Диверсификация инструментария соперничества великих держав (на примере санкционных мер США против России)

Шапиро Наталия Игоревна младший научный сотрудник, Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова (ИМЭМО) РАН 117997, Россия, г. Москва, ул. Профсоюзная, 23 Shapiro Nataliya Igorevna Junior Research Fellow at the National Research Institute Of World Economy And International Relations   117997, Russia, g. Moscow, ul. Profsoyuznaya, 23 nataliashapiro7@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение

К началу 2020-х гг. в инструментарии соперничества крупнейших держав значительно расширилось применение ненасильственных (политических, дипломатических, экономических, информационных) форм давления на оппонентов. В арсенале средств, используемых ведущими государствами с целью ослабления экономики и долгосрочной конкурентоспособности основных соперников, существенно возросло применение экономических санкций. Яркой иллюстрацией служат действия США, располагающих наиболее широкими возможностями для введения санкций благодаря доминирующей роли доллара в качестве основной резервной валюты и средства внешних расчетов, а также мощи национальной экономики. По географическому охвату, продолжительности действия и числу введенных односторонних ограничений (экономических санкций, рестрикций в финансовой, торговой и технологической сферах) США являются мировым лидером ^{[19, с. 95, 35, 61, 71, 75]}.

После начавшегося в 2014 г. украинского кризиса США и их союзники ввели серию санкций против Москвы. Новый раунд ограничений, принятых в условиях признания Россией народных республик Донбасса и проведения специальной военной операции на Украине с 24 февраля 2022 г., имеет беспрецедентный характер. Впервые в современных международных отношениях масштабному санкционному прессингу подвергается одна из крупнейших держав. Против России введено рекордное число экономических, финансовых, секторальных и персональных санкций. По данным базы по мониторингу санкций «Кастеллум» (Castellum.AI), после 22 февраля в отношении России было принято свыше 10000 новых ограничительных мер ^[85]. Хотя предыдущие раунды американских ограничений не достигли поставленных политических целей, США продолжают наращивать санкционное давление на Москву. С учетом ведущей роли Америки в организации и реализации масштабной санкционной кампании против России особенно востребованным представляется анализ политики санкций США. Цель исследования – проанализировать процесс формирования американской санкционной политики в отношении России в контексте нынешнего этапа кризиса на Украине; оценить эффективность американских санкций с точки зрения достижения одной из ключевых политических целей – изменения курса оппонента.

В теоретическом плане автор опирается на наработки представителей структурного реализма, также известного как неореализм (в первую очередь, К. Уолтца и Дж. Миршаймера), акцентирующих бо́льшую значимость структурного принуждения среды в международных отношениях по сравнению с характеристиками участвующих в них элементов. Ввиду анархического состояния международных отношений, стремление к собственному выживанию доминирует над другими устремлениями государств. В отличие от К. Уолтца, который полагал, что участники международных взаимодействий не всегда рациональны, по мнению других представителей неореализма, в особенности Дж. Миршаймера, субъекты действуют рационально ^{[18, с. 59-60, 74, p. 30-31, 89]}. Методологическую основу работы составляют системный, логико-интуитивный, компаративный подходы. Обработка, обобщение и анализ фактологического материала осуществляются с опорой на дескриптивный подход.

При изучении процесса формирования политики санкций США использованы работы авторитетных американских специалистов по санкционной проблематике ^{[50, 51, 56, 62, 61, 63, 68, 70, 71, 75, 79, 82]}. Кроме того, использованы теоретические разработки ведущих зарубежных и отечественных специалистов – в первую очередь исследование Д. Бича, посвященное осмыслению логики выработки внешней политики государства ^[52], и труды М. А. Хрусталева, который сформулировал целостную модель анализа внешнеполитической программы государства ^{[42, 43]}.

В данной работе понятие «санкции» используется для обозначения односторонних ограничительных мер экономического характера, применяемых государством (или группой стран) в отношении другого государства для достижения политических целей инициатора. Cтатья дополняет проведенные ранее исследования ^{[2, 10, 37, 48, 53, 57, 59, 68, 75, 79, 83]} осмыслением логики формирования санкционной политики США в отношении России в контексте текущего этапа украинского кризиса.

Рутинизация санкций во внешней политике Вашингтона

С момента окончания холодной войны растущая востребованность и расширение сфер применения односторонних санкционных мер были связаны с усилением хозяйственной взаимозависимости государств, наращиванием масштабов финансовой и инвестиционной взаимосвязанности, качественным изменением и углублением форм экономической кооперации, повышением зависимости государств от основных институтов мирохозяйственного регулирования (Всемирная торговая организация, Всемирный банк, Международный валютный фонд) и транспортно-коммуникационной инфраструктуры. Усиление междержавного соперничества во второй половине 2010–начале 2020-х гг. и переориентация США на стратегическую конкуренцию с Китаем и Россией привели к активизации применения Вашингтоном инструментов санкционного давления. США используют экономические санкции в сочетании с другими внешнеполитическими инструментами для достижения политических целей. С учетом долгосрочного и интенсивного характера междержавного соперничества, разворачивающегося во всех сферах, США мобилизуют и адаптируют все инструменты национальной мощи, укрепляют сформированную ранее инфраструктуру американского доминирования, наращивают использование ресурсного потенциала союзников и партнеров в Индо-Тихоокеанском регионе и Европе, интенсифицируют усилия по формированию военно-политического и техноэкономического блока ^{[5, 19, с. 95, 61, 67, p. 42-79, 77, 86, p. 332-333]}.

США обладают широким арсеналом ограничительных мер и значительным опытом их практического применения в отношении различных типов акторов. Арсенал односторонних рестрикций включает финансовые, инвестиционные, торговые, технологические и логистические ограничения, блокирование активов, визовые рестрикции, дипломатические меры, ограничения на экспорт и импорт, в том числе поставки вооружений и товаров двойного назначения, киберсанкции, экономическую, торговую и финансовую блокаду. Объектами американских ограничений являются государства, правительства, иностранный бизнес, физические и юридические лица, негосударственные акторы.

