Правовые основы регулирования санкционных мер в Европейском Союзе

Топорнин Николай Борисович ORCID: 0000-0003-4658-9466 кандидат юридических наук доцент, кафедра интеграционного права и прав человека, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации 1194554, Россия, Москва, г. Москва, ул. Лобачевского, 76, оф. 302 Topornin Nikolai Borisovich PhD in Law Associate Professor, Department of 1194554, Russia, Moscow, Moscow, Lobachevsky str., 76, office 302 n.topornin@yandex.ru

Санкции или ограничительные меры являются одним из важнейших инструментов внешней политики и политики безопасности в Европейском союзе, посредством которых ЕС может воздействовать на субъекты международных отношений в целях предотвращения возникновения конфликтов или урегулирования существующих кризисных ситуаций. Несмотря на достаточно ясное понимание в юридико-лингвистической трактовке термина «санкции» или «ограничительные меры» («рестриктивные меры») в Европейском союзе не считают, что они носят исключительно «наказуемый» или «карательно-штрафной» характер. По логике европейских политиков санкции направлены на изменение политики или поведения того или иного субъекта международных отношений, которые ответственны за противоправные с точки зрения ЕС действия.

Действительно, одним из ярко выраженных трендов в области международных отношений последних двух десятилетий стало значительное расширение практики использования санкционных мер, в которые как правило включались различные ограничения широкого спектра действия одних субъектов международного права против других. Главной целью таких действий является изменение политики и (или) поведения «токсичного» участника международных отношений, который по мнению инициаторов санкций нарушает принципы и стандарты международного права, в первую очередь устав ООН и вытекающие из практики деятельности Совета Безопасности ООН нормативные документы, а также региональные соглашения по вопросам безопасности, территориальной целостности и соблюдения прав человека. Классическое международное право относит разработку и применение мер санкционного характера к исключительной компетенции Совбеза ООН, однако в последние годы на практике это оказалось затруднительным по целому ряду причин. Главной проблемой стало наличие «права вето» у постоянных членов СБ ООН, которое они могут накладывать на любое решение или резолюцию ключевого органа этой всемирной международной организации. В результате, учитывая принципиальное противостояние США и СССР в годы «холодной войны», деятельность СБ ООН вплоть до последней декады прошлого столетия в сфере использования своих санкционных полномочий была практически незаметной. Государства в большинстве случаев прибегали к использованию национальных санкционных механизмов в индивидуальном порядке или по договоренности с группами стран, как правило в рамках «западного сообщества».

Во время “холодной войны” СБ ООН лишь дважды удалось согласовать и применить коллективные экономические санкции, в одном случаям они были направлены против Южной Африки (1962-1994), в другом против Родезии (ныне Зимбабве) (1965-1968). Тогда еще не было Европейского союза в нынешнем виде, а только формировалось Европейское Экономическое Сообщество (ЕЭС), состоявшее из 6 государств, и которое не имело ярко выраженной внешнеполитической компетенции. Поэтому страны ЕЭС в некоторых довольно редких случаях прибегали как правило к использованию односторонних национальных санкций. И даже когда СБ ООН ввел санкции против Южной Родезии, европейские страны решили обеспечить их выполнение не через институты Сообщества, а через свои национальные санкционные механизмы.

Вообще на начальном этапе формирования и развития деятельности ЕЭС вопросам внешней политики санкционным мерам практически не уделялось должного внимания, так как это не было отражено в Римском договоре 1957г, являвшимся правовым фундаментом при создании ЕЭС. Поэтому санкции длительное время оставались в сфере компетенции отдельных европейских государств (включая и тех, кто не входил в ЕЭС), которые выполняли редкие санкционные резолюции СБ ООН, либо действовали по своему усмотрению, исходя из собственных национальных интересов (в частности, в отношении своих колоний в Африке и Азии). Так, например, Франция дважды вводила экономические ограничения против Туниса, своей бывшей колонии: в первый раз в 1957-1963 годах с целью прекращения поддержки алжирских повстанцев со стороны тунисского правительства, и второй раз в 1964-1966 гг. во время конфликта вокруг экспроприации аграрных земель, принадлежавших французским гражданам в Тунисе. Великобритания также дважды прибегала к односторонним санкциям, приняв ограничительные меры против Уганды в 1972-1979 гг. и против Южной Родезии в 1965-1979 гг.

