Финансово-правовые основы регулирования контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд

Федченко Кристина Игоревна аспирант, кафедра правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, город Москва, г. Москва, пр. Вернадского, 82 Fedchenko Kristina Igorevna Postgraduate Student, Department of Legal Regulation of Economics and Finance, Institute of Public Administration and Management, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, Moscow, Moscow, 82 Vernadsky Ave. k.fedchenko0223@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение

Актуальность. Положения действующего в настоящее время Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – Закон № 44-ФЗ) существенным образом усилили финансово-правовую составляющую общего регулирования контрактной системы (по сравнению с положениями ранее действовавшего Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Соответствующий тренд на повышение роли и значения финансово-правового регулирования контрактной системы можно заметить и на уровне современных федеральных подзаконных актов. Так, в частности, в соответствии с Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг. (Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 N 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах») в качестве одного из основных шагов, способных повысить эффективность бюджетных расходов, названо совершенствование регулирования и функционирования контрактной системы.

Также о необходимости увеличения степени взаимосвязи бюджетного и закупочного процессов (в т.ч. за счет совершенствования контрактной системы) говорится и в Государственной программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 320), утвержденной Правительством Российской Федерации. Соответствующая задача прямо отражена в рамках Подпрограммы «Повышение качества управления бюджетным процессом» данной государственной программы.

Все это свидетельствует о наличии тесной взаимосвязи между бюджетным процессом и контрактной системой, что проявляется, в том числе, в виде применения правил и требований финансового законодательства к отношениям, связанным с осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд.

А необходимость дополнительного теоретического осмысления подобной взаимосвязи приобретает особую актуальность в контексте кризисных социально-экономических явлений, характерных для 2020-2022 гг., неизбежно требующих повышения эффективности расходования бюджетных средств.

Обзор литературы. Подход к анализу контрактной системы с позиций ее финансово-правового регулирования является достаточно распространенным в современной отечественной науке ^{[1, 2]}. При этом одним из первых авторов, исследовавших контрактную систему в этом направлении, стал К.Б. Маркелов, который в своей диссертации обосновал, что государственные и муниципальные закупки являются неотъемлемой частью бюджетного права (которое является подотраслью права финансового). Он аргументировал это тем, что закупочная деятельность неразрывно связана с бюджетным финансированием, а ее непосредственными участниками являются субъекты бюджетного права ^[3]. Впоследствии схожая позиция нашла свое отражение в работах Е.А. Малыхиной ^{[4, 5]}, а наиболее актуальным исследованиям в рамках данной сферы является труд В.А. Юдина, который подчеркивает, что нормы о контрактной системе могут изучаться в рамках бюджетного права и бюджетного процесса, поскольку именно в этой части финансово-правовая сущность публичных закупок становится наиболее очевидной ^{[6, с. 29]}.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в рамках контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд. Предметом исследования являются основы финансово-правового регулирования контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственным нужд.

Цель исследования состоит в выявлении ключевых финансово-правовых основ регулирования контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд. Для достижения данной цели в статье последовательно будет решено две основные задачи: проанализировать контрактную систему как финансово-правовой институт, а также установить пределы финансово-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в рамках контрактной системы.

Методы исследования включают в себя как общенаучные (диалектический метод, методы формальной логики, анализ, синтез, индукция, дедукция, системный метод и др.), так и специальные научные методы (метод системного анализа права, метод формально-юридического анализа).

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем не только обосновываются финансово-правовые основы регулирования контрактной системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд, но и формулируются пределы соответствующего регулирования.

Гипотеза исследования состоит в том, что, несмотря на наличие указанных выше пределов финансово-правового регулирования контрактной системы, именно финансово-правовые основы выступают в качестве базиса контрактной системы, поскольку они опосредуют корреляцию между бюджетным и закупочными процессами в рамках достижения единой цели – эффективного удовлетворения государственных нужд при оптимальном расходовании бюджетных средств.

Основная часть

Контрактная система как финансово-правовой институт

Контрактная система – это правовой институт, на который «претендует» сразу несколько отраслей права. В частности, в рамках российской системы юридического образования соответствующие нормы чаще всего изучаются в рамках т.н. «предпринимательского права». Более того, отдельные нормы, относящиеся к публичным закупкам, рассматриваются в теории гражданского и административного права ^{[7, 8, 9]}.

Однако в последние годы можно встретить мнения о том, что более адекватным видится включение указанного правового института в систему финансового права. Это вполне справедливо, учитывая высокую значимость контрактной системы в процессе расходования государственных и муниципальных средств для практического обеспечения принципов экономичности, эффективности, законности ^{[10, c. 56]}.

