. Поэтому они не являются бюджетными в том понимании, что расположены вне единых счетов бюджетов и, соответственно, бюджетной системы.

Вместе с тем данные средства, в силу их размещения на казначейских счетах в связи с необходимостью их казначейского сопровождения в качестве целевых средств, имеющих бюджетное происхождение, не могут быть в полной мере названы частными средствами, поскольку права их получателей в отношении них ограничены. Поэтому можно говорить о том, что эти средства имеют с бюджетной системой тесную связь.

Подлежащие казначейскому сопровождению денежные средства, выделяемые на основании государственных контрактов о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг); договоров и соглашений о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций и взносов в уставные (складочные) капиталы (вкладов в имущество) юридических лиц (их дочерних обществ), главным образом, призваны обеспечить права и свободы частных лиц путем исполнения участниками казначейского сопровождения своих обязательств по этим контрактам, договорам и соглашениям, что прямо подчеркивается представителями Федерального казначейства ^{[3, с. 39]}.

Поэтому, несмотря на то, что данные денежные средства формально уже принадлежат частному лицу, т.к. перечислены ему с единых счетов бюджетов, публичный субъект продолжает сохранять контроль за данными денежными средствами путем размещения их на специальных казначейских счетах и санкционирования расходов ^{[7, с. 14]}. В связи с этим можно говорить, что до исполнения своих обязательств по контрактам, договорам и соглашениям подлежащие казначейскому сопровождению денежные средства принадлежат юридическим лицам лишь в пределах их целевого использования.

Вероятно, этим объясняется распространение на данные средства режима иммунитета бюджетов. Однако имеются сомнения относительно того, что законодатель, формально распространяя на подлежащие казначейскому сопровождению средства режим иммунитета бюджетов и закрепляя в бюджетном законодательстве особую процедуру исполнения судебных актов об обращении взыскания на них, преследовал достижение тех же целей, ради которых изначально вводился иммунитет бюджетов, предполагающий особые процедуры исполнения судебных актов, предусмотренные главой 24.1 БК РФ.

Появление казначейского сопровождения, как отмечается в пояснительной записке к проекту Федерального закона, закрепляющего положения о нем в Бюджетном кодексе, обусловлено «необходимостью соблюдения баланса интересов государства как собственника средств и исполнителей государственных (муниципальных) контрактов» (Пояснительная записка к проекту федерального закона № 1100181-7). Поэтому данный механизм преследует цель обеспечения сохранности предоставленных публичным субъектом денежных средств для достижения того результата, ради которых они были выделены из бюджета ^{[4, с. 12]}. Вероятно, в виду этого изначально данные средства были забронированы от какого-либо взыскания (Письмо Минфина России от 19 ноября 2018 г. № 09-02-07/84638), что исключало возможность их отвлечения на цели, отличающиеся от заданной предназначенности ^{[8, с. 44]}. В противном же случае обращение взыскания на них до исполнения частным лицом своих обязательств означало бы использование их не в соответствии с их предназначением и могло привести к невозможности достижения материального результата, ради которого они были выделены, и, как следствие, реализации гражданами своих прав и свобод.

Вместе с тем такое ограничение, как представляется, не отвечало балансу частных и публичных интересов, выработанному законодателем и судебной практикой. Поэтому можно допустить, что законодатель в дальнейшем, ориентируясь на то, что названный запрет в определенных случаях приводит к нарушению прав граждан, например, в случае необходимости возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью, и отсутствию иного источника его удовлетворения, допустил принципиальную возможность использования подлежащих казначейскому сопровождению денежных средств для исполнения судебных актов.

Вместе с тем, понимая значимость данных средств, имеющих строго целевую направленность и расходуемых на «на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан», законодатель посчитал необходимым установить такую регламентацию, которая, равно как и в случае с бюджетными средствами, исключала бы бесконтрольное обращение взыскания на них (пункт 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 2 марта 2010 г. № 5-П). Поэтому публичный субъект распространил на них уже имеющийся режим иммунитета бюджетов.

Тем не менее, принципиально важно отметить, что, создавая особое регулирование, в том числе в части обращения взыскания на подлежащие казначейскому сопровождению денежные средства, законодатель принимает во внимание не только особый целевой характер данных средств, но и их значительный размер, превышающий 100 миллионов рублей ^{[2, с. 25]}. При этом отсутствие специальных правил в отношении денежных средств с тем же целевым назначением, выделяемых по контрактам, договорам и соглашениям с ценою ниже, основано исключительно на риско-ориентированном подходе и обусловлено не отсутствием необходимости обеспечения контроля и целевого использования денежных средств, а попыткой достижения баланса частных и публичных интересов при расходовании средств ^{[1, с. 89]}.

