Система административно-правовых средств обеспечения законности при осуществлении разрешительной деятельности федеральных органов исполнительной власти

Солошенко Леонид Александрович аспирант, кафедра Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительства Российской Федерации 105187, Россия, Город федерального значения Москва, г. Москва, ул. Щербакова, 38, каб. 305 Soloshenko Leonid Aleksandrovich Postgraduate Student, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 105187, Russia, Gorod federal'nogo znacheniya Moskva, g. Moscow, ul. Shcherbakova, 38, kab. 305 leonid151195@yandex.ru

Статья:

Как уже отмечалось ранее одним из ключевых принципов осуществления разрешительной деятельности, является законность, подразумевающая наличие того или иного разрешительного режима в действующем законодательстве, наличие юридического и обеспечение фактического равенства всех субъектов перед законом, выражающегося в юридическом и фактическом равенстве возможностей получения необходимого разрешения всеми заинтересованными субъектами разрешительной деятельности (за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, .предусматривающих ограничение круга субъектов – получателей разрешительных документов)

Вместе с тем, достижение соблюдения указанного ключевого принципа является крайне проблематичной задачей, требующей использования самых разнообразных правовых механизмов. В рамках указанного исследования представляется необходимым выделить следующие из указанных механизмов обеспечения законности:

а) поддержание актуальной нормативной-правовой базы осуществления разрешительной деятельности;

б) обеспечение постоянного надзора за выполнением требований законодательства Российской Федерации при осуществлении разрешительной деятельности;

в) обеспечение мониторинга эффективности и целесообразности осуществления разрешительной деятельности в рамках отдельных разрешительных режимов;

г) обеспечение возможности обжалования решений, принятых должностными лицами в рамках осуществления разрешительной деятельности;

д) пресечение коррупциогенных проявлений в рамках осуществления разрешительной деятельности.

Выполнение первой задачи по поддержанию актуальной нормативной-правовой базы осуществления разрешительной деятельности в рамках деятельности ФОИВ является достаточно трудной задачей ввиду достаточно значительного количества реализуемых разрешительных режимов, отсутствия законодательных основ осуществления разрешительной деятельности в целом, а также высокой динамичности в сферах общественных отношений, регулируемых данными ФОИВ. В данных условиях ключевым элементом поддержания приемлемого уровня нормативно-правовой базы является правовой мониторинг, отслеживающий 2 ключевых критерия:

а) соответствие актов, регламентирующих разрешительные режимы, вышестоящим актам законодательства Российской Федерации, отсутствие коллизий между нормами;

б) обеспечение наличия всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации соответствующего разрешительного режима.

Вместе с тем, проведенные изыскания выявили наличие целого ряда недостатков правовой регламентации в части отсутствия необходимых атрибутов по целому ряду разрешительных режимов, реализуемых ФОИВ. Так среди ключевых недостатков – отсутствие соответствующего административного регламента предоставления государственной услуги и недостаточная «цифровизация» разрешительных режимов. Указанные недостатки считаем необходимым отнести к грубым нарушениям в части обеспечения наличия всех необходимых нормативных правовых актов, требующих немедленного устранения.

При этом, стоит отметить, что выявленные прямые несоответствия вышестоящим актам законодательства Российской Федерации и коллизии между нормами по большей части обусловлены следующими двумя факторами: закрепление подавляющего большинства рассматриваемых разрешительных режимов на уровне федеральных законов и отсутствие основополагающего федерального закона, регламентирующего разрешительную деятельность в Российской Федерации, и устанавливающего общие требования к правовой составляющей осуществляемой разрешительной деятельности.

Таким образом, полагаем, что в отношении функционирования такого механизма обеспечения законности при осуществлении разрешительной деятельности ФОИВ как поддержание актуальной нормативной-правовой базы осуществления разрешительной деятельности ситуация является в целом удовлетворительной, но требующей существенного улучшения в части приведения правовой регламентации разрешительных режимов в соответствие с установленными правовыми стандартами предоставления государственных услуг.

В отношении такого механизма поддержания законности как обеспечение постоянного надзора за выполнением требований законодательства Российской Федерации при осуществлении разрешительной деятельности стоит отметить, что указанный надзор должен осуществляться как за физическими и юридическими лицами, осуществляющими деятельность, требующую наличия соответствующего разрешения, так и за ФОИВ, принимающими решения о выдаче указанных разрешений.

Если в первом случае ключевым элементом является осуществление первичного (на стадии предоставления и переоформления разрешительного документа) и последующего разрешительного контроля за соискателями и обладателями разрешительных документов, то во втором случае речь идет о надзоре за деятельностью самих федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Вместе с тем, текущим законодательством Российской Федерации не предусмотрен особый порядок надзора за деятельностью ФОИВ и их должностных лиц в рамках осуществления разрешительной деятельности. При этом, разрешительная деятельность является одной из сфер деятельности органов исполнительной власти, несущей повышенные коррупционные риски, что особенно актуально в отношении разрешительных режимов, реализуемых в сферах с преобладанием профессиональных участников рынка.