Одним из первых авторов в этом направлении стал К.Б. Маркелов, который в своей диссертации обосновал, что государственные и муниципальные закупки являются неотъемлемой частью бюджетного права (которое является подотраслью права финансового). Он аргументировал это тем, что закупочная деятельность неразрывно связана с бюджетным финансированием, а ее непосредственными участниками являются субъекты бюджетного права ^[3]. Впрочем, автор справедливо подчеркивал и тот факт, что часть отношений в рамках публичных закупок выходит за рамки внутренних связей финансового права.

В пользу того, что институт контрактной системы должен относиться именно к финансовому праву, рассмотрим два ключевых критерия, согласно которым в принципе осуществляется дифференциация отраслей права в отечественной правовой системе: предмет и метод.

Предметом регулирования финансового права являются имущественно-властные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и другими публично-правовыми образованиями финансовой деятельности, и состоящие в аккумулировании, распределении, использовании средств публичных денежных фондов (бюджетов и внебюджетных фондов) ^{[11, c. 61]} для реализации публичных задач, а также в создании и функционировании механизмов финансового контроля и механизмов привлечения к ответственности за финансовые правонарушения ^{[12, c. 12]}.

Основная экономико-правовая цель контрактной системы – финансовое обеспечение государственных и муниципальных нужд за счет бюджетных средств ^[13] – позволяет однозначно отнести соответствующие общественные отношения к предмету финансового права, а именно к тому сегменту, который касается отношений по использованию публичных денежных фондов. Более того, контрольные механизмы, установленные в рамках законодательства о контрактной системе, могут быть квалифицированы как механизмы финансового контроля, призванные обеспечить эффективность расходования средств публичных фондов, качество обеспечения публичных нужд ^{[4, c. 54]}.

Что же касается метода, то некоторые исследователи полагают, что финансовое право использует императивный метод регулирования, в рамках которого специально уполномоченным кругом лиц осуществляются властные предписания с конкретным денежным содержанием ^{[12, c. 13]}.

Несколько иной позиции придерживается И.В. Рукавишникова. По ее мнению, императивный метод крайне важен для финансового права, но им нельзя ограничиваться: императивные и диспозитивные начала в финансово-правовом регулировании переплетены столь тесно, что можно говорить об уникальном методе. Диспозитивность в финансовом праве используется тогда, когда это необходимо в силу объективных экономических процессов, когда между носителем властных полномочий и объектом этих полномочий происходит некоторая «демократизация взаимоотношений» ^{[14, c. 24]}.

Впрочем, и в такой позиции приоритет императивных начал в финансовом праве не оспаривается. Диспозитивность, по справедливому замечанию Д.С. Барзилова, имеет место в финансовом праве лишь в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения баланса между частными и публичными интересами (например, диспозитивные нормы можно встретить в налоговом законодательстве) ^{[15, c. 45]}.

Положения Закона №44 и Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (далее также – БК РФ), касающиеся публичных закупок, однозначно свидетельствуют, что для регулирования контрактной системы законодатель предусмотрел именно императивный метод регулирования, т.е. метод властных предписаний.

Это не отменяет и диспозитивного начала, проявляющегося в отношениях между заказчиком с одной стороны и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) с другой стороны в той части, в которой эти отношения в субсидиарном порядке регулируются нормами гражданского права. В наибольшей степени диспозитивное начало проявлено в договорной сущности закупочных отношений. Безусловно, одна из сторон (заказчик) все выступает как субъект публичного права, однако большая часть положений контракта на закупку товаров, работ, услуг – это именно гражданско-правовые положения. Государство лишь устанавливает ряд сведений, которые должны содержаться в таких контрактах. Именно такой смешанный характер соглашений, заключаемых и исполняемых в рамках контрактной системы, предопределяет межотраслевой характер данного института. В определенной части он действительно регулируется диспозитивным, договорным методом (и именно эта часть исследуется в гражданско-правовой доктрине, а также в рамках теории т.н. «предпринимательского права»).

Тем не менее, в части распределения и использования бюджетных средств для осуществления государственных закупок контрактная система адекватно регулируется посредством финансово-правового метода.

Например, именно с помощью этого метода государство как властный субъект определяет порядок планирования будущих закупок заказчиками; согласовывает объем закупок с общими расходами заказчика как субъекта бюджетного права; устанавливает правила соблюдения целевого характера расходов при осуществлении закупок; регулирует правильность определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с помощью императивно установленных процедур, оценивает адекватность заключения с ним контракта путем контрольных механизмов и т.д.