Нормативно-правовые акты, которые регулируют применение американских санкций, не содержат определение этого понятия. Впервые полномочия президента США по применению санкций были сформулированы в Законе о торговле с врагом 1917 г. (Trading with the Enemy Act of 1917). В настоящее время введение односторонних санкций на национальном уровне легитимизируют Национальный закон о чрезвычайных положениях 1976 г. (National Emergencies Act) и Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 г. (International Emergency Economic Powers Act). Применяемые Вашингтоном ограничения имеют экстерриториальный эффект. Для повышения эффективности первичных санкций США используют вторичные санкции или угрозу их введения, причем угроза нередко оказывается более действенной, чем применение санкций. Вторичные санкции используются против физических и юридических лиц, которые взаимодействуют с объектом первичных санкций ^{[35, с. 24, 36, с. 22, 20, с. 155-156]}.

На уровне исполнительной власти в реализацию американской санкционной политики вовлечены Министерство финансов (в особенности его Управление по контролю за иностранными активами), Министерство торговли (занимается вопросами, связанными с ограничениями в сфере экспорта и импорта), Государственный департамент (курирует визовые рестрикции, вопросы ограничения объемов предоставляемой внешней помощи, а также широкий спектр других политико-дипломатических вопросов, связанных с имплементацией санкционных ограничений). Министерство юстиции осуществляет преследование в уголовном порядке нарушителей санкций. Пентагон курирует вопросы, связанные с ограничениями в сфере военного и военно-технического сотрудничества. В осуществление американской санкционной политики также вовлечены Министерство энергетики, Министерство внутренней безопасности, финансовые регуляторы (Федеральная резервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржам, Национальная администрация кредитных союзов, Комиссия по торговле товарными фьючерсами) ^{[35, с. 27, 90, p. 4-7]}.

В последние десятилетия наблюдается рост активности американских законодателей на санкционном треке. Однако ключевую роль в принятии санкций играет исполнительная власть, в первую очередь президент. В исполнительных указах президент делегирует «чрезвычайные экономические полномочия» федеральным ведомствам, прежде всего Министерству финансов, Государственному департаменту, Министерству торговли («большая тройка»). Санкции, закрепленные на законодательном уровне, действуют длительное время. Низкая вероятность их отмены снижает стимулы для таргетируемого государства уступить требованиям Вашингтона. США обладают мощной финансовой разведкой и действенным аппаратом принуждения к соблюдению введенных ограничений ^{[35, с. 26, 62, 90, p. 4-7]}.

Упомянутое выше Управление по контролю за иностранными активами осуществляет администрирование финансовых санкций, включая формирование списков подсанкционных лиц. Наиболее известным является «Список особо классифицированных и заблокированных лиц» (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List, SDN). С фигурантами этого списка организациям и гражданам США запрещены почти все экономические транзакции. С компаниями-фигурантами списка секторальных санкций (Sectoral Sanctions Individuals List) запрещены отдельные транзакции. Среди новаций последнего времени следует упомянуть «Список компаний китайского военно-промышленного комплекса» (Chinese Military-Industrial Complex Companies List), фигурантам которого запрещено осуществлять ряд операций на фондовом рынке США. Управление по контролю за иностранными активами осуществляет преследование нарушителей санкций, предоставляет исключения из санкционных режимов. В отношении бизнеса, нарушающего американские санкции, вводятся денежные штрафы, которые могут достигать внушительных размеров. Например, в 2018 г. французский банк Societe Generale был оштрафован на 1,34 млрд долл. США за нарушение американских санкционных режимов в отношении Кубы, Ирана и Судана ^{[20, с. 155-156, 35, с. 26]}.

Мотивы введения американских санкций многообразны: защита прав человека и основных свобод, продвижение ценностей либеральной демократии, противодействие распространению оружия массового уничтожения, борьба с террористической и наркотической угрозами, коррупцией и отмыванием денег, воздействие на противоборствующие стороны в вооруженных конфликтах и постконфликтную динамику, стигматизация неугодных Вашингтону политических режимов, отдельных политических лидеров, а также наиболее влиятельных представителей бизнес-элиты, поддерживающих политическое руководство таргетируемого государства, противодействие «злонамеренной киберактивности» против США, их союзников и партнеров, усиление международной изоляции государств-антагонистов США ^{[90, p. 2-3]}. Американская администрация также вводит односторонние ограничения «в дополнение» к международным санкциям по линии Совета Безопасности ООН. Вашингтон применяет односторонние экономические меры для принуждения оппонентов к уступкам и изменения их политического курса. Редкий пример результативности подобного давления – согласие Ирана урегулировать вопросы, связанные с его ядерной программой, и выполнять План действий, принятый в 2015 г. на уровне министров иностранных дел «шестерки» (Россия, США, КНР, Великобритания, Германия, Франция) при участии Высокого представителя ЕС Ф. Могерини ^{[59, p. 1541]}.

США используют рестрикции для наказания других государств за предполагаемое вмешательство во внутренние дела, в первую очередь, в американские выборы ^[57]. Проблематика внешнего вмешательства во внутреннюю политику в последние годы вызывает растущую озабоченность американского политико-экспертного сообщества. Еще в 2016 г. тема мнимого вмешательства России в американские выборы эксплуатировалась сторонниками Х. Клинтон, кандидата от Демократической партии, проигравшей президентские выборы республиканцу Д. Трампу. Примечательно, что в Стратегии национальной безопасности США, обнародованной в октябре 2022 г., иностранное вмешательство во внутренние дела упоминается в качестве одной из ключевых угроз. Для противодействия этой угрозе администрация намерена задействовать все имеющиеся в распоряжении средства. Предусмотрено оказание содействия другим государствам для предотвращения подрывных действий извне ^[77].

Каждый тип санкций имеет свою специфику и логику применения. Воздействие одних санкционных мер имеет накопительный эффект, в то время как влияние других со временем ослабевает. США комбинируют различные типы санкций в зависимости от характера внешнеполитических целей. В частности, торговые санкции могут дополняться ограничениями в финансовой сфере. Вашингтон применяет меры, оказывающие немедленное негативное воздействие, в сочетании с ограничениями, влияние которых в полной мере проявляется с течением времени. Используя различные инструменты воздействия, США поощряют союзников и партнеров присоединяться к инициируемой ими санкционной кампании против таргетируемого государства. Подобный подход позволяет максимизировать экономический ущерб от вводимых ограничений и способствует усилению международной изоляции объекта ^{[48, 51, 71]}.