Если в отношении третьих стран страны-члены ЕЭС могли по своему усмотрению использовать национальные меры воздействия, то в отношении друг друга такой компетенции у них не было. Римский договор 1957 г.^[1] не разрешал государствам ЕЭС применять ограничительные меры в таможенной сфере в отношении членов Сообщества, в первую очередь, путем введения квот и количественных ограничений во взаимной торговле ^{[1, ст.30-32]}. В рамках создаваемого на территории ЕЭС таможенного союза запрещалось установление импортных и экспортных таможенных пошлин и любых других равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами. Кроме того, не допускалось введение ограничительных мер в отношении импортных товаров третьих стран, попавших на территорию стран ЕЭС с соблюдением всех необходимых формальностей ^{[1, ст. 9-10]}.

Начавшийся в 1970-80 гг. процесс расширения и более глубокой экономической интегрированности Европейского Сообщества оказал достаточно большое влияние на повышение уровня консолидации действий европейских государств. Это касалось как взаимодействия в рамках создания «Общего рынка» внутри ЕЭС, так и совместных действий на внешней арене. В 1979 г. заработал Европарламент, новый законодательный институт Сообщества, который впервые был сформирован на основе прямых демократических выборов. Он стал важным постоянно действующим политическим форумом ЕЭС, в рамках которого стали активнее обсуждаться внешнеполитические процессы. Европарламент в немалой степени способствовал эффективной реализации механизма Европейского политического сотрудничества, который появился несколькими годами ранее и который официально сформировался с вступлением в силу Единого европейского акта в 1987г.^[2]

Период 1970-1980 гг. стал важным этапом в углублении интеграционных процессов в ЕЭС, все больше добавляя структурированности элементам политического взаимодействия при построении единого внутреннего рынка в рамках Сообщества. Вполне логично, что подписанный в феврале 1992г. Маастрихтский договор о Европейском союзе (ЕС) ^[3] заложил путь к трансформации ЕЭС в экономический, политический и валютный союз. Этот важнейший системообразующий нормативный акт привнес существенные изменения в различные сферы жизнедеятельности Евросоюза, в частности, в области международной юрисдикции объединения появилась отдельная «опора», посвященная проведению общей внешней политики и политики безопасности ЕС (далее ОВПБ). В разделе V Маастрихтского договора впервые были изложены цели ОПВБ и в общем плане были установлены пути их достижения на практике.

Нужно отметить, что сфера ведения ОПВБ была отнесена к сфере совместной компетенции Союза и его государств-членов и имела ярко выраженный характер межправительственного сотрудничества. Так, основными полномочиями в рамках ОПВБ наделялся важнейший наднациональный институт Союза - Совет ЕС, который мог принимать решения и предписания по инициативе государств-членов на основе единогласия (консенсуса). Другие институты ЕС выполняли в основном лишь консультативно-вспомогательные функции, например, Европарламент лишь информировался о предпринимаемых действиях, а Европейская комиссия, которая являлась «мотором» Евросоюза в сфере реализации торгово-таможенной и внешнеэкономической политики, в рамках ОВПБ выполняла вспомогательные функции по обеспечению согласованности действий государств-членов ЕС в рамках выработанных общих подходов по внешнеполитическим вопросам. Финансовые расходы, связанные с осуществлением ОВПБ, покрывались в большинстве случаев из национальных бюджетов государств-членов Евросоюза.

На практике оказалось, что новая конструкция взаимодействия в сфере ОВПБ не отличалась большой эффективностью вследствие различных внешнеполитических интересов стран ЕС, которые порой бывали диаметрально противоположными. Возникавшие кризисные ситуации в Африке, на Ближнем Востоке и особенно в Югославии со всей очевидностью показали неготовность Европейского союза к быстрой и своевременной согласованной реакции на эти события, в результате чего его имидж как влиятельной политической силы в международных отношениях серьезно страдал в глазах мирового сообщества.

Стало очевидно, что для повышения эффективности и согласованности действий на внешней арене было необходимо разработать новые механизмы и процедуры ОВПБ. В этом и заключалась одна из основных задач Межправительственной конференции по пересмотру и дополнению Маастрихтского договора (МПК), по итогам которой в июне 1997 года был одобрен пакет масштабных поправок, которые стали фундаментом принятого нового Амстердамского договора ^[4]. В его тексте раздел по ОВПБ уже состоял из 18 статей, из которых лишь 6 статей практически дословно воспроизводили соответствующие статьи Маастрихтского договора. Такие вопросы, как координация действий государств-членов Союза в международных организациях, включая Совет Безопасности ООН, взаимодействие их загранпредставительств, сотрудничество с Европарламентом, порядок внесения предложений и инициатив в Совет ЕС, функции Политического комитета и Еврокомиссии не претерпели изменений по сравнению с Маастрихстским договором. Три статьи раздела V Амстердамского договора содержали концептуально новые положения: о механизме принятия решений (J.13), о порядке заключения международных соглашений (J.14) и о полномочиях Высокого представителя по ОВПБ (J.16).