Специфика императивного метода в контрактной системе проявляется уже в самом круге отношений, складывающихся в рамках данной системы: заказчиком выступают публично-правовые образования, а обязательные для исполнения предписания, касающиеся планирования, заключения и исполнения контрактов (а также контроля за ними) издаются именно государственными органами, ответственными за проведение финансово-экономической политики государства.

В подтверждение того, что контрактная система является финансово-правовым институтом, отметим и тот факт, что ее регулирование базируется на отраслевых принципах финансового права. Например, сюда относятся принцип плановости финансовой деятельности (в силу Закона №44 закупки должны планироваться заказчиками); принцип приоритета публичных интересов перед частными; принцип участия граждан в распределении и использовании бюджетных расходов (например, в ст. ст. 20 и 102 Закона №44 установлено участие общества в обсуждении закупок и проведении общественного контроля).

Таким образом, контрактная система выступает в качестве финансово-правового института и структурно расположена в Особенной части финансового права в разделе, посвященном регулированию публичных (государственных и муниципальных) расходов. Это можно аргументировать тем, что контрактная система по своей сути и является механизмом распределения и использования средств, принадлежащих государству и муниципальным образованиям ^{[4, c. 55]}.

В качестве дополнительного подтверждения данного тезиса можно привести и положения ст. 2 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которой устанавливается, что законодательство о контрактной системе, в том числе, основывается на положениях БК РФ. Кроме того, как указывается в ст. 69 БК РФ, ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд прямо относятся к бюджетным ассигнованиям. Также о наличии имманентной связи между контрактной системой и предметом регулирования финансового права свидетельствуют и положения ст. 72 БК РФ, где устанавливается, что закупки для обеспечения государственных нужд осуществляются на основании требований законодательства о контрактной системе с учетом положений БК РФ. В этой же статье указывается, что по общему правилу закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. При этом в соответствии с пп. 16 п. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ совокупный годовой объем закупок устанавливается в соответствии с общим объемом финансового обеспечения закупочной деятельности заказчиков.

Пределы финансово-правового регулирования контрактной системы

Наличие финансово-правовых аспектов в регулировании контрактной системы предопределено комплексностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в рамках закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд. Соответствующие отношения, в которых задействованы публичные и частные субъекты, а также бюджетные средства, ввиду своей разнонаправленности не могут регулироваться нормами какой-либо одной отрасли права. Для них оказывается свойственная такая внутренняя структура, в рамках которой отдельные элементы одного отношения выступают в качестве предмета правового регулирования различных отраслей права ^[16].

В рамках правового регулирования контрактной системы сегодня оказываются тесно переплетены отношения как публично-правового, так и частноправового характера ^[17]. Так, формализация государственных нужд, их практическое воплощение в виде непосредственных потребностей конкретных публично-правовых образований (и иных государственных заказчиков) преимущественно является предметом регулирования конституционного, административного и финансового права. Процесс формирования финансово-материальной базы для удовлетворения соответствующих государственных нужд опосредуется нормами финансового права о бюджетном процессе, распоряжении, администрировании и расходовании бюджетных средств. Организация закупочной деятельности регулируется нормами финансового и административного права. Исполнение контрактов осуществляется в соответствии с общими положениями гражданского законодательства с обязательным соблюдением специальных финансово-административных требований законодательства о закупках. Контроль над надлежащим проведением закупочных процедура (т.е. фактически контроль над эффективностью расходования бюджетных средств государственными заказчиками) опосредуется нормами финансового права.

При этом, как можно заметить, финансово-правовое регулирование контрактной системы проявляется на всех этапах осуществления закупочной деятельности: начиная от процесса формализации государственных нужд и заканчивая процедурами контроля над надлежащим проведением закупочных процедур. Подобная ситуация свидетельствует о повышенной значимости именно финансово-правового регулирования контрактной системы (что, впрочем, неудивительно, учитывая тот факт, что все элементы контрактной системы направлены на удовлетворение государственных нужд за счет бюджетных средств, прямо относящихся к предмету финансового права).

В рамках контрактной системы изначально существуют общественные отношения, подверженные регулированию со стороны финансового права, вследствие чего им и придается характер финансовых правоотношений. Взаимосвязь соответствующих финансовых правоотношений с общественными отношениями, складывающимися в рамках контрактной системы и регулируемыми другими отраслями права, проявляется на уровне всей системы закупок для государственных нужд. В рамках избранного законодателем (в частности, в Законе № 44-ФЗ) системного подхода к регулированию контрактной системы ^[18] осуществляется увязка различных элементов данной системы в единое целое, что позволяет осуществлять финансово-правовое регулирование на всех стадиях закупочного процесса.

