Тенденции отраслизации дисциплинарного права в России

Миронов Анатолий Николаевич доктор юридических наук профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка Академии управления МВД России 141702, Россия, Московская область, г. Долгопрудный, ул. Гранитный Тупик, 7, кв. 14 Mironov Anatoliy Nikolaevich Doctor of Law Professor, the department of Management of Public Order Units, Academy of Management of the Ministry of internal Affairs of Russia 141702, Russia, Moskovskaya oblast', g. Dolgoprudnyi, ul. Granitnyi Tupik, 7, kv. 14 mironov.ufa@mail.ru Другие публикации этого автора

Государственное принуждение во всех формах своего проявления выступает крайне важным исследовательским направлением, поскольку целесообразность теоретического совершенствования его элементов обусловлена потребностью укрепления баланса императивных и диспозитивных начал правового регулирования. Юридическая ответственность как разновидность государственного принуждения, подвергалась неоднократному философскому и научному осмыслению, а позиции мыслителей и ученых, сформированные в данном направлении получили различные интерпретации. Вместе с тем, учитывая роль и особенности функционирования юридической ответственности, которые в определенной степени варьируются от отраслевой принадлежности и иных факторов, важным направлением теоретических и отраслевых исследований является изучение специфики различных видов юридической ответственности с учетом динамики общественных отношений.

В настоящее время бесспорным является утверждение о существовании и признании следующих самостоятельных видов юридической ответственности: уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной. Помимо этого, выделяются и иные виды юридической ответственности, существование которых отстаивается авторами: конституционная ^{[10, 33]}, муниципально-правовая ^{[4, 28]}, финансовая ^{[23, 27]}, экологическая ^{[11, 31]} и др. Вместе с тем, в юридической литературе можно встретить позиции, согласно которым теоретическую ценность также представляет выделение подвидов соответствующего вида юридической ответственности. Например, М.В. Добробаба, рассматривая дисциплинарные правоотношения в служебном праве, по отношению к государственным служащим предлагает выделить дисциплинарную административную ответственность как подвид административной ответственности ^{[18, c.19]}.

Примечательным является тот факт, что достаточно часто выделение вида юридической ответственности связывается с существованием соответствующей отрасли права ^{[5, c.198; 9, c. 76]}. Как отмечает О.Е. Кутафин: «Поскольку юридическая ответственность является одним из важнейших средств организации правильного (должного) исполнения предписаний правовых актов, предупреждения и пресечения нежелательного с точки зрения закона поведения субъектов общественных отношений, она выступает в качестве категории, свойственной всем отраслям права» ^{[20, c.368]}. Аналогичной точки зрения придерживается Н.Н. Вопленко, рассматривая виды и подвиды юридической ответственности. При этом данный автор достаточно категоричен в констатации невозможности существования юридической ответственности вне отрасли права. В тоже время, применительно к дисциплинарной ответственности Н.Н. Вопленко, отмечает отсутствие соответствующей отрасли, к которой она принадлежит ^{[13, c. 41]}. Схожую позицию отстаивал В.Г. Беляев, утверждая, что критерием разграничения норм права по отраслям является наличие в ней самостоятельной юридической ответственности ^{[8, c.97]}.

Необходимо подчеркнуть, что рассмотренные выше позиции не лишены логики. Действительно, отраслевой критерий для классификации юридической ответственности является универсальным. Он хорошо адаптируется для целей юридического образования, формирует определенную базу для отраслевых юридических исследований, является понятным для практических работников. Однако более глубокое теоретическое осмысление критерия обособления видов юридической ответственности позволяет выявить существенные противоречия, которые неизбежно повлияют на качество и полноту не только теоретико-правовых, но и отраслевых юридических исследований. Так возникает вполне закономерный вопрос: почему количество видов юридической ответственности не соответствует количеству существующих отраслей права? В частности, не представляется возможным говорить о том, что процессуальным отраслям права соответствуют собственные виды юридической ответственности.

Вместе с тем, не менее логичным представляется следующий вопрос: если учитывать привязку вида юридической ответственности к отрасли права, то почему такой вид ответственности как дисциплинарная не имеет одноименной отрасли права – права дисциплинарного? Следует также обратить внимание на то, что дисциплинарная ответственность фактически является институтом трудового права. Однако при этом данный вид ответственности получил наименование «трудовой» лишь в изысканиях Д.А. Липинского ^[22]. В других юридических исследованиях и нормативных правовых актах юридическая ответственность, о которой идет речь, называется «дисциплинарной». Терминология является универсальной, принятой научным сообществом и законодателем, и, на первый взгляд, вопросов не вызывает.