США используют санкции или угрозу их введения для затруднения кооперации своих оппонентов с третьими странами в торгово-экономической, технологической, инвестиционной, энергетической и военно-технической сферах. В частности, принятый в августе 2017 г. закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA), имеющий экстерриториальную направленность, кодифицировал принятые ранее в отношении России ограничения и сформировал основу для новых санкционных действий Вашингтона, включая ограничения взаимодействия Москвы с третьими странами в энергетической и военно-технической областях. Применение экономических и финансовых рестрикций в сочетании с другими (в частности, информационными) мерами также продиктовано стремлением Вашингтона дискредитировать таргетируемое государство и нанести ущерб его репутации как ответственного партнера, добросовестно выполняющего международные обязательства. Тем самым США создают финансовые трудности для государства-объекта, затрудняя возможность осуществления расчетов и платежей, продвигают коммерческие интересы собственного бизнеса и вынуждают другие страны делать выбор между сохранением доступа к американским (и шире – западным) инвестициям, технологиям и рынку, с одной стороны, или продолжением взаимодействия с таргетируемым государством – с другой ^{[16, 58]}.

Подход США к использованию санкций характеризуется жесткостью и упорством в достижении поставленных политических целей, включая смену режима в государстве-объекте. Вашингтон вводит санкции для ослабления позиций действующего правительства таргетируемого государства и провоцирования дестабилизации внутриполитической и социально-экономической ситуации. Санкции применяются для инспирирования протестных настроений в обществе с последующим использованием общественного недовольства для делегитимизации законно избранного правительства и смены режима, содействуя приходу к власти лояльного Вашингтону или, по крайней мере, более сговорчивого, чем его предшественник, политического лидера ^[56].

США совершенствуют инструментарий таргетированных («умных») санкций, направленных на нанесение ущерба оппоненту в наиболее чувствительных для него областях. Этот тип ограничений, все более активно применяемый с 1990-х гг., стал наиболее предпочтительным для американского руководства ввиду их целенаправленного воздействия на избранный объект (в особенности, конкретные группы элит, оказывающие поддержку действующей власти и проводимому ею политическому курсу) и относительно низких рисков обратного негативного влияния на американскую экономику. Концепция «умных» (таргетированных) санкций формировалась в условиях интенсивных исследовательских дискуссий о неизбирательном воздействии и негативных гуманитарных последствиях применения масштабных санкционных ограничений ^{[55, 70, p. 316-318, 82, p. 59–77]}.

Среди ключевых факторов, оказывающих глубокое воздействие на текущую внешнюю политику США, следует в первую очередь выделить утрату Америкой (и Западом в целом) подавляющего преобладания в международной системе, несмотря на упорные попытки США сохранить роль глобального лидера и замедлить процессы политической и экономической полицентризации мира ^{[4, с. 38-39, 47, 54, 72, p. 7-23, 91]}. Значительное влияние на внешнеполитическое поведение Америки оказывает продолжающееся укрепление комплексной мощи Китая, который является главным стратегическим конкурентом США в XXI в., а также реактивизация внешней политики России, оспаривающей претензии Америки на сохранение глобального доминирования и единоличный контроль над мировыми процессами. Китай все более напористо и жестко отстаивает национальные интересы и стремится к обретению статуса сверхдержавы или глобальной державы, обладающей примерно сопоставимыми с США материальными возможностями ^{[3, с. 5-15, 29, 45, с. 333]}. США, Китай и Россия – три влиятельных независимых игрока на международной арене, которые обладают стратегической автономией ^{[34, с. 178]}.

Переориентация США на стратегическую конкуренцию с Китаем и Россией была впервые закреплена на доктринальном уровне в Стратегии национальной безопасности 2017 г. (СНБ-2017), принятой республиканской администрацией Д. Трампа ^[76]. В СНБ-2017 и последующих концептуальных документах, разработанных администрациями Д. Трампа и Дж. Байдена, постулируется приоритизация великодержавного соперничества по сравнению с другими вызовами и угрозами, которые, не утратив своей актуальности, сместились на более низкие позиции в списке угроз национальной безопасности. Речь идет о вызовах, генерируемых террористическими и экстремистскими формированиями, трансграничной организованной преступностью, нелегальной миграцией ^{[77, 84]}. В СНБ-2022 в качестве ключевого приоритета американской внешней политики акцентировано противостояние Китаю и России (этой теме посвящен отдельный раздел документа). Обострение международной напряженности рассматривается через призму борьбы «демократий и автократий». Одной из основных новаций является фиксация иностранного вмешательства во внутренние дела в списке ключевых угроз безопасности США. Восприятие угроз иностранной подрывной деятельности расширяется. США намерены наращивать усилия по продвижению либерально-демократической модели за рубежом и укреплению демократии в Америке ^[77].

Рефлексивность, являющаяся одним из атрибутов международных отношений (наряду с синергией и нелинейностью), «обусловливает неизбежное снижение эффективности ранее успешных стратегий» ^{[18, с. 31]}. Это является одной из причин низкой эффективности мер экономического принуждения для достижения политических целей. По мнению исследователей, государства и бизнес, которые являются объектами санкций, все более успешно адаптируются к взаимодействию с партнерами в условиях внешнего давления, приспосабливаются к санкционным стратегиям своих оппонентов, совершенствуют меры противодействия, находят новые возможности обходить санкционные ограничения, осуществляют экономические реформы. Даже под гнетом «удушающих» санкций экономики таргетируемых государств сохраняют жизнеспособность ^{[18, с. 31, 38, 50, 63]}. Хотя американские санкции могут быть весьма чувствительны для экономики государства-объекта, они редко ведут к политическим уступкам с его стороны, изменению его внутренней или внешней политики, особенно в том случае, если США стремятся достичь максималистских целей ^[56].

Успешный с точки зрения достижения целей инициатора опыт предыдущего санкционного давления на объект не означает, что в будущем воздействие санкций на того же игрока, но по иным вопросам, будет эффективным. В рамках одной диады игроков воздействие санкций неодинаково. Санкционный прессинг может приводить к результатам, противоположным ожиданиям инициатора. Например, политика максимального давления, которую администрация Д. Трампа проводила в отношении Ирана, придала импульс развитию его ядерной программы. Попытки США после одностороннего выхода из «ядерной сделки», одобренной резолюцией 2231 СБ ООН в 2015 г., использовать финансово-экономические санкции для принуждения Тегерана к уступкам, потерпели фиаско. Восемь из двенадцати требований Вашингтона, обнародованных Госсекретарем М. Помпео в ходе выступления в консервативном исследовательском центре «Фонд наследия», не были связаны с иранской ядерной программой. Переговоры по восстановлению СВПД в венском формате пока не привели к позитивному результату. Москва последовательно выступает за реанимирование «ядерной сделки» и отмену антииранских санкций ^{[38, с. 56-71, 49, 59, p. 1542]}.

