Практика охраны объектов всемирного природного наследия в Канаде

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-сибирского филиала Российского государственного университета правосудия 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Kolobov Roman Yur'evich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора     Ганева Екатерина Олеговна кандидат юридических наук доцент кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета; координатор молодежного научного центра Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала ИГУ 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Ganeva Ekaterina Olegovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Civil Law of the Irkutsk State University Law Institute; Coordinator of the Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal ISU 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 kareva10@mail.ru Другие публикации этого автора     Холмогорова Екатерина Николаевна эксперт, Молодежный научный центр Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Kholmogorova Ekaterina Nikolaevna expert, Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Baikal, Irkutsk State University 664082, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ulaanbaatar str., 10 kholmogorova.cat@yandex.ru

Макаренко Елизавета Константиновна эксперт, Молодежный научный центр Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Makarenko Elizaveta Konstantinovna expert, Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Baikal, Irkutsk State University 664082, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ulaanbaatar str., 10 elizavetkamorjo@gmail.com

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

В современном мире охрана природных объектов осуществляется как национальными, так и разнообразными международно-правовыми инструментами, основными из которых являются международные договоры. Среди них особо выделяется Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия ^[1] (далее также – Конвенция, Конвенция о всемирном наследии), призванная охранять уникальные объекты общемирового значения. Природные объекты, соответствующие критериям выдающейся универсальной ценности и включенные в Список всемирного наследия (далее также – Список), подпадают под международно-правовой режим охраны всемирного наследия, равно как и под действие специальных национальных правовых норм отдельных государств, принятых в целях исполнения обязательств по Конвенции. Последние, разумеется, отличаются в каждом государстве, поскольку Конвенция задает лишь наиболее общие подходы к охране всемирного наследия, оставляя конкретные формы реализации природоохранных мероприятий на усмотрение отдельных правопорядков. По этой причине формирование эффективных внутригосударственных средств охраны объектов всемирного наследия предполагает изучение соответствующего иностранного опыта и определение возможности его экстраполяции на российскую практику сохранения уникальных природных объектов мирового значения. Особую важность такое сравнение приобретает применительно к охране уникальной экосистемы озера Байкал. Этот объект всемирного наследия подвержен действию разнообразных факторов риска, связанных, прежде всего, с деятельностью человека. В международно-правовом аспекте вопросы сохранения Байкала постоянно поднимаются Комитетом всемирного наследия (далее также – Комитет). Так, в решении 44-й сессии Комитета ^[2] вновь была выражена позиция о возможности включения озера в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, при отсутствии ощутимого прогресса в решении проблем, на которые обращает внимание Комитет.

Интересный предмет для заявленного сравнительно-правового исследования представляет собой Канада. Это развитое крупное государство, расположенное в северных широтах, реализует разностороннюю природоохранную политику, в том числе и в отношении уникальных природных объектов. Таким образом, объектом исследования настоящей статьи является практика выполнения Канадой международных обязательств по охране объектов всемирного наследия, выраженная, прежде всего, в решениях Комитета всемирного наследия. Обобщение такого опыта позволит выделить типичные проблемы охраны объектов всемирного наследия в развитых странах, а также провести параллели с охраной озера Байкал, в том числе, путем формулирования возможных направлений заимствования позитивного зарубежного опыта.