В то же время, несмотря на то что проявления финансово-правового регулирования можно встретить на всех этапах планирования и осуществления закупок для государственных нужд, правовое регулирование контрактной системы, содержащееся в Законе № 44-ФЗ, а также в иных специализированных актах, не ограничивается только финансово-правовыми аспектами. Как уже было указано выше, отдельные элементы соответствующих отношений регулируются различными отраслями права.

Здесь важно понимать, что контрактная система находится на стыке публично-правового и частноправового регулирования, включая в себя общественные отношения в сфере не только власти и подчинения, но и в сфере формального равного взаимодействия публичных и частных субъектов, характерного для исполнения гражданско-правовых обязательств по государственным контрактам. Сама категория «контракт» в данном случае указывает на добровольный и формально равный характер договорного взаимодействия между публичными и частными субъектами в рамках заключения и исполнения контрактов на поставку товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных нужд.

Именно исходя из отмеченных особенностей контрактной системы и формируются пределы финансово-правового регулирования общественных отношений, существующих в связи и по поводу государственных закупок. Участники закупок (поставщики) не должны подвергаться столь же строгому императивному регулированию со стороны норм финансового права как и заказчики (распоряжающиеся бюджетными средствами или получающие их).

Более того, по общему правилу, участники закупок и вовсе исключены из-под действия требований финансового законодательства (за исключением случаев казначейского сопровождения счетов участников закупок). Их основное предназначение в рамках контрактной системы – это надлежащим образом исполнить обязательства по заключенным контрактам, поставить необходимые заказчикам товары, работы и услуги и, тем самым, удовлетворить конкретные государственные нужды.

Установление чрезмерных финансово-правовых требований к участникам закупок может существенно осложнить их деятельность по исполнению контрактов и, соответственно, привести к снижению общей эффективности контрактной системы и расходования бюджетных средств ^[19]. Как следствие, здесь возникает потребность в формирование сбалансированной системы публично-правового и частноправового регулирования контрактной системы.

Соответственно, здесь представляется целесообразным более точно очертить границы именно финансово-правового регулирования контрактной системы.

В наиболее общем виде, пределы финансово-правового регулирования контрактной системы могут быть проведены по границе финансовых правоотношений, складывающихся в рамках соответствующей сферы деятельности. При этом под финансовыми правоотношениями понимаются общественные отношения, участники которых наделены правами и обязанностями, связанными с осуществлением предписаний в сфере образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) денежных фондов. Сферой возникновения финансовых правоотношений является финансовая деятельность государства ^[20].

Таким образом, пределы финансово-правового регулирования контрактной системы находятся в непосредственной взаимосвязи с властно-имущественными правоотношениями (преимущественно публичного характера), которые возникают и реализуются в рамках финансовой деятельности государства и связаны с образованием, распределением и использованием государственных централизованных фондов денежных средств в целях удовлетворения государственных нужд посредством государственных закупок. Именно в рамках данных пределов и осуществляется финансово-правовое регулирование контрактной системы.

Заключение

Институт контрактной системы необходимо рассматривать в качестве одного из институтов финансового права. Отношения в рамках контрактной системы были отнесены к предмету финансового права, поскольку они имеют своей целью распределение средств денежных фондов публично-правовых образований. Метод, используемый для регулирования отношений в рамках контрактной системы, сочетает в себе диспозитивное и императивное начала при однозначном доминировании последних. По этому критерию контрактная система также может рассматриваться в качестве института финансового права.

Таким образом, контрактную систему с финансово-правовой точки зрения можно рассматривать как институт финансового права, т.е. совокупность тесно связанных друг с другом правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением публичных расходов в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд посредством системы закупок товаров, работ и услуг за счет денежных фондов государства и муниципальных образований. В системе финансового права институт контрактной системы структурно расположен в Особенной части, в разделе, регулирующем порядок и особенности осуществления публичных (государственных и муниципальных) расходов.

Пределы финансово-правового регулирования контрактной системы находятся в непосредственной взаимосвязи с властно-имущественными правоотношениями (преимущественно публичного характера), которые возникают и реализуются в рамках финансовой деятельности государства и связаны с образованием, распределением и использованием государственных централизованных фондов денежных средств в целях удовлетворения государственных нужд посредством государственных закупок. Именно в рамках данных пределов и осуществляется финансово-правовое регулирование контрактной системы.