США применяют санкции не только в отношении оппонентов, но и союзников, причем против последних санкции более эффективны ^[60]. Потери союзников в случае сокращения торгово-экономических и инвестиционных связей с государством-партнером могут быть весьма значительны. Использование экономических рычагов воздействия на оппонентов для решения текущих внешнеполитических задач нередко рассматривается Вашингтоном в качестве альтернативы дипломатическому диалогу, направленному на разрешение межгосударственных противоречий, минимизацию или снятие взаимных озабоченностей. Это, в свою очередь, является еще одним свидетельством продолжающейся деградации культуры межгосударственного общения. В этой связи следует отметить, что Россия неизменно акцентирует готовность к конструктивному предметному диалогу с Вашингтоном по всему комплексу имеющихся проблем. Российская дипломатия внимательно следит за тем, чтобы диалог с США и другими странами коллективного Запада выстраивался на равноправной и взаимоуважительной основе и имел субстантивный характер.

Специфика текущей ситуации состоит в том, что США обновляют и расширяют практику применения экономических санкций. США диверсифицируют и модернизируют инструменты санкционного давления, в частности все более активно применяют новый тип рестрикций – киберсанкции, диверсифицируют практику использования мер экспортного контроля и логистических санкций. Страны Запада во главе с США осуществляют беспрецедентную кампанию по замораживанию государственных и частных активов России. Новый масштаб и качество приобретают «торговые войны». С учетом существенно возросшей роли фактора науки и технологий в современных международных отношениях США расширяют применение технологических рестрикций против конкурентов. Обостряется «технологическая война» США с Китаем. Вашингтон стремится замедлить превращение Китая в сопоставимую и по ряду направлений превосходящую Америку технологическую сверхдержаву. Администрация Дж. Байдена наращивает усилия по формированию экономико-технологического блока. Европейские союзники и партнеры США проявляют растущую активность и изобретательность на санкционном треке, порой опережая Вашингтон своими санкционными решениями. С наиболее радикальными санкционными инициативами зачастую выступают Польша и страны Балтии ^{[9, 37, 48, 69, 83]}.

«Санкционный блицкриг» Запада против России после начала спецоперации на Украине

После признания Россией народных республик Донбасса и начала спецоперации на Украине страны Запада ввели беспрецедентные антироссийские ограничения с точки зрения их масштаба, скорости принятия и степени координации действий Вашингтона с союзниками. В США лидирующая роль в принятии новых антироссийских рестрикций принадлежала исполнительной власти, которая активно действует на санкционном треке. Формулирование санкционной стратегии осуществлялось под руководством Министра финансов США Дж. Йеллен с особым акцентом на использовании жестких финансово-экономических рестрикций, масштабных экспортных и импортных ограничений ^{[48, 92]}. Доминирующие мотивы рестрикционной политики Байдена состоят в том, чтобы ограничить конкурентоспособность России, ослабить долгосрочные основания ее великодержавной мощи, вытеснить Россию из «первой лиги» ведущих игроков международной политики, сократить ее возможности проецировать силу и влияние в долгосрочной перспективе.

Введенные США и их союзниками с февраля 2022 г. санкции направлены на экономическую изоляцию России, ограничение инновационного развития критически важных секторов отечественной экономики, сокращение промышленного потенциала, оказание сковывающего воздействия на развитие оборонно-промышленного комплекса, затруднение дальнейшего проведения спецоперации на Украине ^{[53, 65, 68, 73, 80, 83]}. Представители администрации Байдена публично декларируют стремление нанести «стратегическое поражение» России и продолжать санкционное давление столько, сколько это необходимо ^{[87, 88]}.

В условиях текущего обострения отношений с Москвой Вашингтон активизирует усилия, направленные на решение ряда практических внешнеполитических задач, в первую очередь усиление консолидации Запада на антироссийской основе; дальнейшее укрепление военной инфраструктуры НАТО у российских границ; переформатирование структуры торгово-экономических отношений Запада и России для обеспечения геополитических преимуществ Запада ^[68]; вытеснение России с энергетического рынка ЕС; сокращение доли России на мировых рынках вооружений, сырья и продовольствия. Одним из ключевых бенефициаров от реализации указанных задач является американский бизнес, в первую очередь энергетические компании, которые наращивают экспорт сжиженного природного газа в Европу, и военно-промышленный комплекс, извлекающий выгоду от крупных контрактов на поставку вооружений. С учетом усиления междержавного соперничества и продолжающегося перераспределения влияния между традиционными и новыми центрами силы США укрепляют свои регулирующие позиции и конкурентные преимущества. России приходится действовать в менее предсказуемой, более плотной и более конкурентной международной среде, в которой нарастает соперничество не только между державами-оппонентами и давними антагонистами, но и между партнерами и союзниками.

Вашингтон предпринимает энергичные усилия по расширению экстерриториального применения антироссийских санкций и ужесточению контроля за их соблюдением ^[2]. В целях максимизации санкционного давления США наращивают координацию действий с союзниками в Европе, которые несут наиболее существенные издержки от вводимых ограничений из-за разрыва деловых, торгово-экономических, инвестиционных и энергетических связей с Москвой. Ухудшение экономической динамики в странах-инициаторах антироссийских санкций (в первую очередь, рост цен на энергоресурсы и продовольствие, «санкционная инфляция» и повышение безработицы) не останавливает их от введения новых и расширения уже действующих ограничений. Политико-стратегические и геополитические амбиции стран Запада во главе с США преобладают над экономической прагматикой.