По данным сайта Центра всемирного наследия, в Канаде расположено двадцать объектов всемирного наследия – девять, относящихся к категории культурного наследия, десять – природного и один объект смешанного характера (в силу заявленного предмета настоящей статьи мы ограничимся анализом практики охраны лишь объектов природного наследия). Характеризуя общий подход Комитета всемирного наследия к анализу вопросов сохранения объектов всемирного природного наследия в Канаде, нельзя не отметить встречающиеся существенные временные разрывы между принимаемыми решениями, а также отсутствие целостности в описании и урегулировании некоторых проблем. Так, например, в отношении национального парка Наханни в решениях 30-й сессии Комитета в 2006 г. (30 СОМ 7В.22) была поднята серьезная проблема возможного кумулятивного эффекта деятельности по добыче полезных ископаемых вокруг границ данного объекта всемирного наследия ^[3]. В анализе состояния объекта, подготовленного к 30-й сессии, эти угрозы были раскрыты более конкретно. Среди них особо отмечались добывающие проекты Канадской Цинковой Корпорации (Canadian Zinc Corporation) и проблемы строительства обеспечивающей их инфраструктуры (строительство зимней дороги), а также открытие шахты КэнТанг (CanTung) Североамериканской Вольфрамовой Корпорацией (North American Tungsten) вблизи объекта. Однако, согласно информации, представленной на сайте Центра всемирного наследия, следующее решение Комитета, касающееся Национального парка Наханни, было принято в 2018 г. (42 СОМ 8Е), оно касалось утверждения ретроспективной формулировки выдающейся универсальной ценности, а поднятые в 2006 г. вопросы не получили последующего отражения в решениях Комитета.

Схожая ситуация наблюдалась с объектом «Парки Канадских Скалистых гор». На 30-й сессии Комитет в решении 30 СОМ 7В.21 просил Канаду обеспечить минимизацию и смягчение неблагоприятных последствий разработки шахты Чевиот (Cheviot). В анализе состояния сохранности объекта, подготовленного с участием консультативных органов Комитета, по данному вопросу отмечалось, что меры смягчения воздействия на популяцию медведей гризли не были выполнены в полном объеме. Но в дальнейшем проблематика реализации проектов добывающей промышленности не поднималась в документах Комитета. Последующее решение по рассматриваемому объекту было принято в 2014 г. и касалось уточнения границ объекта (38 СOM 8D) ^[4], а в 2019 г. была утверждена ретроспективная формулировка выдающейся универсальной ценности (43 COM 8E) ^[5].

В числе проблем, часто встречающихся на разных объектах всемирного природного наследия в Канаде, особой остротой отличаются взаимосвязанные вопросы определения границ этих объектов и разработки месторождений полезных ископаемых в пределах участка и, в особенности, на территориях, прилегающих к таким объектам.

С точки зрения формальной определенности границ объектов всемирного наследия в канадской практике их охраны отмечались некоторые проблемы. В 2005 г. Комитет рассматривал вопрос о состоянии сохранности Национального парка Мигуаша (29 COM 7B.17), отмечая проблему бурения скважин в буферной зоне этого объекта. Он подчеркнул, что такая деятельность была результатом ошибки – неосведомленности о существовании буферной зоны и соответствующего правового режима ^[6]. Власти провинции Квебек предприняли меры по улучшению коммуникации между правительственными агентствами для предупреждения подобных ситуаций. Нельзя не отметить, что проблемы формальной определенности границ объектов всемирного наследия и осведомленности о них общественности и органов управления возникали и возникают на объектах всемирного наследия и в других странах.

Так, на протяжении долгого времени белорусские органы власти и управления исходили из того, что белорусская часть объекта всемирного наследия «Беловежский лес» представлена участком площадью 5235 гектар, при том, что в действительности международно-правовой режим охраны всемирного наследия распространялся на территорию площадью 87606 гектар (с учетом уточнения). Такое недопонимание, как и в ситуации с Национальным парком Мигуаша, предопределило осуществление заготовки древесины и обеспечивающих эту деятельность работ, которые не допускаются на территориях объектов всемирного наследия ^[7]. Остро проблема формальной определенности границ проявила себя и на объекте всемирного наследия «Резерват аравийской антилопы (орикса)» (Оман), ставшем впоследствии первым объектом всемирного наследия, исключенным из Списка. Этот объект был внесен в Список всемирного наследия без точного определения границ, что в дальнейшем только усугубило проблемы сохранения этого участка. В решении Комитета по вопросу сохранения Резервата отдельно отмечена позиция представителя Федеративной республики Германии, обратившего внимание на то, что сложившаяся сложная ситуация с охраной резервата явно показывает опасность включения в Список объектов при отсутствии точного определения их границ ^[8].