Действительно, нормы трудового права в полной мере не охватывают вопросы правового регулирования дисциплинарной ответственности. Положения Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 11) предусматривают возможность установления особенностей правового регулирования, в том числе и дисциплинарной ответственности, иными законодательными актами (например, в отношении государственных и муниципальных служащих), а в некоторых случаях вообще исключает отдельных субъектов из сферы регулирования трудового законодательства (военнослужащих, депутатов, судей, адвокатов и др.).

Как уже отмечалось, уникальность и универсальность отраслевого критерия при выделении видов юридической ответственности, следует поставить под сомнение. Данный критерий, очевидно, нуждается в некоторых уточнениях и дополнениях.

Помимо привязки видов юридической ответственности к существующим отраслям российского права большое значение для выделения соответствующего вида юридической ответственности, и как верно отмечает Н.Н. Вопленко - даже решающее значение ^{[13, c. 44]}, имеет наличие процессуального оформления деятельности уполномоченных органов по претворению в жизнь санкций правовых норм и применению соответствующих мер государственного принуждения. Это происходит, как правило, путем принятия кодифицированного правового акта. В настоящее время процессуальными нормами урегулирован порядок привлечения к уголовной ответственности, административной, гражданско-правовой ответственности (Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации). Еще в 1982 году В.А. Тархов выделял в качестве возможного критерия отраслей права наличие кодифицированного акта ^[30].

На сегодняшний день все виды юридической ответственности, признанные и обоснованные наукой и практикой в качестве таковых, получили правовую регламентацию на уровне кодифицированного правового акта. Все, кроме дисциплинарной ответственности. В связи с этим также возникает логичный вопрос: существует ли в российской правовой практике процесс, посредством которого могут быть реализованы нормативно-правовые предписания о дисциплинарной ответственности? На основании анализа действующего российского законодательства можно заключить, что в отличие от других видов юридического процесса, дисциплинарный процесс кодифицировано не регламентирован. Анализ позволяет выделить значительное количество нормативных правовых предписаний, содержащихся в различных по уровню иерархии нормативных правовых актах и закрепляющих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности многочисленной категорий субъектов. Немаловажным является тот факт, что степень детализации данного порядка разнится в зависимости от субъектов дисциплинарного проступка. То есть такой критерий как институциализация процесса в виде кодифицированного нормативного правового акта относительно дисциплинарной ответственности не может быть применим. Вместе с тем, ряд авторов указывают на низкий уровень формализации дисциплинарного процесса в России. В различных исследованиях данной тематики отмечается, что низкий уровень формализации касается большого числа аспектов дисциплинарной ответственности, начиная от возбуждения дела и заканчивая его обжалованием и опротестованием ^{[12, c. 168; 16, c. 59; 24, c. 185]}.

На наш взгляд, сфера реализации дисциплинарной юридической ответственности является направлением, для которого формализация и подробная регламентация имеют краеугольное значение. Подробное правовое регулирование дисциплинарного процесса является необходимым не только для совершенствования правоприменительной практики, например, в части уменьшения количества нарушений при наложении дисциплинарных взысканий, но и для сокращения границ усмотрения при принятии решений уполномоченными должностными лицами. Неограниченное усмотрение в данной сфере, является, в том числе, условием для формирования коррупционных рисков, связанных с деятельностью должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, важно принимать во внимание, что привлечение к дисциплинарной ответственности сопряжено с негативными последствиями для соответствующих субъектов. Данное обстоятельство требует более внимательного отношения субъектов нормотворчества к регулированию прав, обязанностей всех участников дисциплинарного процесса.

Анализ существующего правового регулирования вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности, а также практики применения соответствующих норм позволяет обратить внимание на следующие проблемные направления, относящиеся к дисциплинарному процессу:

– значительный перечень нормативных правовых актов, определяющих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности различных категорий субъектов: работников, гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, работников прокуратуры и т.д. В условиях сложности и динамики правоотношений, их разносторонности, вовлеченности в них разного рода субъектов, данное обстоятельство можно назвать недостатком с определенной степенью условности. Вместе с тем, применительно к исследуемой сфере представляется целесообразным говорить о наличии определенного общего стандарта, который позволяет сделать вывод о потенциальной возможности унификации правил для всех субъектов. Кроме того, юридико-технические приемы позволяют учесть особенности правового регулирования, необходимые для отдельных категорий субъектов, в рамках одного нормативного правового акта;

– отсутствие единообразия в правовом регулировании, а иногда и просто отсутствие нормативного регулирования стадий дисциплинарного процесса и соответственно процедур, реализуемых в рамках стадий. Безусловно, появление дополнительных процедур и иных элементов в рамках дисциплинарного процесса может быть обусловлено спецификой профессиональной деятельности отдельной категории работников. Однако в данной области также крайне значимо появление общего стандарта, устанавливающего требования к процессу привлечения к дисциплинарной ответственности, а также пределов допустимости дополнений и усечений стадий и процедур.