Новый этап санкционной политики Запада качественно отличается от периода 2014-2021 гг. Масштабной санкционной атаке подвергнуты системообразующие российские компании. Блокирующие санкции введены против крупнейших российских банков, в первую очередь Сбербанка, ВТБ, ВЭБ. Десять банков отключены от системы передачи финансовых сообщений SWIFT. Введен запрет на операции с российским суверенным долгом. В странах Запада арестована часть золотовалютных резервов Банка России (около 300 млрд долл. США). В некоторых юрисдикциях заморожены активы российских физических и юридических лиц. Активно дебатируется вопрос о механизмах конфискации активов России (как государственных, так и частных). Расширяются персональные санкции против представителей российского политического руководства и бизнес-элиты, парламентариев, руководителей силовых структур, представителей общественности, деятелей культуры, а также членов их семей. Усиливается санкционное давление на российские Вооруженные силы и оборонно-промышленный комплекс. Введены масштабные логистические рестрикции ^{[37, 65, 73]}.

Жесткие санкционные ограничения введены в отношении российского импорта высокотехнологичной продукции и товаров двойного назначения. Санкционные меры направлены на лишение важнейших секторов отечественной промышленности (в частности, оборонной, аэрокосмической, судостроительной отраслей) ключевых технологических элементов. Экспортные запреты также действуют в отношении менее технологичных промышленных товаров (станков, двигателей и пр.). США и Евросоюз ограничили поставки в Россию широкого спектра потребительских товаров. Ограничены консалтинговые услуги и экспорт «товаров роскоши». К вышеуказанным финансовым, торговым и логистическим ограничениям в той или иной степени присоединились Великобритания, Швейцария, Австралия, Япония, Новая Зеландия, Канада и другие аффилированные с США страны ^{[37, 39, 64, 66]}.

Администрация Дж. Байдена запретила импорт российской нефти, сжиженного природного газа и угля, а также новые инвестиции в российский энергетический сектор и другие сектора отечественной экономики. Евросоюз ввел эмбарго на поставки в Европу российской нефти, поставляемой морем (вступило в силу 5 декабря 2022 г.), а также запрет на морские перевозки нефтепродуктов (начнет действовать с 5 февраля 2023 г.). Евросоюз объявил о намерении отказаться от импорта российских углеводородов задолго до 2030 г. С 5 декабря 2022 г. вступили в силу согласованные странами «Большой семерки», Австралией и ЕС ограничения стоимости российского «черного золота». Предельная стоимость российской нефти не должна превышать 60 долларов за баррель, предполагается регулярно (раз в два месяца) пересматривать уровень потолка цен на нефть. Россия не намерена поставлять энергоресурсы государствам, которые формируют картель импортеров нефти ^{[37, 39, 64, 66]}.

Американские законодатели – как республиканцы, так и демократы – продолжают генерировать санкционные инициативы, направленные на ужесточение действующих и введение новых ограничений. В частности, ряд инициатив предполагает приостановление членства России во Всемирной торговой организации и полное эмбарго на торговлю с Россией ^[78]. Продолжается исход иностранного бизнеса из России. Согласно исследованию, проведенному Йельским университетом, свыше 1000 зарубежных компаний полностью прекратили, временно приостановили или сократили деятельность на российской территории. В то же время ряд крупных иностранных компаний продолжают свою деятельность, не желая покидать российский рынок ^[81].

Неформальные ограничения распространяются на сферы, не связанные с политикой, но подвергающиеся растущей политизации (наука, образование, спорт, культура). Интенсифицируется «дипломатическая война» против России, в рамках которой страны Запада выдворяют российских дипломатов, вводят визовые рестрикции для членов официальных делегаций, ухудшают условия функционирования российских диппредставительств, усугубляют визовые проблемы, стремятся ограничить участие представителей России в международных дискуссиях, включая органы ООН, осуществляют целый ряд других враждебных действий ^[26]. Обширные репрессивные меры предпринимаются против российских и русскоязычных СМИ в целях минимизации или прекращения их деятельности на территории западных государств. После начала спецоперации на Украине рестриктивные меры против российских медиа-ресурсов были существенно ужесточены ^[25].

Российские официальные представители акцентируют нелегитимный характер односторонних санкционных мер, применяемых США и их союзниками в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права ^[22]. Россия жестко критикует западные правительства, открыто пренебрегающие ключевыми нормами и правилами международного сотрудничества в финансовой, экономической и торговой областях ^[28]. Москва реагирует на очередные санкционные выпады недружественных государств спокойно, без аффектации. Подчеркивая вынужденный характер своих действий, Москва вводит зеркальные и асимметричные меры. Среди лиц, «листированных» в российских санкционных списках, фигурируют эксперты, вовлеченные в процесс формирования санкционной политики США в период правления Дж. Байдена и его предшественников (в частности, Р. Нефью – старший научный сотрудник Центра глобальной энергетической политики Колумбийского университета, Э. Фишман – бывший руководитель Управления политики и внедрения экономических санкций Госдепартамента) ^[8].

При формулировании ответных мер российское руководство исходит из необходимости обеспечения устойчивости национальной экономики и финансовой системы, защиты интересов бизнеса и граждан ^[13]. По словам Министра финансов России А. Г. Силуанова, «мы пересматриваем и внутренние принципы, когда Россия в своей экономической политике в первую очередь руководствовалась тем, что мы часть мировой экономики. Сейчас все увидели, что мировая экономика может стать преградой для развития страны. Мы будем делать упор на собственное развитие, на создание отечественных производств. Это объективная необходимость – меньше зависеть от тех стран, с которыми у нас, казалось бы, складывались дружественные экономические и финансовые отношения. На самом деле это всё, как выясняется, очень хрупко» ^[23].

В условиях масштабного санкционного прессинга Москва активизирует усилия по диверсификации внешнеэкономических связей. Наращивание взаимодействия и качественное улучшение отношений России с незападным миром (в расширенном понимании) становится еще более приоритетной задачей ^{[40, с. 7]}. Особую значимость приобретает увеличение присутствия отечественных товаров и услуг на рынках стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), Ближнего Востока, Африки и Латинской Америки. В этом контексте следует отметить начавшееся задолго до украинского кризиса, развивающегося с 2013-2014 гг., экономическое сближение России и стран Азии. По словам отечественных исследователей А. В. Торкунова, Д. В. Стрельцова и Е. В. Колдуновой, «баланс сил в мире сегодня в существенной степени зависит от ситуации в Азии, и России требуется надежная опора в той части света, где в концентрированном виде проявляются основные глобальные экономические и политические процессы» ^{[40, с. 7]}. Помимо необходимости переориентации экспортных товарных потоков и поиска альтернативных рынков сбыта российских энергоресурсов, одним из ключевых мотивов Москвы является стремление найти новые источники технологий и экономического роста.