Вопрос об определенности границ объекта всемирного наследия зачастую ставится и в отношении объекта «Озеро Байкал». При этом на уровне органов системы охраны всемирного наследия вопрос о границах является решенным, и каких-либо сомнений в этом они не выражали ^[9]. На уровне национального права вопрос о границах Байкала как объекта всемирного наследия обсуждается в правовом, социальном и политическом измерениях. Авторы настоящей статьи уже отмечали, что в национальной правовой системе не лишним будет закрепление в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» положения о том, что границы Байкала как объекта всемирного наследия совпадают с границами центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее также – ЦЭЗ БПТ), за исключением пяти населенных пунктов: Бабушкин, Байкальск, Култук, Северобайкальск и Слюдянка ^[9] (нельзя не отметить, что в канадском Национальном Парке Грос-Морн, являющемся объектом всемирного наследия, прибрежные населенные пункты также исключены из состава Парка и объекта всемирного наследия). Такая определенность требуется по причинам недостаточно ясного изложения этих вопросов в документах Комитета всемирного наследия.

Еще один аспект проблемы определенности границ – политический. С одной стороны, ряд общественных сил указывает на неверное определение границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», с другой – в Стратегии социально-экономического развития Иркутской области на период до 2036 г. ^[10] прямо закрепляется необходимость проработки вопроса исключения территорий населенных пунктов из статуса объектов всемирного наследия. Такое предложение требует серьезного обоснования с точки зрения той цели, которую имели в виду его авторы (а она вовсе не очевидна). Мы можем лишь предположить, что непосредственной целью такого предложения является выведение земельных участков, расположенных в населенных пунктах в границах объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», из-под действия п.п. 4 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации. Это законоположение ограничивает в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые объектами, включенными в Список всемирного наследия. Но если наше предположение верно, то для достижения этой цели выбраны совершенно негодные средства. Дело в том, что регулирование отношений собственности представляет собой внутреннее дело каждого отдельного государства, и каждый правопорядок самостоятельно решает вопросы оборота земельных участков, в том числе и в случаях, если они находятся в границах объектов всемирного наследия. Если авторы соответствующего положения считают, что указанное ограничение оборотоспособности не выполняет функций по сохранению объекта всемирного наследия (а для такого вывода действительно есть основания), то логичным является изменение Земельного кодекса Российской Федерации, т. е. решение национально-правовой проблемы национально-правовыми средствами. На момент написания настоящей статьи законопроект о внесении изменений в ст. 27 Земельного кодекса РФ рассматривается Государственной Думой ^[11].

Если исключение населенных пунктов из границ объекта всемирного наследия имеет целью ослабить внимание Комитета и его консультативных органов к проблемам этих поселений, то анализ практики принятия решений Комитетом показывает, что экологическое состояние прилегающих к границам объекта всемирного наследия территорий находится в постоянном фокусе его внимания. В свою очередь, обязательства государств по Конвенции касаются не только того, что происходит в границах объекта, но и всех обстоятельств, которые влияют на его состояние. Яркий пример такого подхода демонстрирует рассматриваемый в настоящей статье опыт выполнения международных обязательств по Конвенции Канадой. Уже упоминавшийся нами ранее неоднозначный проект добычи угля открытым способом на шахте Чевиот (Cheviot), расположенной за пределами объекта всемирного наследия «Парки Канадских скалистых гор», в 2,8 км от него, тем не менее стал предметом внимания органов всемирного наследия. В Национальном парке Грос-Морн вопросы о соответствии осуществляемой и планируемой деятельности вблизи объекта всемирного природного наследия обязательствам государства по Конвенции возникали неоднократно. Так, в 2001 г. Бюро Комитета отметило усилия Канады по предотвращению рубки леса на участках, прилегающих к границам национального парка, поскольку парк был включен в Список в том числе и по критерию исключительной природной красоты.