Остальные 9 статей были в той или иной степени изменены и дополнены по сравнению с текстом Маастрихтского договора. Некоторые поправки носили уточняющий характер, но ряд нововведений характеризовал эволюцию позиции Союза по вопросам внешней политики и безопасности. В частности, если пункт статьи J.1 Договора о ЕС 1993 г. относил определение и осуществление ОВПБ к совместной компетенции Союза и его государств-членов, то в редакции статьи J.1 Амстердамского договора речь уже идет об этой функции только в отношении Союза. Соответственно, одна из главных целей ОВПБ - укрепление общей безопасности всеми доступными способами - уже не относилась к ведению государств-членов, а входила в круг ведения всего Союза в целом (п. 2 статьи J.1).

Согласно положениям Амстердамского договора произошло определенное укрепление роли и значения Еврокомиссии в сфере ОВПБ. Так, новый пункт 4 статьи J.4 предусматривал, что "Совет может просить Комиссию представить ему любые соответствующие предложения, касающиеся ОВПБ, для обеспечения осуществления совместных действий". По сути Еврокомиссия получила de facto право инициативы по выдвижению предложений в области ОВПБ, которое до этого в перечне полномочий у нее не значилось. Стоит также отметить и повышение роли Европейского парламента в сфере ОВПБ. И хотя формально в текст Амстердамского договора не были включены положения, прямо расширяющие его внешнеполитическую компетенцию, тем не менее к мнению Европарламента по важнейшим аспектам ОВПБ стали более внимательно относиться в Совете ЕС, учитывая возросший политический вес европейских законодателей при принятия общих важнейших решений в рамках Евросоюза.

Одной из новелл Амстердамского договора во внешнеполитической сфере стало учреждение поста Высокого представителя по ОВПБ. Отсутствие должностного лица в ЕС, которое бы персонифицировало внешнюю политику ЕС на мировой арене, справедливо оценивалось многими политиками в 90гг прошлого столетия как явно негативный фактор, существенно снижающий имидж и состоятельность Союза в международных отношениях. Но в то же время инновационное предложение Франции ввести специальную высокую политическую должность для координации в сфере ОВПБ было оценено большинством государств-членов как слишком смелое и далеко идущее. Возникали опасения, что весомое политическое должностное лицо могло бы серьезно влиять на поддержание баланса интересов, сложившегося в отношениях Союза и его государств-членов в сфере ОВПБ. В результате поддержку получила компромиссная идея – наделить административными и представительскими функциями в вопросах ОВПБ должностное лицо, которое уже было упомянуто в действующих договорах. В итоге статья J.8 Амстердамского договора установила, что Высоким представителем Союза по ОВПБ становился Генеральный секретарь Совета, который соответствии со статьей 151 ДЕС назначался на должность единогласным решением Совета.

Первым и единственным человеком, занявшим должность Генерального секретаря Совета ЕС, стал бывший Генеральный секретарь НАТО Х.Солана (Испания). Согласно статье J.16 "Генеральный секретарь Совета, Высокий Представитель по ОВПБ, помогает Совету в вопросах, охватываемых сферой ОВПБ, в том числе путем содействия в формулировании, подготовке и осуществлении политических решений и в тех случаях, когда это необходимо и когда есть запрос со стороны страны-председателя Совета, он от его имени осуществляет политический диалог с третьими сторонами».

Амстердамский договор в значительной степени усилил компетенцию Союза в вопросах проведения общей внешней политики, однако нельзя сказать, что полностью исчезли расхождения в трактовке тех или иных международных событий, а согласованность действий в сфере ОВПО достигла желаемого уровня. Усилить единый голос ЕС на внешней арене была призвана подписанная в 2004 г. Конституция ЕС (Договор о введении Конституции для Европы) ^[5], в которой значительно расширялась компетенция Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, однако провал референдумов по одобрению Конституции ЕС в Голландии и Франции поставил на паузу усилия брюссельских политиков по повышению роли Союза в сфере ОПВБ. Тем не менее их старания не пропали даром и многие идеи и положения Конституции ЕС нашли свое выражение в тексте Лиссабонского договора ^[6], подписанного 13 декабря 2007 г. и вступившего в силу 1 декабря 2009 г.