Прочная основа для наращивания экономических связей с государствами Азии, которые являются локомотивом роста мировой экономики, была заложена задолго до кризиса в отношениях России и Запада. С 2010 г. доля стран АТР в российской внешней торговле возросла более чем в три раза и к 2022 г. превысила 30%. Экономическая переориентация России на рынки азиатских стран является частью более масштабного многоаспектного явления, которое в российском официальном и научном дискурсах получило название «поворот на Восток». Геостратегические и геоэкономические мотивы лежат в основе российской политики поворота на Восток, реализуемой Москвой с начала 2010-х гг. ^{[15, 40, с. 5-17]}.

Ключевыми стратегическими партнерами России в регионе являются динамично развивающиеся азиатские гиганты – Китай и Индия. Курс на развитие отношений с Китаем и Индией, являющийся константой внешней политики России на протяжении более чем двух десятилетий, имеет отчетливую персонификацию. Он связан с именем одного из крупнейших российских государственных деятелей – Е. М. Примакова, благодаря которому в конце 1990-х гг. восточный вектор внешней политики России обрел концептуальное оформление. Е. М. Примаков выдвинул идею формирования стратегического треугольника Москва – Дели – Пекин, выступал за проведение многовекторной, сбалансированной внешнеполитической стратегии. Он указывал на «бесперспективность однополярного мироустройства» и «несостоятельность мировой финансовой системы, управляемой из одного центра». Е. М. Примаков был сторонником формирования мирового порядка на базе принципа мультилатерализма ^{[30, с. 145-205, 40, с. 9-10]}.

Курс на наращивание многопланового стратегического партнерства с Пекином является долгосрочным приоритетом российской внешней политики. Качественные позитивные изменения в двусторонних отношениях произошли после прихода В. В. Путина на пост президента в 2000 г. В 2001 г. стороны заключили Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, в котором зафиксированы ключевые принципы развития двусторонних отношений. В 2010-е гг. в условиях усиления давления Запада на Россию и нарастания американо-китайских противоречий продолжилось укрепление российско-китайского тандема. С 2019 г. двусторонние отношения официально характеризуются как «отношения всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия, вступающие в новую эпоху» ^[33]. Приоритетное развитие партнерства с Китаем стало наиболее заметным проявлением российского поворота на Восток. По итогам 2021 г. российско-китайский товарооборот увеличился более чем на треть и достиг рекордного уровня – 140 млрд долл. Лидерами двух стран достигнута договоренность нарастить объем двусторонней торговли до 200 млрд долл. США к 2024 г. С учетом новых реалий стороны могут достичь этого показателя раньше намеченного срока ^{[6, 40, с.12]}.

В феврале 2022 г. в ходе первой за более чем два года встречи лидеров двух стран в очном формате был принят значимый политический документ – Совместное заявление о международных отношениях, вступающих в новую эпоху, и глобальном устойчивом развитии. В этом документе отражены близкие или совпадающие позиции сторон по ключевым проблемам глобальной и региональной повестки. Постулируется, что «российско-китайские межгосударственные отношения нового типа превосходят военно-политические союзы времен “холодной войны”. Дружба между двумя государствами не имеет границ, в сотрудничестве нет запретных зон, укрепление двустороннего стратегического взаимодействия не направлено против третьих стран, не подвержено влиянию изменчивой международной среды и ситуативных перемен в третьих странах». Зафиксировано, что стороны выступают против «односторонних санкций и экстерриториального применения юрисдикции, а также против злоупотребления политикой в области экспортного контроля, поддерживают содействие развитию торговли в соответствии с правилами Всемирной торговой организации (ВТО)» ^[32].

Отношения с Индией, которые квалифицируются как особо привилегированное стратегическое партнерство, являются одним из ключевых приоритетов российской внешней политики. Индия – один из основных импортеров российских вооружений и крупный торговый партнер России в Азии, хотя существующий объем взаимной торговли не соответствует потенциалу, которым обладают государства. Поставлена цель повысить объем двусторонней торговли до 30 млрд долл. США к 2025 г. Москва заинтересована в увеличении экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью, переработанных и высокотехнологичных товаров. В целях налаживания надежного проведения межбанковских транзакций осуществляется работа по присоединению кредитных организаций Индии к Системе передачи финансовых сообщений Банка России. Продолжается работа по сопряжению платежных систем «Мир» и «РуПэй», стороны наращивают долю национальных валют во взаиморасчетах ^{[17, 31]}.

Москва продолжает поиск новых возможностей экономической кооперации с государствами, которые не присоединились к антироссийским санкциям. Реактуализируются задачи максимальной диверсификации экономических и геостратегических партнеров России в незападном мире и более субстантивной активизации азиатского трека российской внешней политики. В этой связи следует отметить, что дружественные Москве азиатские страны – уже упомянутые Китай и Индия, а также малые и средние государства – являются значимыми субъектами международных трансформаций, обладают собственными представлениями о региональном и мировом порядке, продвигают собственные макрорегиональные проекты ^{[1, с. 5-8]}. В частности, среди государств Ближнего Востока, Южной и Юго-Восточной Азии, проявляющих заинтересованность в расширении поставок российских товаров (энергоресурсов, продовольствия, минеральных удобрений, черных и цветных металлов, продукции машиностроения) и реализации совместных перспективных высокотехнологичных проектов (например, в сферах атомной энергетики и мирного освоения космоса), выделяются такие значимые региональные экономические игроки, как Иран, Турция, Пакистан, Индонезия, Малайзия, Вьетнам, Таиланд ^[15]. Не прерывается диалог бизнес-кругов России и латиноамериканских государств, не участвующих в санкциях против Москвы. С российской стороны ни одно государство Латинской Америки не включено в список недружественных стран ^{[14, 27]}. Значение африканского направления российской внешней политики возрастает. Осуществляется подготовка к проведению запланированного на 2023 г. второго саммита «Россия-Африка».