В 2013 г. на 37-й сессии Комитет выразил серьезную озабоченность планами осуществления гидроразрыва пластов в непосредственной близости от объекта, которые могут повлиять на выдающуюся универсальную ценность объекта ^[12]. Схожие опасения высказывались в отношении объекта всемирного наследия «Национальный парк Вуд Баффало». Еще в 1989 г. на 13-й сессии Комитет отметил информацию, полученную от Международного союза охраны природы (далее также – МСОП), касающуюся планов промышленного развития вблизи национального парка ^[13]. Речь тогда шла о планах строительства целлюлозно-бумажных производств. А в 2015 г. на 39-й сессии Комитетом была выражена обеспокоенность влиянием на объект гидроэлектростанций, разработки нефтеносных песков, а также планами по разработке шахты открытым способом вблизи объекта ^[14]. Позиция о необходимости соотнесения деятельности, осуществляемой на системно связанных с объектом территориях, была высказана при рассмотрении состояния сохранности Международного Парка Мира Уотертон-Лейкс-Глейшер на 34-й сессии Комитета. Были приняты во внимание существующие угрозы объекту от возможных влияний на дикую природу по причинам, существующим вне границ объекта всемирного наследия, включая развитие жилищного и промышленного строительства, а также инфраструктурного развития и лесного хозяйства ^[15]. МСОП как консультативный орган Комитета был более категоричным в своем заключении, указав, что такого рода деятельность несовместима с охраной выдающейся универсальной ценности объекта ^[16].

Характерной чертой охраны всемирного наследия является территориальное распространение обязательств по Конвенции и на примыкающие территории, деятельность на которых может оказать влияние на состояние объекта. Собственно говоря, этот подход прослеживается и в отношении озера Байкал. Комитет неоднократно выражал обеспокоенность перспективами развития различных экономических проектов. К их числу относится развитие города Байкальск и промышленной площадки бывшего Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (город не входит в состав территории объекта всемирного наследия). Другой пример – решения Комитета 29 СОМ 7В.19 и 30 СОМ 7В.18, в которых обращается внимание на серьезную потенциальную угрозу – строительство нефтепровода вне границ объекта всемирного наследия. Комитет прямо указал, что любое строительство нефтепровода, пересекающего территорию водосбора озера Байкал и его основных притоков, будет являться основанием для включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Таким образом, и в отношении озера Байкал международно-правовые обязательства по охране всемирного наследия распространяются на примыкающие территории, формально не входящие в состав территории объекта всемирного наследия.

Анализ позиций Комитета всемирного наследия по вопросу сохранения объектов всемирного наследия в Канаде показывает, что правовая охрана примыкающих к объекту территорий может быть обеспечена разными средствами. Наиболее адекватным с точки зрения реализации международно-правового режима охраны уникальных природных объектов представляется режим буферной зоны объекта всемирного наследия. На текущий момент правовые основы его установления закреплены в Руководстве по выполнению Конвенции о всемирном наследии (далее также – Руководство) в статьях 103-107. Создание буферной зоны не является обязательным, ст. 103 закрепляет, что они создаются, если это необходимо для обеспечения надлежащей охраны объекта. Буферная зона окружает соответствующий объект и характеризуется определенными ограничениями на ее использование и развитие. В ст. 104 определяется, что буферная зона включает непосредственное окружение объекта, важные панорамы и другие территории и атрибуты, обладающие функциональной значимостью для поддержки объекта и его охраны.

