О некоторых актуальных проблемах организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации по участию в международном сотрудничестве в реалиях настоящего времени

Черепанов Максим Мухтаржанович кандидат юридических наук доцент, кафедра прокурорской деятельности, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Уральский государственный юридический университет" 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, оф. 322 Cherepanov Maksim Mukhtarzhanovich PhD in Law Associate Professor, Department of Prosecutorial Activity, Ural State Law University named after V.F. Yakovlev 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, of. 322 m.m.cherepanov@usla.ru Другие публикации этого автора

Бывальцева Светлана Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра прокурорской деятельности, Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, каб. 322 Byvaltseva Svetlana Gennadievna PhD in Law Associate Professor, Department of Prosecutorial Activity, Ural State Law University named after V.F. Yakovlev 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, kab. 322 russianeng@mail.ru

Бесспорно, непременное условие эффективного функционирования любой государственной или частной структуры – это надлежащая организация ее работы. Не является здесь исключением и прокуратура Российской Федерации как единая федеральная централизованная система государственных органов, внутри которой необходимо грамотно организовать работу по выполнению задач на различных направлениях деятельности, в том числе по участию в международном сотрудничестве.

Следует согласиться с обоснованным мнением ряда ученых о том, что происходящие сегодня в России преобразования предопределили необходимость оптимизации и повышения эффективности функционирования современной отечественной прокуратуры ^{[13, с. 9]}. Представляется, что в этом процессе важнейшую роль играют научные исследования, в том числе настоящая статья, которые призваны оказать помощь органам прокуратуры в решении актуальных проблем прокурорской деятельности, в том числе по участию в международном сотрудничестве.

К сожалению, следует констатировать, что эффективно организовать деятельность конкретного органа прокуратуры на данном направлении под силу не каждому руководителю в силу различных причин ^{[2, с. 201 – 206]}, к которым можно отнести:

- причины объективного характера (недостатки и пробелы в правовом регулировании, научные и теоретические недоработки, недостатки образовательного процесса по подготовке прокуроров, геополитическая обстановка в Мире);

- причины субъективного характера (человеческий фактор).

Анализируя первую из указанных групп причин, следует констатировать, что не решены сегодня на федеральном законодательном и ведомственном нормотворческом уровнях проблемы правового регулирования отдельных вопросов организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по участию в международном сотрудничестве.

Так, в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 1 июля 2021 г.; с изм. и доп., вступ. в силу 1 сентября 2021 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует отдельная глава, посвященная участию прокуратуры в международном сотрудничестве как самостоятельному направлению ее деятельности. Соответственно, четко не регламентированы предмет, объекты и субъекты международного взаимодействия, полномочия и правовые средства уполномоченных прокуроров. В этой связи можно было бы обратиться к содержанию законов о прокуратуре некоторых государств СНГ (например, Республики Таджикистан), в которых указанные вопросы регламентированы достаточно детально.

Также, как ни странно, важнейший приказ Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (ред. от 27 апреля 2022 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» не определяет, не разграничивает и даже ни разу не упоминает компетенцию органов и организаций прокуратуры РФ в сфере международного сотрудничества.

Другим недостатком правовой базы, препятствующим надлежащей организации прокурорами работы в рассматриваемой сфере, по-прежнему является отсутствие двусторонних соглашений между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и компетентными органами ряда иностранных государств об экстрадиции, о правовой помощи по уголовным делам (например, Ирак, Эквадор, Перу, Марокко и другие). Взаимодействие же по принципу взаимности (ст. ст. 453, 457, 460, 462 УПК РФ, подп. 2.8 п. 2 Приказа Генерального прокурора РФ от 3 июня 2020 г. № 297) далеко не всегда осуществляется оперативно, а зачастую и вообще не осуществляется.

В истории международного сотрудничества есть немало подобных примеров, когда принцип взаимности «не работал»: Великобритания отказалась оказывать России правовую помощь по уголовным делам, возбужденным в отношении Б. Березовского, и выдавать его для уголовного преследования и исполнения приговора ^[3]. Компетентные органы Королевства Камбоджа также не выдали России гражданина С. Полонского в 2014 году. Тогда наша Генеральная прокуратура, обжалуя эти решения, дошла до последней инстанции этого государства (Верховного апелляционного суда), который тоже отказал удовлетворить указанную жалобу, ссылаясь на отсутствие двустороннего соглашения об экстрадиции ^[15].

Также, по словам начальника Главного управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации П. Городова, компетентные органы США не рассматривают принцип взаимности в качестве правового основания для выдачи лиц России, равно как и различные важнейшие конвенции ООН по вопросам противодействия коррупции, транснациональной организованной преступности и другие ^[4].