Санкционное давление стимулирует Москву разрабатывать контрмеры для защиты торгово-экономических связей и инвестиционных проектов от негативного влияния волюнтаристских действий западных стран. Москва продолжает линию на дедолларизацию экономики и повышение доли взаиморасчетов в национальных валютах во внешнеторговых операциях, активизирует работу, направленную на установление надежных каналов передачи финансовой информации и прямых межбанковских корреспондентских отношений с ключевыми партнерами ^[12]. В 2010-х гг. в условиях усиления давления Запада Россия предприняла ряд мер, направленных на укрепление финансового суверенитета. В частности, были разработаны Национальная система платежных карт («Мир») и Система передачи финансовых сообщений (СПФС) Банка России. Увеличивается трафик и количество участников СПФС, Россия обеспечивает различные варианты подключения для нерезидентов. Корректируются планы по разработке национальной цифровой валюты. Тестирование на реальных операциях планируется начать в апреле 2023 г., формирование дорожной карты внедрения цифрового рубля намечено на конец 2023 г. ^[46].

Москва наращивает сотрудничество с партнерами по собственному, наиболее успешному на постсоветском пространстве интеграционному проекту – Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС). К 2015 ЕАЭС объединил Россию, Белоруссию, Армению, Казахстан, Киргизию. Первым государством, заключившим в 2015 г. соглашение о создании зоны свободной торговли с ЕАЭС, стал один из ключевых российских партнеров в Азии – Вьетнам. Еще одним государством АСЕАН, подписавшим соглашение о свободной торговле с ЕАЭС, является Сингапур. Временное соглашение с Ираном планируется перевести в постоянно действующее. Ведутся переговоры о заключении Соглашения о свободной торговле (ССТ) с Египтом. Планируется запустить официальные переговоры о преференциальной торговле с Индией, Индонезией, Объединенными Арабскими Эмиратами. В рамках совместной исследовательской группы изучается целесообразность заключения ССТ с Монголией ^[7].

Москва и Пекин достигли договоренности о сопряжении двух макрорегиональных проектов – ЕАЭС и Инициативы пояса и пути (ИПП), анонсированной Председателем КНР Си Цзиньпином в 2013 г. Мощный консолидирующий потенциал содержит идея Большого евразийского партнерства (БЕП), выдвинутая президентом России В. В. Путиным. Суть инициативы заключается в создании платформы для эффективной экономической кооперации между государствами и регионами обширного Евразийского континента. Практическая реализация концепции БЕП приведет к формированию новой подсистемы – «Большой Евразии», позволит России упрочить статус ключевого игрока на континенте, будет способствовать более результативному осуществлению двусторонних и многосторонних проектов, а также содействовать успешной гармонизации ЕАЭС и ИПП ^{[40, с. 18, 45]}.

Как уже было отмечено выше, обострение политико-экономических противоречий со странами Запада и растущее санкционное давление стимулируют таргетируемые государства разрабатывать контрмеры, в частности более активно использовать национальные платежные платформы. Незападные страны наращивают усилия в сфере международного институционального строительства, включая создание новых, альтернативных институтам Бреттон-Вудса, финансовых институтов. Продолжается расширение международных объединений с участием незападных стран и укрепление их позиций на международной арене. Указанные процессы развиваются в контексте продолжающейся девестернизации международной системы и дальнейшего изменения институциональной картины мира (формирования новых, модификации и адаптации существующих институтов). Ярким воплощением незападной многосторонности являются Шанхайская организация сотрудничества и межгосударственное объединение БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, ЮАР). Ключевые элементы незападной финансовой архитектуры – Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ), Новый банк развития БРИКС, Пул условных валютных резервов БРИКС. Хотя новые структуры не способны эффективно заменить сформировавшуюся систему мирового финансового регулирования, они привлекают растущее число развивающихся и развитых стран. В частности, многие государства-члены Организации экономического сотрудничества и развития участвуют в АБИИ ^{[44, с. 78]}.

США по-прежнему сохраняют лидирующие позиции в глобальном экономическом управлении и мировой финансовой системе. Однако в долгосрочной перспективе продолжающееся укрепление финансово-экономической мощи и рост политических амбиций ряда незападных держав (прежде всего, азиатских тяжеловесов – Китая и Индии), сопровождающиеся повышением их влияния на мировые политические и экономические процессы и более активным участием в выработке ключевых решений, приведут к эрозии глобального финансового порядка, в котором доминирующую роль играют США. В новых геоэкономических и геополитических условиях возрастает необходимость формирования более сбалансированной, репрезентативной, независимой от волюнтаризма и эгоистичных интересов отдельных западных игроков международной финансово-экономической системы, способной эффективно реагировать на вызовы нового времени.

Несмотря на значительный ущерб для российской экономики, масштаб и последствия которого еще предстоит оценить, западные санкции не приведут к маргинализации России. Экономический и политический прессинг не вынуждает Москву изменить независимый и инициативный внешнеполитический курс с акцентом на национальных интересах. Несмотря на беспрецедентное давление коллективного Запада, Москва не сворачивает специальную военную операцию на Украине. Напротив, реализация поставленных руководством страны целей и задач продолжается до их осуществления в полном объеме ^{[24, 28]}.

Россия сохраняет инициативу в продолжающемся кризисе, экономит ресурсы и не форсирует достижение победы. США и их союзники оказывают разнообразную (политическую, военную, финансовую, гуманитарную) помощь киевскому режиму. Они продолжают поставлять вооружения на Украину, предоставляют разведданные, содействуют целеуказанию, расширяют военно-тренировочные миссии, рекрутируют наемников, направляют инструкторов. Страны Запада все глубже вовлекаются в опосредованное противостояние с Москвой, балансируя на грани прямого столкновения. Многомерность украинского кризиса и множественность вовлеченных игроков существенно осложняют анализ и прогнозирование дальнейшего развития кризисной ситуации.

Будучи по своей сущности и европейской, и азиатской державой ^{[4, с. 33]}, Россия обладает ценным историческим опытом макрорегиональной и глобальной деятельности, мощным креативным потенциалом, продвигает созидательную и консолидирующую международную повестку в отличие от дестабилизирующего и разобщающего внешнеполитического курса Вашингтона. Россия последовательно отстаивает фундаментальные международно-правовые принципы, зафиксированные в Уставе ООН. Москва добивается либерализации миропорядка, вызывая жесткое и упорное противодействие со стороны США.