При этом вряд ли можно считать концепцию буферных зон полностью разработанной. Так, анализ Руководства показывает наличие потребности в более четком согласовании роли буферных зон и собственно территории объекта всемирного наследия. Так, описывая требования к установлению границ объекта всемирного наследия, Руководство в ст. 101 устанавливает, что «границы объекта должны охватывать участки, непосредственно прилегающие к территории, которая имеет выдающуюся универсальную ценность, для того чтобы защитить ценности объекта наследия от прямого влияния антропогенных факторов и пагубного воздействия ресурсодобывающей деятельности человека, осуществляемой вне номинированной территории». При таком определении возникает потребность в определении критериев разграничения собственно объекта всемирного наследия и буферной зоны. Этот вопрос попал и в сферу внимания органов системы охраны всемирного наследия, ему было посвящено отдельное издание Статей о всемирном наследии № 25 (World Heritage Papers № 25), в котором МСОП также отмечал возможное пересечение собственного режима объекта всемирного наследия и буферной зоны ^[17].

Применительно к канадским объектам всемирного наследия формализованная двадцатиметровая буферная зона создана на объекте «Скалы с окаменелостями в Джоггинсе». Этот объект расположен на северо-западе провинции Новая Шотландия и включает в себя 689 га ^[18]. Как указывается в формулировке выдающейся универсальной ценности, скалы объекта представляют собой яркий пример геологической истории каменноугольного периода земной эволюции. В заключении МСОП, содержащем оценку представленных материалов номинации, указывается, что буферная зона, несмотря на свою узкую ширину, выполняет защитные функции контроля прибрежного развития, но при этом может быть расширена в дальнейшем ^[18].

Тем не менее, формирование буферной зоны является распространенным приемом охраны объекта всемирного наследия, и анализ практики выполнения международных обязательств по Конвенции Канадой показывает, что Комитет нередко настойчиво рекомендует рассмотреть вопрос о создании формализованной буферной зоны охраны объектов всемирного наследия.

Так, для решения указанных ранее проблем, связанных с промышленным развитием вблизи Национального парка Вуд Баффало, Комитет просил власти Канады рассмотреть возможность создания буферной зоны на 43-й сессии в 2019 г. и 44-й сессии в 2021 г. ^[2]. Рекомендация о создании буферной зоны содержалась также в отчете Реагирующей мониторинговой миссии на объект, состоявшейся в 2016 г. ^[19]. Описанные ранее проблемы с обеспечением сохранности Национального парка Грос-Морн также предопределили формулирование Комитетом рекомендаций по формированию буферной зоны этого объекта всемирного наследия. На 40-й сессии в 2016 г. Комитет принял во внимание позицию канадских властей относительно достаточности национальных мер по предотвращению развития промышленных проектов вблизи объекта всемирного наследия, однако отметил, что эти меры носят временный характер, в связи с чем рекомендовал рассмотреть вопрос о создании буферной зоны ^[20]. В 2018 г. эта просьба была вновь высказана уже в более настоятельной форме. Комитет указал, что создание буферной зоны остается ключевым инструментом обеспечения того, что объект не будет находиться под влиянием неблагоприятных проектов развития, таких как добыча нефти и газа как на суше, так и в прибрежных районах. В этой связи Комитет просил Канаду создать соответствующую буферную зону как часть более широких мер по сохранению объекта посредством прозрачных консультаций с местными сообществами и гражданским обществом ^[21].

Вместе с тем, канадская практика показывает, что Комитет может признавать достаточной правовую и организационную охрану территорий, примыкающих к объектам всемирного наследия, осуществляемую сугубо в национальных формах. Такой пример представляет собой ситуация с сохранением Национального парка Наханни. Как отмечалось ранее в настоящей статье, в 2006 г. Комитет всемирного наследия выразил озабоченность развитием проектов промышленности на сопредельных с объектом участках. Как следует из решения, утвердившего ретроспективную формулировку выдающейся универсальной ценности, в 2009 г. Канада увеличила территорию национального парка на 2 500 000 гектар. Общая охраняемая территория составила около 3 000 000 гектар, хотя границы объекта всемирного наследия остались прежними. Как указывалось, Комитет после 2006 г. не принимал отдельных решений о состоянии объекта всемирного наследия «Национальный парк Наханни», однако в анализируемой формулировке отмечается удовлетворенность принятыми мерами. Таким образом, очевидно, что принятие эффективных мер по охране прилегающих к объекту территорий даже в формате сугубо национальных организационно-правовых институтов вполне может соответствовать требованиям системы охраны всемирного наследия.