В рамках Лиссабонского договора (ЛД) деятельность ЕС на международной арене осуществляется исходя из принципов и стандартов, которые лежали в основе его создания и последующей эволюции. Их перечень изложен в статье 21 (1) ЛД, и состоит из таких категорий как:

- демократия,

- правовое государство

- всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод

- уважение человеческого достоинства

- равенство и солидарность

- соблюдение положений Устава ООН и международного права.

При этом теперь ЕС четко обозначил свои цели во всех сферах международных отношений. Сюда относятся:

- защита европейских ценностей, основополагающих интересов в вопросах безопасности, независимости и целостности;

- консолидация и поддержка демократии, правового государства, прав

человека и принципов международного права;

- сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава ООН, а также принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии (подписана 21.11.1990 г. в рамках ОБСЕ), включая те, которые относятся к внешним границам;

- поддержка устойчивого развития в экономическом, социальном и экологическом плане развивающихся стран, ставя основной целью искоренение бедности;

- поощрение интеграции всех стран в мировую экономику, в том числе за счёт постепенной отмены препятствий на пути международной торговли;

- содействие выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надёжному управлению мировыми природными ресурсами для обеспечения устойчивого развития;

- оказание помощи населению, странам и регионам, которые сталкиваются с катастрофами, вызываемыми природными факторами или человеком;

- развитие международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении.

Несмотря на то, что в Лиссабонском договоре была устранена установленная Маастрихтским договором «система трех опор», сфера ОВПБ не только не потеряла свою значимость, а наоборот, она была значительно переработана и получила ряд важных дополнений и изменений. Во-первых, нужно отметить, что был учрежден пост президента (председателя) Европейского совета, избираемого на 2,5 года. Среди его полномочий согласно ст.15 (п.6) выделено положение обеспечивать представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, но без ущерба полномочиям Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

Другим важным нововведением ЛД стало учреждение поста Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, которому были переданы все функции и полномочия Генерального секретаря Совета ЕС. Он назначается Европейским советом на основе квалифицированного большинства с согласия председателя Еврокомиссии и ответственен за проведение согласованной общей внешней политики и политике безопасности Союза. В его подчинение была переведена Европейская служба внешнеполитической деятельности Союза, включая посольства ЕС в-третьих странах и представительства при международных организациях. Под его руководством начала функционировать специальная «формация» Совета ЕС - Совет министров иностранных дел. Он также получил должность вице-председателя Еврокомиссии и может быть отправлен в отставку Европарламентом в случае вынесения ей вотума недоверия.

Важной функцией Верховного представителя по иностранным делам стала разработка предложений и инициатив в сфере международной политики ЕС и их реализация в случае одобрения Советом ЕС. На практике он стал своего рода «министром иностранных дел» Союза, ответственным за внешнюю политику и политику безопасности ЕС в современных условиях. Он также занимает ключевую позицию в санкционном механизме Евросоюза, предлагая конкретные ограничительные меры и контролируя их исполнение.

В отличие от Маастрихтского и Амстердамского договоров в новом Договоре о функционировании Европейского союза (ДФЕС) появился отдельный раздел (IV), посвященный ограничительным мерам. Он, правда, состоит всего из одной статьи (ст. 215), однако ее значение нельзя недооценивать, так как она создала непосредственный правовой фундамент для санкционных действий. Во-первых, предложения по ограничительным мерам готовит Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности и совместно с Еврокомиссией он вносит их в Совет ЕС. Во-вторых, окончательное решение о принятии ограничительных мер выносит Совет ЕС на основе консенсуса или квалифицированного большинства в зависимости от их предметной направленности. В-третьих, санкционные меры могут предусматривать полное или частичное приостановление или сокращение экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами. В-четвертых, Совет ЕС также уполномочен принимать ограничительные меры против физических и юридических лиц, групп лиц или негосударственных образований.

Отдельно стоит остановиться на вопросах так называемых «правовых гарантий» по принимаемым санкциям. Речь идет о правомерности с точки зрения права ЕС утвержденных ограничительных мер и возможности со стороны заинтересованной стороны их обжаловать. По общим правилам «гарантом справедливости» в Европейском союзе выступает Суд ЕС, однако в силу статьи 275 ДФЕС он не обладает полномочиями в отношении положений по общей внешней политике и политике безопасности, равно как и в отношении актов, принимаемых на их основе. Тем не менее указанное положение не запрещает физическим и юридическим лицам обращаться в Суд ЕС с целью отмены введенных санкций, и многие пользуются этим правом на практике. В общем плане юридические и физические лица, на которых наложены такие меры, могут оспорить их в Суде Европейского Союза по признакам разумности, обоснованности, соразмерности и пропорциональности.