В то же время, нужно признать, что Генеральная прокуратура РФ периодически успешно решает эту проблему. Например, в 2012 г. было заключено соглашение о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой Королевства Тайланд, в 2016 г. – меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве с Министерством юстиции Королевства Камбоджа, в 2021 г. – соглашение о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой Белиза ^[5],[8], в 2022 г. – соглашения о сотрудничестве с Генеральными прокуратурами Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики ^[9].

Как видно, одним из важнейших актуальных направлений работы прокуратуры Российской Федерации является сегодня экстрадиционная деятельность. Согласно международному и российскому законодательству Генеральная прокуратура Российской Федерации является компетентным органом в вопросах выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, и данное сотрудничество интенсивно и продуктивно развивается ^{[7, с. 24 – 25],[23, с. 129]}. Исключительность компетенции указанного органа прокуратуры по указанным вопросам логична, поскольку она выполняет, кроме прочих, правозащитную задачу, и прокуроры обязаны соблюдать важнейшие принципы международного и национального права, в том числе принцип обеспечения прокуратурой соблюдения и защиты прав лиц, привлекаемых (привлеченных) к ответственности ^[20].

Однако здесь следует затронуть проблему о том, что федеральным законодателем компетенция между прокуратурой РФ и другими государственными органами РФ в сфере международного сотрудничества в уголовно-процессуальной сфере разграничена по остаточному принципу, что на практике может привести к подмене одного указанного органа другим. Так, в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 453 УПК РФ запрос о производстве уголовно-процессуальных действий направляется через Генеральную прокуратуру РФ в «остальных случаях», то есть по вопросам, не отнесённым к компетенции Министерства юстиции РФ, Следственного комитета РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ и Верховного Суда РФ.

Таким образом, из указанной нормы УПК РФ нельзя усмотреть, какие именно «остальные случаи» относятся к компетенции прокуратуры РФ в рассматриваемой сфере. На этот вопрос можно ответить только путем системного толкования нормативных положений УПК РФ, других федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных актов Генерального прокурора РФ и других правовых актов РФ.

Так, анализ некоторых из указанных документов показывает, что в исключительной компетенции Генеральной прокуратуры РФ находится рассмотрение и разрешение следующих запросов:

- о выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора (экстрадиции) из России и в Россию;

- о передаче лиц международным уголовным судам (трибуналам), компетенция которых признана Российской Федерацией;

- о передаче лиц, совершивших общественно опасные деяния в состоянии невменяемости, для проведения принудительного лечения;

- о передаче и принятии Российской Федерацией лиц, страдающих психическими расстройствами, для принудительного лечения;

- о передаче на время лица, находящегося под стражей или отбывающего наказание в виде лишения свободы;

- об осуществлении уголовного преследования в отношении гражданина РФ, совершившего преступление на территории иностранного государства и возвратившегося в Российскую Федерацию (ст. 459 УПК РФ);

- о возбуждении уголовного дела и проведении расследования по материалам, представленным в Генеральную прокуратуру РФ компетентным органом иностранного государства в отношении гражданина РФ, совершившего на территории иностранного государства преступление и возвратившегося в Российскую Федерацию до возбуждения в отношении него уголовного преследования по месту совершения преступления (при наличии оснований, предусмотренных ст. 12 УК РФ);

- о направлении в компетентные органы иностранного государства для осуществления уголовного преследования материалов возбужденного и расследуемого уголовного дела в отношении иностранного гражданина, совершившего преступление на территории Российской Федерации, но впоследствии оказавшегося за ее пределами, в случае невозможности производства процессуальных действий с его участием на территории Российской Федерации (ст. 458 УПК РФ);

- о реабилитации лиц, о применения к лицу акта амнистии (абзац третий подп. 1.1.3.6 п. 1 Указания Генерального прокурора РФ от 6 января 2020 г. № 23/35 «О порядке организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам»);

- о производстве процессуальных и иных действий в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Ранее в другой научной статье ^{[21, с. 51 – 63]} уже поднималась еще одна объективная проблема о том, что работу уполномоченных прокуроров, особенно молодых специалистов, впервые столкнувшихся с участием в международном сотрудничестве в части экстрадиции, на практике могут затруднить и недостатки в нормативном регулировании порядка заполнения и содержания листа экспресс-опроса, предусмотренных Указанием Генерального прокурора РФ от 5 марта 2018 г. № 116/35 «О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования или исполнения приговора», например:

- не понятно, как получить подпись лица, чьё место нахождения только установлено, но которое ещё не задержано? Когда его задержат, оно, конечно, «автоматически» станет задержанным лицом, хотя в рассматриваемом документе предусмотрена подпись как задержанного, так и установленного лица;

- нет графы для отметки, что задержанный отказался отвечать на вопросы прокурора и/или подписывать лист;

- не имеется предписания прокурору, опросившему задержанное лицо, указывать свой классный чин (только ФИО и должность);

- другие недостатки.