Указанные подходы к охране прилегающих к объекту территорий (условно, международно-правовой и национальный) могут быть экстраполированы и на ситуацию с озером Байкал. Представляется, что сам по себе размер участка всемирного наследия «Озеро Байкал» отвечает целям его сохранения и, в целом, в вопросах международно-правовых режимов охраны озера должен действовать принцип «не навреди». Под ним мы имеем в виду необходимость сохранить тот позитивный исторический опыт, который был достигнут при помощи режима всемирного наследия ^[22]. Создание буферной зоны объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», как и любые планируемые изменения территории самого объекта всемирного наследия, не должны повлечь за собой «распечатывание» вопроса об исходных принципах зонирования Байкальской природной территории. Вместе с тем, на пять поселений, не входящих в границы объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», вполне может быть распространен режим буферной зоны объекта всемирного наследия, что усилит международно-правовую охрану этих территорий.

Мы уже высказывали предложение о необходимости признания ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией (далее также – ООПТ) зонтичного типа. Такое решение позволит, используя сугубо внутринациональные правовые средства, создать юридические и организационные механизмы обеспечения единства режима собственно объекта всемирного наследия и пяти поселений, находящихся в непосредственной близости от него. Признание ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией также позволит создать единую администрацию, которая могла бы объединить управление как «классическими» видами особо охраняемых природных территорий, входящих в границы ЦЭЗ БПТ, так и территорий, не входящих в состав какой-либо ООПТ.

Одним из основных рисков сугубо национального подхода в установлении природоохранных режимов является то обстоятельство, что решения о создании особо охраняемых природных территорий, утверждении и изменении их границ в системе действующего нормативно-правового регулирования принимаются органами исполнительной власти – в отношении ООПТ федерального уровня – Минприроды. Такое положение вещей привело к тому, что ряд объектов всемирного наследия в некоторые периоды оставался без надлежащей правовой охраны. Речь идет об изменении границ Национального парка Югыд Ва, утвержденного приказом Минприроды, таким образом, что из территории объекта было исключено месторождение «Чудное». Только вмешательство прокуратуры и судебной власти позволило отменить соответствующие незаконные решения. Схожая ситуация сложилась и на объекте «Вулканы Камчатки», представляющем собой многокомпонентный объект всемирного наследия. Его правовая и организационная охрана осуществляется установлением разных ООПТ, одной из которых является природный парк «Южно-Камчатский». В 2020-2021 гг. произошло изменение его границ в целях реализации ряда инвестиционных проектов, что вызвало незамедлительную реакцию органов системы охраны всемирного наследия, указавших на несоответствие таких действий режиму объекта всемирного наследия.

Эти случаи показывают, что даже в отношении ООПТ, обеспечивающих охрану объектов всемирного природного наследия, могут предприниматься действия по изменению их границ. Поэтому и ООПТ, созданные на территориях, примыкающих к таким объектам, также могут находиться под угрозой принятия сиюминутных тактических управленческих решений. Представляется, что одним из вариантов разрешения указанных проблем может стать передача на федеральный уровень решения о создании ООПТ в целях исполнения международных обязательств Российской Федерацией, а также утверждении и изменении их границ по акту Правительства. К числу таких ООПТ могут относиться и те, которые создаются на прилегающих территориях. При создании единой администрации ЦЭЗ БПТ в сферу ее административных полномочий войдут и территории пяти населенных пунктов, являющихся буферными зонами «де факто».

Еще один возможный вариант внутринационального решения вопросов охраны пограничных с объектами всемирного наследия территорий – формирование особого вида охранной зоны ООПТ – охранной зоны объекта всемирного наследия.