Вместе с тем в случае оспаривания актов Евросоюза о вынесенных санкциях Суд ЕС обладает ограниченной юрисдикцией, так как он рассматривает только вопросы, касающиеся соблюдения процедурных моментов и оценке достоверности использованных фактологических данных при принятии мер в отношении физических и юридических лиц, но не субстантивную сторону и содержательную мотивировку самих санкций. Иначе говоря, Суд ЕС не вправе вмешиваться ни в вопросы правомерности принятых санкций, ни подвергать сомнению детальное содержание вынесенных ограничительных мер.

Нельзя оставить без внимания вопрос о методике подготовки набора ограничительных мер в отношении тех или иных физических лиц. В этом плане важное место занимает документ под названием «Руководящие принципы по имплементации и оценке ограничительных мер (санкций) в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС» ^[7] (2018). Здесь изложены базовые дефиниции и понятия, раскрывается содержание применяемых терминов и категорий, оговариваются процедурные положения, характеризуются те или иные ограничительные меры, сроки их действия, порядок обжалования принятых санкций и тд. Так, в частности, в «Руководящих принципах» содержится перечень возможных категорий ограничительных мер, к ним в первую очередь относятся эмбарго на поставку вооружений и комплектующих к ним, запрет на поставку разного рода товаров и оборудования, в том числе товаров «двойного назначения», ограничения на въезд в ЕС, финансовые санкции широкого спектра. В отличие от санкций отдельных государств (например, США), ограничительные меры Европейского союза всегда имеют лимитированный срок действия. Чаще всего санкции ЕС принимаются на 6 месяцев или на год, по истечении которых они могут быть пролонгированы. Если этого не происходит, то санкции прекращают свое действие автоматически, никаких специальных документов об их отмене принимать не требуется.

Контроль за исполнением решений Совета ЕС по уже принятым мерам осуществляет в первую очередь аппарат Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности и секретариат Комиссии ЕС, на которые возлагается прямая ответственность в силу положений главы 2 ДЕС, а также другие заинтересованные институты и органы ЕС. На данный момент каких-то санкций за нарушение или обход ограничительных мер на уровне ЕС не предусмотрено, это относится к компетенции государств-членов, однако, как показала практика последнего времени, необходимость в таком законодательстве есть и работа в данном направлении уже началась.

Наряду с анализом правового фундамента ограничительных мер ЕС и инструментов введения санкций на практике нельзя оставить без внимания вопрос об их эффективности в современной системе международных отношений. Многие российские и зарубежные эксперты отмечают, что далеко не всегда санкции ЕС достигают своей конечной цели, а в ряде случаев они наносят больше ущерба самому Европейскому союзу, чем адресату ограничительных мер. Такие оценки, безусловно, имеют под собой основания, так как далеко не всегда удается точно просчитать и спрогнозировать последствия действий санкционных мер. Но является ли это главным индикатором эффективности введенных санкций? Как уже отмечалось, ЕС не рассматривает ограничительные меры только как карательно-штрафной инструмент воздействия на поведение третьих стран, отдельных юридических и физических лиц. Главная цель принимаемых санкций состоит в том, чтобы побудить объект ограничительных мер изменить свое поведение (политику) и привести его в соответствие с ценностями и стандартами самого Европейского союза, а также с основополагающими принципами ООН и международного права. И здесь так называемые «количественные» оценки эффективности санкций уступают место «качественным», то есть в конечном счете не так важно, как быстро и с какими последствиями они будут реализованы, важно то, что они должны привести к искомому результату. Поэтому принимаемые ограничительные меры могут действовать не один год, они постоянно дополняются и изменяются, становятся все более «чувствительными» и в конечном счете в большинстве случаев приводят к требуемому результату.

При этом санкции ЕС нельзя рассматривать как какие-то отдельные меры воздействия на участников международных отношений в силу тех или иных сложившихся политических обстоятельств. В рамках действующего сегодня в ЕС законодательства механизм применения санкции является неотъемлемой частью проводимой общей внешней политики и политики безопасности Союза с целью продвижения в мире установленных европейских демократических ценностей с одной стороны, и защиты геополитических и экономических интересов Евросоюза в целом и интересов отдельных государств-членов ЕС с другой стороны. С учетом все более растущей роли ЕС в современном мире и поставленной задачи повышения политического веса Союза в будущем можно с уверенностью предположить, что значение инструмента использования санкционных мер будет только возрастать.