Однако, выполнение надлежащего надзора в данном направлении в свою очередь требует высокого уровня правовой регламентации соответствующих правовых режимов, в частности, обязательного наличия утвержденного административного регламента, устанавливающего четкую последовательность административных процедур и оснований для совершения тех или иных юридических действий уполномоченными должностными лицами, кроме того, предметом указанного надзора является также и надзор за соблюдением требований законодательства должностными лицами при осуществлении первоначального и последующего разрешительного контроля.

Стоит отметить, однако, что специальные методы осуществления такого надзора за должностными лицами в рамках разрешительной и сопутствующей ей контрольно-надзорной деятельности в текущем законодательстве не предусмотрены, что, в свою очередь, означает применение общих механизмов надзора за выполнением требований законодательства Российской Федерации: прокурорский надзор и антикоррупционные действия, реализуемые уполномоченными ФОИВ. Вместе с тем, считаем возможным разработку специальных правовых механизмов осуществления как внутриведомственного надзора за осуществлением разрешительной и контрольно-надзорной деятельности, так и механизмов внешнего надзора за указанной деятельностью со стороны органов прокуратуры.

При этом, в отношении разрешительной деятельности отдельных ФОИВ, стоит отметить, что в отношении значительной части разрешительных режимов применение специальных механизмов контроля не представляется целесообразным ввиду их специфического характера, не предусматривающего наличия коррупциогенных факторов в рамках их осуществления, а также в условиях отсутствия специфических условий осуществления видов деятельности, предусматривающих наличие таких разрешительных режимов.

В отношении обеспечения мониторинга эффективности и целесообразности осуществления разрешительной деятельности в рамках отдельных разрешительных режимов стоит отметить, что указанный механизм поддержания законности является наименее используемым среди всех представленных. Так в текущем законодательстве Российской Федерации отсутствует постоянно действующий механизм оценки эффективности положений нормативных правовых актов за исключением оценки фактического воздействия, предусмотренной Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» ^[4].

Так статьей 12 указанного федерального закона предусмотрено, что ФОИВ, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений, готовит доклад о достижении целей введения обязательных требований (включающие в себя требования, предусмотренные разрешительным законодательством). По результатам рассмотрения указанного доклада о достижении целей введения обязательных требований принимается решение о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования.

По итогам проведения оценки фактического воздействия в свою очередь предусмотрена возможность принятия Правительственной комиссией решения о признании утратившими силу или пересмотре устанавливающих обязательные требования нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и ФОИВ. Вместе с тем, практика применения оценки фактического воздействия на текущий момент крайне мала и фактически свидетельствует о крайне ограниченных масштабах его применения в правотворческой практике.

На основании изложенного отмечаем, что существующие механизмы мониторинга эффективности и целесообразности осуществления разрешительной деятельности в рамках разрешительных режимов, реализуемых ФОИВ, либо слабо используются на практике, либо не распространяют свое действие на существенную их часть. Следовательно, фактическое отсутствие оценки эффективности осуществляемой разрешительной деятельности является крайне актуальной проблемой для ФОИВ и требует соответствующего разрешения, в том числе посредством закрепления такой оценки в законодательстве Российской Федерации.

Особое внимание необходимо уделить и такому механизму поддержания режима законности как обеспечение возможности обжалования решений, принятых должностными лицами в рамках осуществления разрешительной деятельности. Так в данном контексте стоит выделить два ключевых направления обжалования принятых решений: судебное и досудебное обжалование. Отмечаем, что сама возможность досудебного обжалования решений в рамках разрешительных режимов, осуществляемых ФОИВ, зачастую отсутствует или осуществляется в рамках типовых процедур, предусмотренных отраслевым законодательствам, либо по процедуре, предусмотренной административными регламентами предоставления государственных услуг (при их наличии) ^[2].

Стоит отметить, что такая ситуация представляется неудовлетворительной и требует скорейшего разрешения. Так выходом из нее может стать введение общей процедуры обязательного досудебного обжалования решений, принятых в рамках осуществления разрешительной деятельности, по аналогии со сферой государственного контроля (надзора) ^[5]. Полагаем, что указанное решение позволит наладить постоянно действующую коммуникацию между соискателями (обладателями) разрешительных документов и ФОИВ, осуществляющими разрешительную деятельность (в том числе в электронной форме), снизить нагрузку на судебную систему, а также выявить «болевые точки» существующей разрешительной системы.

Вместе с тем, создание универсального механизма обжалования решений, принятых в рамках осуществления разрешительной деятельности, не представляется возможным в условиях отсутствия основополагающего федерального закона о разрешительной деятельности. По нашему мнению, указанный универсальный механизм должен базироваться на следующих основополагающих принципах – быстрота принятия юридически значимых решений, коллегиальный характер рассмотрения жалоб, а также открытый порядок рассмотрения жалоб с возможностью участия заявителей и должностных лиц, решения (действия) которых обжалуются.