Как было показано, основной проблемой сохранения объектов всемирного наследия в Канаде является развитие различных объектов промышленности. Помимо уже упомянутых разнообразных проектов развития добывающей промышленности в решениях Комитета отмечены и риски развития проектов гидроэнергетики. Так, еще в 1990 г. в анализе состояния Национального парка Вуд Баффало Комитет отметил влияние на объект гидроэлектростанции (далее также – ГЭС) на реке Пис. В частности, отмечались наводнения, в результате чего произошла гибель бизонов. В 2010-х гг. оформляются планы по строительству ГЭС Сайт Си (Site C) и Эмиск (Amisk) ^[23]. В 2021 г. Комитет на своей 44-й сессии, рассматривая состояние сохранности объекта, указал на обеспокоенность отсутствием межюрисдикционного управления водными ресурсами и продолжающимся развитием проектов гидроэнергетики, учитывающих выдающуюся универсальную ценность, в отсутствие ясности в регулировании стока.

В охране озера Байкал наблюдались схожие тенденции. Проблемы добычи полезных ископаемых в границах территории объекта всемирного наследия весьма остро вставали в связи с планами разработки Холоднинского месторождения. Отзыв лицензии на соответствующие работы был обусловлен определением границ ЦЭЗ БПТ и их совмещением с границами Байкала как объекта всемирного наследия и невозможностью осуществления деятельности по добыче полезных ископаемых ввиду ограничений, утвержденных перечнем видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ. В числе этих видов деятельности отражен и подход органов системы охраны всемирного наследия, выражающийся в недопустимости осуществления проектов добывающей промышленности в границах объектов всемирного наследия. Развитие этого подхода связано с принципиальной позицией Международного совета по горному делу и металлам, который еще в 2003 г. принял добровольное обязательство не разрабатывать и не добывать полезные ископаемые в границах объектов всемирного наследия. Этот подход утвердился в практике Комитета и последовательно проводится в практике охраны уникальных природных объектов в разных странах.

Таким же образом в охране байкальской экосистемы острый характер приобрели планы развития проектов гидроэнергетики и последствия уже реализованных проектов. На протяжении уже более десяти лет одной из основных потенциальных угроз является проблематика планируемого строительства гидротехнических сооружений на реке Селенге и ее притоках. Принципиальная позиция Комитета всемирного наследия, требующего учитывать и изучать возможные влияния на экосистему озера Байкал, сыграла не последнюю роль в нормализации российско-монгольского сотрудничества по этим вопросам ^{[24, с. 118]}.

На протяжении долгого времени Комитет обращает внимание и на проблему регулирования уровня озера Байкал, которое осуществляется, прежде всего, установлением нормативов сброса воды на Иркутской ГЭС. На 44-й сессии было выражено сожаление тем, что Российская Федерация не провела оценку воздействия на окружающую среду (далее также – ОВОС) влияния существующих правил водопользования на выдающуюся универсальную ценность озера. Комитет призвал отменить все поправки в регулировании уровня озера до тех пор, пока последствия влияния правил водопользования на указанную ценность будут полностью поняты. Просьба о подготовке ОВОС и стратегической экологической оценки (далее также – СЭО), высказывалась и в отношении проектов развития проектов гидроэнергетики в Монголии (наряду с трансграничной совместной СЭО управления водными ресурсами). Проблемы влияния развития гидроэнергетических проектов на объекты всемирного наследия являются одним из наиболее серьезных вызовов охране уникальных экосистем, поскольку в этом вопросе происходит столкновение природоохранных приоритетов и весьма чувствительных интересов энергетической безопасности государств. В том числе и по этим причинам международно-правовое регулирование вопросов планируемого строительства гидротехнических сооружений на современном этапе представлено в большей степени актами т. н. международного «мягкого» права, поскольку государства не спешат принимать на себя «строгие» обязательства. Одним из документов такого рода является декларация Сан-Хосе об устойчивой гидроэнергетике, которая, в частности, закрепляет обязательство не реализовывать новые гидроэнергетические проекты на объектах всемирного наследия. Представляется необходимой системная работа по развитию этого подхода и недопущению строительства гидротехнических сооружений не только на объектах всемирного наследия, но и прилегающих к ним территориях.