Следующая объективная проблема, которую хотелось бы затронуть в настоящей статье, – это отдельные вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации по участию в международном сотрудничестве по делам об административных правонарушениях.

Представляется, что сегодня на данном направлении международное сотрудничество фактически сводится к нулю. Основная масса ходатайств компетентных органов России о направлении в иностранные государства запросов об осуществлении административного преследования иностранных граждан и юридических лиц, совершивших административные правонарушения на территории России, не дошла до адресатов по причине нарушения требований международных договоров и КоАП РФ. Так, в 2016 – 2017 годах не было направлено ни одного такого запроса ^[6].

Возникает вопрос, почему указанные нарушения не были устранены, и запросы о правовой помощи по делам об административных правонарушениях в итоге не были направлены в иностранные государства? Либо не надлежаще была организована работа в органах прокуратуры по проверке законности ходатайств о направлении таких запросов, либо имелись реальные препятствия для их направления.

Осложняется здесь взаимодействие между ведомствами тем, что в одних иностранных государствах нет такой категории нарушений законов, как административные правонарушения, в других – отсутствуют составы административных правонарушений, аналогичные российским. Например, в законодательстве Франции есть лишь понятие «уголовное правонарушение», а в законодательстве Германии – «мелкое правонарушение». Кроме этого, между Россией и многими странами отсутствуют международные договоры и соглашения о сотрудничестве, детально регулирующие взаимодействие между компетентными органами иностранных государств в данной сфере правоотношений. Имеющиеся же международные правовые акты далеко не в полной мере регулируют рассматриваемый вопрос ^{[12, с. 68 – 76]}. Примерами могут служить ^{[17, с. 32 – 35.]}:

- Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения (заключена 28 марта 1997 г. между Российской Федерацией и государствами – членами СНГ, ратифицирована Россией Федеральным законом от 22.07.2008 г. № 134-ФЗ «О ратификации Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения»);

- Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств – членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях (заключено 5 июля 2010 г. между Российской Федерацией и Республиками Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызской Республикой, ратифицировано Россией Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 13-ФЗ «О ратификации Соглашения о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях»).

Кроме того, недоработка федерального законодателя, аналогичная изложенной выше относительно уголовно-процессуальной сферы, прослеживается и в главе 29.1 КоАП РФ, где п. 6 ч. 2 ст. 29.1.1 также по «остаточному принципу» предоставляет Генеральной прокуратуре РФ компетенцию в части направления запроса о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. Эта проблема тоже требует решения путем внесения соответствующих изменений и дополнений в указанную норму КоАП РФ. На практике такой законодательный пробел может привести к подмене Генеральной прокуратурой другого компетентного органа РФ. Данная ситуация осложняется отсутствием единой судебной практики: имеются лишь отдельные судебные решения российских и иностранных судов в рассматриваемой сфере. Показательно, что некоторая исключительная компетенция Генеральной прокуратуры РФ по направлению указанных запросов «разбросана» по отдельным статьям главы 29.1 КоАП РФ:

- решение вопроса о направлении в органы иностранного государства запроса о производстве процессуальных действий вместе с материалами дела в отношении иностранного юридического лица или иностранного гражданина, если они совершили административное правонарушение на территории России, а затем оказались за границей, в отношении них возбуждено и расследуется дело об административном правонарушении и в отношении них невозможно производство процессуальных действий с их участием в нашей стране (ст. 29.1.6 КоАП РФ);

- исполнение запроса компетентного органа иностранного государства об осуществлении административного преследования в отношении гражданина России, совершившего административное правонарушение на территории иностранного государства и возвратившегося в Российскую Федерацию, а равно российского юридического лица, совершившего административное правонарушение за пределами территории России (ст. 29.1.7 КоАП РФ).

Еще одна проблема объективного характера – это, бесспорно, глобальная проблема геополитического характера. Происходящие в настоящее время в Мире события, безусловно, не могут не сказаться на надлежащей организации и деятельности отечественной прокуратуры по участию в международном сотрудничестве. В условиях, когда прокуратура РФ вышла из Международной ассоциации прокуроров ^[16], исключена из числа субъектов обращения в Европейский Суд по правам человека, других международных органов и организаций, прокуроры неизбежно столкнулись с определёнными трудностями в рассматриваемой сфере, которые станут видны уже в ближайшей перспективе. Неопределенность коснулась и дальнейших взаимоотношений Генеральной прокуратуры РФ и Международной организации уголовной полиции (Интерпола), с которой десятки лет осуществлялось по большей части тесное сотрудничество ^[19].