В отношении судебного порядка разрешения споров по вопросам обжалования решений, принятых ФОИВ, стоит отметить, что подавляющее большинство разрешительных режимов реализуются в рамках предпринимательской (иной профессиональной деятельности), что означает их подсудность в рамках системы арбитражных судов Российской Федерации.

Так, процедура обжалования решений, принимаемых в рамках разрешительной деятельности, приведена в главе 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ^[1].

Порядок обжалования решений, предусмотренный указанной главой АПК РФ, является типовым для всех решений, принимаемых органами государственной власти и предусматривает использование общих правил искового производства с особенностями, установленными данной главой – дополнительные требования к содержанию искового заявления и решения, трехмесячный срок рассмотрения дела. Очевидным минусом процедуры судебного обжалования в рамках осуществления разрешительной деятельности является достаточно продолжительный срок рассмотрения искового заявления, что особенно актуально ввиду предпринимательского характера деятельности соискателей (обладателей) разрешительного документа и невозможности функционирования в условиях отсутствия разрешительного документа.

На данном основании, считаем, что основная нагрузка на урегулирование споров между разрешительными органами и соискателями разрешительных документов должна быть возложена на сами разрешительные органы, либо на создаваемые на их базе коллективные органы рассмотрения споров. Указанный механизм актуален и для разрешительных режимов, реализуемых ФОИВ в сфере финансов.

В отношении пресечения коррупциогенных проявлений в рамках осуществления разрешительной деятельности полагаем необходимым отметить, что данный механизм обеспечения законности является в определенной мере суммированием результатов работы ранее описанных механизмов обеспечения законности, так как его корректная работы не представляется возможной в условиях отсутствия надлежащего нормативного правового регулирования, обеспечения постоянного надзора за соблюдением действующего законодательства, а также возможности обжалования принятых уполномоченными должностными лицами решениями.

Следовательно, разрешение вопросов противодействия коррупции в рамках разрешительной деятельности ФОИВ требует консолидации усилий сразу по нескольким направлениям. На основании изложенного, отмечаем, что ключевыми коррупциогенными рисками в рамках разрешительных режимов являются:

а) отсутствие в ряде случаев административных регламентов предоставления соответствующих государственных услуг, что в свою очередь, означает правовую неопределенность в части регламентации ключевых административных процедур;

б) де-факто неработающий механизм оценивания необходимости реализации (корректировки) соответствующего разрешительного режима, что порождает несовершенство правового регулирования разрешительных условий;

в) отсутствие в ряде случаев работающей процедуры досудебного обжалования решений (действий) уполномоченных должностных лиц, что не способствует построению доверительных отношений между разрешительными органами и соискателями/обладателями разрешительных документов и создает дополнительную нагрузку на судебную систему Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Российская Федерация. Законы. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 95-ФЗ [Принят Государственной думой 14 июня 2002 года : одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 года]. Справочно-правовая система «Консультант плюс» : Законодательство: Версия Проф. – Текст : электронный – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37800/ (дата обращения: 01.08.2021)

2. Российская Федерация. Законы. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон № 210-ФЗ [Принят Государственной думой 7 июля 2010 года : одобрен Советом Федерации 14 июля 2010 года]. Справочно-правовая система «Консультант плюс» : Законодательство: Версия Проф. – Текст : электронный – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/ (дата обращения: 01.03.2020)

3. Российская Федерация. Законы. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон № 99-ФЗ [Принят Государственной думой 22 апреля 2011 года : одобрен Советом Федерации 27 апреля 2011 года]. Справочно-правовая система «Консультант плюс» : Законодательство: Версия Проф. – Текст : электронный – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_113658/ (дата обращения: 01.03.2020)

4. Российская Федерация. Законы. Об обязательных требованиях в Российской Федерации: Федеральный закон № 247-ФЗ [Принят Государственной думой 22 июля 2020 года : одобрен Советом Федерации 24 июля 2018 года]. Справочно-правовая система «Консультант плюс» : Законодательство: Версия Проф. – Текст : электронный – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358670/ (дата обращения: 01.08.2020)

5. Российская Федерация. Законы. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон № 248-ФЗ [Принят Государственной думой 22 июля 2020 года : одобрен Советом Федерации 24 июля 2018 года]. Справочно-правовая система «Консультант плюс» : Законодательство: Версия Проф. – Текст : электронный – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (дата обращения: 01.08.2020)

6. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 17.12.2012 № 1318 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012 г. № 52. Ст. 7491

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 № 218-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020 г. № 7. Ст. 872

8.Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л .Ю.Акимов, Л.В. Андриченко, Артемьева Е.А. [и др.]; под общей редакцией А.Ф. Ноздрачева – Москва: НИЦ ИНФРА-М, 2015. – 928 с. (ИЗиСП) ISBN 978-5-16-011811-6. - Текст : электронный.

9. Дидикин А.Б. Мониторинг фактического воздействия в системе правовых средств улучшения регуляторной среды // Мониторинг правоприменения. 2019. №3