Между тем введенный режим иммунитета подлежащих казначейскому сопровождению средств не может быть в полной мере отождествлен с иммунитетом бюджетов, т.к. в рассматриваемом случае введение особого порядка обращения взыскания и исполнения судебного акта не обусловлено второй целью иммунитета бюджетов. Речь идет о предоставлении должнику возможности перераспределить средства, чтобы обеспечить непрерывность исполнения иных обязательств. Однако отсутствие данной цели может быть объяснено имманентно заложенным Конституционным Судом РФ в системе отношений по исполнению судебных актов в условиях иммунитета бюджетов недостатком. В особом мнении к Постановлению от 14.07.2005 № 8-П судья Конституционного Суда РФ, Н.С. Бондарь, отметил, что предложенное судом конституционно-правовое обоснование существования особого порядка исполнения судебных актов против публичного субъекта через необходимость перераспределения бюджетных средств справедливо применительно к исполнению судебных актов, вынесенных против публично-правовых образований, однако оно не может быть автоматически распространено на судебные акты против бюджетополучателей (Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря к Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П). Представляется, что объясняется это тем, что в распоряжении бюджетных учреждений (старого типа), выступавших на тот момент получателями средств бюджета, находились денежные средства, как полученные из бюджета, так и от приносящей доход деятельности. Установленные же особенности обращения взыскания на каждый из видов денежных средств приводили к тому, что, в частности, по долгам, возникшим в рамках осуществления приносящей доход деятельности, судебный акт мог быть исполнен лишь за счет средств, полученных от такой деятельности, либо средств учредителя в порядке субсидиарной ответственности.

Следовательно, потребность в перераспределении бюджетных средств для исполнения судебного акта могла возникать лишь в ситуации обращения взыскания на выделенные учреждению средства из бюджета. В этой части финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществлялось через наделение полномочиями по распоряжению бюджетными средствами в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. При этом могла возникнуть ситуация, при которой учреждение было вынуждено принять бюджетные обязательства в размере, превышающем объем выделенных ему лимитов. В таком случае при исполнении судебного акта, действительно, могла возникнуть потребность в изыскании бюджетных денежных средств.

Следовательно, можно допустить, что в рамках иммунитета бюджетов применительно к отдельным видам процедур исполнения цель, обозначенная Конституционным Судом РФ в Постановлении от 14.07.2005 № 8-П, может отсутствовать, что, однако, не отрицает применимость самого режима в силу необходимости обеспечения дополнительного контроля за расходованием средств. Таким образом, говорить об иммунитете бюджетов применительно к подлежащим казначейскому сопровождению средствам можно лишь с большой долей условности, понимая, что это уже не средства бюджета, но все еще сохраняющие с ним тесную связь. В связи с этим распространение режима иммунитета бюджетов на указанные средства представляет собой его приспособление для защиты иных субъектов экономической деятельности от взысканий, хотя и в связи с обеспечением доступа таких субъектов к публичным финансовым ресурсам.

Помимо названных порядков исполнения судебных актов российское законодательство содержит еще два порядка, которые технологически схожи с порядками исполнения, предусмотренными главой 24.1 БК РФ. Речь идет о закрепленных частью 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и частью 3.19 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» порядках исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства, находящиеся на лицевых счетах автономных и бюджетных учреждений.

В литературе отмечается, что данные порядки тяготеют к режиму иммунитета бюджетов, поскольку обращение взыскания на отраженные на лицевых счетах автономных и бюджетных учреждений средства возможно лишь на основании судебного акта (Селионов И. В. Исполнение исполнительных документов в отношении государственных (муниципальных) учреждений в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2018., с. 135). Вместе с тем еще применительно к прежней системе регулирования публичных финансов (до появления казначейского обслуживания) делался вывод, что бюджетные средства, выделяемые автономным и бюджетным учреждениям, не являются средствами бюджетов ^{[6, с. 117—118]}. Сегодня же данные средства также отделены от средств бюджетов на отдельных казначейских счетах, равно как это сделано со средствами участников казначейского сопровождения. Поэтому употребление понятия иммунитета бюджетов в отношении выделенных в качестве бюджетных ассигнований автономным и бюджетным учреждениям средств также условно.