Стремление к повышению международного статуса, которое является одним из ключевых приоритетов внешней политики Москвы, и ее приверженность формированию более справедливого полицентричного миропорядка противоречат попыткам Америки сохранить единоличное лидерство в международной системе. Россия жестко критикует американоцентричную концепцию «порядка, основанного на правилах», апеллирует к универсальным международно-правовым нормам, акцентирует необходимость согласования интересов и разрешения межгосударственных противоречий политико-дипломатическими средствами. Москва указывает на неприемлемость продолжающейся экспансии НАТО. Акцентирует приверженность принципу неделимости безопасности, в соответствии с которым безопасность одного государства или коалиции стран не может обеспечиваться путем ослабления защищенности других государств. Москва выступает против создания узких по составу, неинклюзивных форматов в Азии (в частности, «Квад», АУКУС) и Европе ^{[21, 41]}.

Подход России к решению глобальных и региональных проблем базируется на приверженности центральной роли ООН и ее Совета Безопасности. Россия выступает за формирование новой, инклюзивной, более устойчивой, опирающейся на принципы равной и неделимой безопасности, не подверженной давлению со стороны отдельных игроков, архитектуры международной безопасности ^[41]. Решимость политического руководства России к укреплениюее статуса как одного из ведущих государств в мировой системе, обладающего собственным мирови́дением, продвигающего свои представления о будущем мироустройства и играющего инициативную роль в формировании его основ, еще более возрастает. Россия требует учитывать ее интересы, отличные от интересов стран Запада, при конструировании и регулировании нового миропорядка, твердо и решительно их отстаивает.

Заключение

В условиях интенсификации великодержавной конкуренции, являющейся долгосрочным трендом, США активизируют применение инструментов ненасильственного давления на оппонентов, что позволяет вести конкурентную борьбу, избегая прямой вооруженной конфронтации. Исторический опыт свидетельствует, что санкции могут быть весьма чувствительны для экономики таргетируемого государства, особенно в случае стремления государства-инициатора или коалиции стран к экономическому удушению оппонента. Однако экономические санкции редко ведут к политическим уступкам со стороны государства-адресата, изменению его политики или смене режима. Низкая результативность санкционных мер, редко вынуждающих оппонентов изменить политический курс, способствует консервации существующих и накоплению новых противоречий в межгосударственных отношениях. Эскалация взаимных претензий крупнейших держав чревата перерастанием политической борьбы в вооруженное противостояние с применением комплекса традиционных и новых средств принуждения. В целом указанные риски оказывают дестабилизирующее воздействие на международную безопасность.

Американские санкционные ограничения в отношении России, в первую очередь меры, закрепленные на законодательном уровне, будут действовать продолжительное время. Администрация США продолжит оказывать санкционное давление на Москву, несмотря на то, что ряд последующих ограничений может иметь лишь символическое значение, доставляя моральное удовлетворение их инициатору. Введенные с февраля 2022 г. санкции различаются по степени жесткости и характеру воздействия. В ряде случаев Вашингтон намеренно оставил пространство для дальнейших действий по модификации введенных мер. За прошедшее десятилетие спектр поводов для применения санкций против Москвы существенно расширился. При этом в качестве предлога могут использоваться события, которые ни напрямую, ни косвенно не связаны с Россией.

Стремление США ослабить российско-китайский тандем, включая плотное взаимодействие двух стран в торгово-экономической сфере, может побудить Вашингтон смягчить ряд антироссийских рестрикций. Хотя Запад продолжает курс на усиление санкционного давления на Москву, нельзя исключать вероятность ослабления или отмены ряда введенных с февраля 2022 г. ограничений, в первую очередь мер, оказывающих негативное воздействие на торговлю продовольствием и удобрениями. Однако предоставление Вашингтоном и Брюсселем изъятий из санкционных режимов не гарантирует отсутствие проблем для российских экспортеров. Примером, в частности, служит неудовлетворительный ход реализации второй части «пакетных» Стамбульских договоренностей – Меморандума Россия-ООН по нормализации отечественного экспорта сельскохозяйственной продукции и удобрений, который предусматривает снятие финансовых и логистических барьеров для поставок российского продовольствия и удобрений на мировые рынки (договоренности достигнуты в июле 2022 г.) ^[11]. В американском экспертном сообществе продолжается аналитическая проработка целесообразности применения дополнительных чувствительных мер в отношении критически важных секторов российской экономики. В частности, обсуждаются перспективы расширения номенклатуры экспортного контроля, наращивания технологических рестрикций, ужесточения мер в отношении отечественного банковского сектора, ослабления позиций России в мировой атомной энергетике (Россия – ведущий мировой экспортер коммерческих ядерных технологий), усиления и расширения ограничительных мер в отношении отечественного оборонного сектора, введения дополнительных мер против российского энергетического кластера, направленных на сокращение доходов Москвы от экспорта углеводородов ^[68].

На фоне ухудшения социально-экономической динамики в странах Запада,включая рекордный за почти полвека рост инфляции, Вашингтон предпринимает усилия, направленные на удержание европейских союзников и партнеров в режиме санкционного давления на Москву. Ввиду того, что США сами испытывают негативное воздействие антироссийских санкций, при принятии последующих решений Вашингтон будет в большей степени учитывать риски потенциального ущерба американской экономике. В русле общей линии на обновление санкционного правоприменения США будут активнее использовать существующие и новые способы воздействия на нарушителей санкционных режимов, ограничивая возможности для обхода санкций.

Используя как прямые, так и опосредованные формы воздействия, Вашингтон продолжит оказывать политическое и экономическое давление на государства, которые не присоединились к антироссийским санкциям, в целях ограничения их взаимодействия с Москвой. Особую активность американская дипломатия будет проявлять в отношении близких партнеров и союзников Москвы, желая уменьшить интенсивность их взаимодействия с Россией. Вашингтон будет более активно препятствовать укреплению интеграционных процессов на пространстве Большой Евразии. Перспективы возвращения России ее резервов, а также активов российских граждан, заблокированных или замороженных за рубежом, не просматриваются. Они будут использованы странами Запада для продолжения оказания помощи киевскому режиму («план Маршалла XXI века» для Украины). Курс США на ограничение международной конкурентоспособности России, а также ослабление ее отношений с союзниками и партнерами будет продолжен и носит долгосрочный характер.