Анализ решений Комитета показывает, что требование о проведении различных видов экологической оценки систематически выдвигается в отношении объектов, расположенных на территории Канады. В отношении объекта «Вуд Баффало» в 2015 г. запрашивалось проведение СЭО кумулятивных воздействий различных проектов развития на выдающуюся универсальную ценность объекта, включая строительство гидроэлектростанций, шахт и разработку нефтеносных песков в соответствии с положениями рекомендаций МСОП ^[25]. Как и в отношении озера Байкал, Комитет просил воздержаться от принятия соответствующих решений ^[14]. В отношении Национального парка Грос-Морн Комитет запрашивал проведение ОВОС в отношении проектов бурения и гидроразрывов пласта (2013 ^[12], 2014 ^[26]), а также чтобы любые потенциальные лицензии на разработку в Заливе Святого Лаврентия подвергались оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с указанными рекомендациями МСОП.

Таким образом, в современных условиях проведение различных видов экологической оценки является востребованным инструментом охраны природы уникальных природных объектов. К сожалению, приходится констатировать, что в России законодательство об экологической оценке находится в начальной стадии формирования. Традиционным институтом для отечественного правопорядка является ОВОС, подготавливаемая в системе действующего правового регулирования в рамках осуществления государственной экологической экспертизы, которой подлежит ограниченный круг документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность, включая возможное трансграничное воздействие ^{[27, с. 101]} . Но ни стратегическая экологическая оценка, ни региональная экологическая оценка, ни другие (в том числе трансграничные разновидности этих оценок) не получают законодательного закрепления. В этой связи представляется целесообразным формирование такого законодательства на основе позитивного зарубежного и международного опыта.

Наконец, нельзя не отметить, что Комитет всемирного наследия придает большое значение учету мнения местного населения и коренных народов в управлении и охране объектами всемирного природного наследия. В 2015 г. при рассмотрении состояния объекта «Вуд Баффало» Юнеско указал на недостаточность вовлеченности коренных народов в деятельность по мониторингу, а также учета традиционных экологических знаний ^[14]. В 2017 г. Комитет просил Канаду обеспечить вовлечение всех легитимных заинтересованных лиц и правообладателей, включая коренное население, основанное на согласованных с ними механизмах ^[28]. По сути, эта просьба была вновь высказана и в 2021 г. на 44-й сессии Комитета, в особенности в отношении вовлечения коренных народов ^[2].

И в этом вопросе необходимо констатировать известное сходство с проблемами, существующими на объекте всемирного наследия «Озеро Байкал». Как известно, в ЦЭЗ БПТ не существует каких-либо специальных механизмов вовлечения местного населения в управление Байкалом как объектом всемирного наследия, равно как и реализуемых программ по его участию в процессах мониторинга экологического состояния озера. Представляется, что во многом такая ситуация вызвана отсутствием консолидированного управления объектом и отсутствием плана управления им. Предлагаемые меры по приданию ЦЭЗ БПТ статуса ООПТ и созданию его единой администрации позволят, во-первых, обеспечить принятие плана управления для озера Байкал как объекта всемирного наследия, а, во-вторых, институциализировать участие в наибольшей степени способного обеспечить долгосрочное устойчивое использование ресурсов территории ^{[29, с. 365]} местного населения и коренных народов посредством создания консультативных органов с их участием.

Проведенное исследование показывает наличие общих проблем в сохранении уникальных природных объектов, внесенных в Список всемирного наследия, в Канаде и Российской Федерации и значительный потенциал для использования позитивного зарубежного опыта в их решении.