Последняя проблема объективного характера, которую хотелось бы кратко затронуть, касается недостатков в образовательном процессе по подготовке прокуроров, которые будут способны выполнять задачи по участию в международном сотрудничестве. Во-первых, во многих юридических вузах дисциплина, изучающая международную деятельность прокуратуры РФ, отсутствует вообще. Во-вторых, как представляется, не верно составлены планы-графики преподавания данной дисциплины: часто встречаются случаи, когда студенты 1 или 2 курса магистратуры, будучи уже действующими прокурорами, сначала вынуждены столкнуться с международным сотрудничеством на практике, не имея необходимой теоретико-научной базы, а уже затем начинают изучать это направление деятельности прокуратуры в вузе. В-третьих, не во всех прокуратурах проводятся курсы повышения квалификации или стажировки по рассматриваемой тематике либо проводятся на низком профессиональном уровне. По этим причинам прокурорам заранее нужно быть готовыми к решению вопросов в сфере международного сотрудничества: знать нормативную базу, судебную и прокурорскую практику, суть процесса экстрадиции, компетенцию прокуратуры, другие необходимые вопросы. Важно еще, например, представлять себе структуру (этапы) и содержание экстрадиционной проверки, взяв за основу теорию прокурорской проверки вообще ^{[1, с. 54]}.

Исследуя причины субъективного характера, затрудняющие оперативное и надлежащее решение в органах прокуратуры задач по участию в международном сотрудничестве, следует обратить внимание на следующее.

В частности, некоторые, если не многие, прокуроры не имели и не имеют практического опыта участия в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях – об этом некоторые из них сами рассказали в ходе личной беседы с авторами настоящей статьи. Так, например, один из прокуроров районной прокуратуры Магаданской области, а впоследствии межрайонной прокуратуры Омской области, в настоящее время пребывающий на пенсии, признался, что за свою многолетнюю практику ни разу не сталкивался с вопросами экстрадиции и вообще международного сотрудничества. Помощник прокурора районной прокуратуры Забайкальского края, делясь опытом участия в проведении экстрадиционной проверки ^{[10],[11],[14, с. 105 – 113]} и заполнения листа экспресс-опроса задержанного на поднадзорной территории гражданина, жаловался на то, что ни он, ни руководитель указанной прокуратуры до этого дня также не имели даже малейшего опыта в рассматриваемой сфере и потому столкнулись с проблемой надлежащего и оперативного исполнения требований указания Генерального прокурора РФ, регулирующего организационные вопросы работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования или исполнения приговора ^[2].

Как видно из приведенных выше примеров, налицо субъективный фактор: отсутствие опыта и надлежащей квалификации у прокуроров районов, городов и прокуроров других прокуратур этого уровня.

Как представляется, еще одной проблемой субъективного характера является отсутствие важной информации, отражающей некоторые основные результаты участия российской прокуратуры в международном сотрудничестве, на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ: например, невозможно найти в свободном доступе единые статистические данные об этой деятельности и ее практические примеры по делам об административных правонарушениях, по выдаче и принятию Россией лиц, страдающих психическими расстройствами, и некоторым другим актуальным направлениям. Не всегда отражается полная картина этой работы в докладах руководителей органов прокуратуры, информационных письмах, интервью и других так называемых «сигнализационных правовых средствах прокурорского реагирования» ^{[2, с. 150],[22]}.

В заключение настоящей статьи следует выразить мнение, что устранять все указанные выше недостатки нужно обязательно, во избежание потери времени и ошибок в практической деятельности прокуроров на рассмотренном направлении, и сделать это можно путем внесения соответствующих изменений и дополнений в УПК РФ и КоАП РФ, отдельные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора РФ, продолжения дипломатичной политики по заключению двусторонних соглашений о взаимодействии с компетентными органами иностранных государств в уголовной, уголовно-процессуальной сферах и вне этих сфер, а также разработки соответствующих методических рекомендаций (указаний) Генеральной прокуратуры РФ и научных учебных пособий, разрабатываемых профессорско-преподавательским составом юридических вузов. Полезным будет отражение в сигнализационных средствах прокурорского реагирования единых статистических данных об участии прокуроров в международной деятельности и практических примеров по таким направлениям, как сотрудничество по делам об административных правонарушениях, по выдаче и принятию Россией лиц, страдающих психическими расстройствами, и некоторым другим актуальным направлениям (докладах, интервью, информационных письмах, информации на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, выступлениях перед служебными коллективами подчиненных сотрудников и т.п.) ^[22]. Также, университетам следует пересмотреть учебные планы-графики преподавания студентам дисциплины, изучающей вопросы участия отечественной прокуратуры в международном сотрудничестве.