Однако если до появления особого порядка обращения взыскания на подлежащие казначейскому сопровождению средства говорить о приспособлении режима иммунитета бюджетов к иным имеющим бюджетное происхождение средствам было проблематично, то после — имеются достаточные основания утверждать, что законодатель шел именно по этому пути. Так, выявив конституционно-значимую цель, ради которой обращение взыскания на расположенные на лицевых счетах средства автономных и бюджетных учреждений было поставлено под условие получения судебного акта, исполнение которого было передано специальным участникам бюджетного процесса, публичный субъект фактически распространил на указанные отношения режим иммунитета бюджетов.

Тем не менее, стоит отметить, что само по себе подчинение обращения взыскания на имеющие бюджетное происхождение средства автономных и бюджетных учреждений особому режиму может быть оправдано особенностями статуса самого учреждения. Как отметил в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, «бюджетные учреждения, имея специальную правоспособность, обладают имущественными правами для решения задач, которые ставит перед ними учредитель – публичный собственник» (пункт 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.2020 № 23-П). Это подтверждает то, что, несмотря на провозглашенную в результате реформы 2010 г. самостоятельность автономных и бюджетных учреждений, выразившуюся в частности в возможности участвовать в гражданском обороте от своего имени и нести, по общему правилу, имущественную ответственность по своим обязательствам, учреждения сохраняют двойственный статус.

С одной стороны, законодатель признает учреждения самостоятельными и равными другим участникам гражданского оборота лицами, с другой стороны — воспринимает их в качестве одной из форм реализации публичным субъектом своих функций и полномочий ^[5]. В связи с этим принципиально важным становится обеспечение работоспособности учреждений, например, в случае необходимости их привлечения для оказания социально-значимых услуг, с предоставлением которых не справились частные лица, которым были выделены средства бюджета того же целевого назначения.

Кроме того, представляется, что, помимо обозначенной важности автономных и бюджетных учреждений, необходимо также принимать во внимание и характер самих средств, заключающийся в уже описанной выше принадлежности их частному лицу в рамках цели, ради которой они были выделены. При этом отсутствие аналогичных части 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ограничений при обращении взыскания на средства тех же субсидий, но выделенных коммерческим организациям, вероятно, может быть объяснено применением риско-ориентированного подхода при субсидировании в целях повышения привлекательности бюджетных средств для частных лиц.

Таким образом, анализ приспособления режима иммунитета бюджетов к отношениям, складывающимся с участниками казначейского сопровождения, а также автономными и бюджетными учреждениями, позволяет говорить о том, что усматриваются основания говорить о необходимости отказа от понятия иммунитета бюджетов и введения в условиях обновленного режима новой терминологии, указывающей на охват таким режимом всех подпадающих под особые правила обращения взыскания отношений.

Однако нельзя также исключить, что внесение в текст статьи 239 БК РФ указания на распространение режима иммунитета бюджетов на подлежащие казначейскому сопровождению средства в отсутствие изменений нормы в части указания на иммунитет именно бюджетов бюджетной системы Российской Федерации расширяет само понятие иммунитета бюджетов. В таком случае иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — вопреки буквальному смыслу абзаца четвертого статьи 6 БК РФ — охватывает не только средства бюджетов как средств, находящихся на единых счетах бюджетов, а также на иные специально указанные средства, имеющие бюджетное происхождение.

Тогда иммунитетом, предполагающим допустимость обращения взыскания только на основании судебного акта, подлежащего исполнению в рамках специальной бюджетной процедуры, охватываются не только средства бюджетов, но и средства, подлежащие казначейскому сопровождению, а также средства, отраженные на лицевых счетах автономных и бюджетных учреждений. Такое расширительное понимание иммунитета бюджетов подтверждается и позицией Министерства финансов РФ, которое в процессе разработки проекта нового бюджетного кодекса объединило исполнение судебных актов против бюджетов, автономных и бюджетных учреждений в рамках одних правил (Пояснительная записка к проекту Бюджетного кодекса Российской Федерации). Данный проект предусматривал подчинение общим началам (статьи 249 и 250 проекта) порядков исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства публично-правовых образований (статья 251 проекта), казенных, автономных и бюджетных учреждений (статьи 252 и 254 проекта).

Вместе с тем такой обновленный режим в существующем сегодня на практике состоянии не учитывает особенности правового положения участников казначейского сопровождения, автономных и бюджетных учреждений, а также выделяемых им средств. Поэтому сохранение единого режима иммунитета возможно лишь при появлении более тонкой настройки применения правил главы 24.1 БК и части 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В противном случае представляется оправданным введение для случаев исполнения судебных актов против участников казначейского сопровождения и автономных и бюджетных учреждений самостоятельного режима, отражающего присущие им особенности.