– важной составляющей любого процесса привлечения к соответствующему виду юридической ответственности являются доказывание и закрепление доказательственной базы, допустимости и относимости доказательств; виды доказательств и способы их получения. В настоящий момент в российском законодательстве вопрос о доказательствах при привлечении к дисциплинарной ответственности регламентирован фрагментарно;

– недостаточная регламентация прав и обязанностей участников дисциплинарного процесса, что снижает возможности обеспечения реализации как первых, так и вторых;

– за некоторым исключением отсутствие четкой формализации оснований проведения служебных проверок. Как правило, указывается, что служебная проверка проводится при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка либо по решению руководителя или заявлению служащего. Оценка степени необходимости является прерогативой руководителя и основывается на его субъективном мнении. Данное обстоятельство снова возвращает нас к проблеме неограниченного усмотрения;

– российское законодательство не содержит составов дисциплинарных проступков, за исключением, как правило, грубых дисциплинарных проступков. Законодательное закрепление неисчерпывающего перечня дисциплинарных проступков является, пожалуй, самым необходимым направлением формализации дисциплинарного процесса, поскольку позволяет сформировать у субъектов, вовлеченных в трудовую или служебную деятельность, необходимый объем знаний и представлений о желаемом и недопустимом вариантах поведения. Вместе с тем, принимая во внимание сложность учета всех возможных дисциплинарных проступков и объединения их в исчерпывающий перечень, открытым остается вопрос о поиске элегантного юридико-технического решения для регулирования привлечения субъектов к дисциплинарной ответственности за проступки, не нашедшие отражение в числе учтенных составов.

– при привлечении к дисциплинарной ответственности существует возможность применения мер обеспечения дисциплинарного производства, однако перечень данных мер и, особенно, порядок их применения не регламентирован (исключение составляет Дисциплинарный устав вооруженных сил Российской Федерации);

– нет конкретизации видов дисциплинарных взысканий, а также не определены особенности данных взысканий. Применительно к отдельным категориям лиц вид взыскания вообще не имеет значения и снимается по истечении срока, в течение которого лицо считается наказанным. Возникает вполне закономерный вопрос: для чего в законодательстве содержатся виды взысканий? Если различие между ними не содержательно, то возможно стоило бы оставить одно взыскание (в данном случае во внимание не принимается такой вид взысканий как увольнение);

– в законодательстве не находят закрепления принципы привлечения к дисциплинарной ответственности и др.

Нерешенные вопросы в законодательстве во многом связаны с отсутствием теоретических исследований в области дисциплинарного процесса, единообразных подходов к пониманию и содержанию составляющих дисциплинарный процесс понятий, категорий. К примеру, содержание понятия «дисциплинарный процесс» в науке достаточно часто наполняется не только вопросами привлечения к дисциплинарной ответственности, но и применением мер поощрения. Учитывая семантическое значение термина «дисциплина» такой подход представляется не совсем верным. Вместе с тем, проводимые исследования достаточно часто не воспринимаются субъектами нормотворчества. Так, после принятия Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, в статье С.И. Щербака ^[34] были высказаны обоснованные замечания относительно противоречивости и несоответствия положений данного нормативного документа действующему законодательству, которые остаются неизменными по сей день. К примеру, в пункте 47 Дисциплинарного устава Вооруженных сил Российской Федерации содержится указание на невозможность применения к военнослужащему административного наказания в виде исправительных работ. К слову, действующее административное законодательство не предусматривает такого вида административного наказания.

Обозначенные нами вопросы необходимости теоретического осмысления дисциплинарного процесса и особенно практики его осуществления требуют соответствующего разрешения, что может быть осуществлено эволюционным или «революционным» путем. Первый потребует значительного количества времени и будет направлен на постепенное совершенствование нормативного правового регулирования дисциплинарного процесса с учетом осуществленных теоретических разработок и материалов практики привлечения к дисциплинарной ответственности.

Второй путь представляется нам более правильным. Именно данный путь позволит разрешить большую часть обозначенных нами проблем и не потребует обеспечения значительным временным ресурсом. Суть данного направления состоит в систематизации действующей нормативной регламентации дисциплинарного процесса при помощи кодификации. Итогом такой систематизации нам видится принятие Дисциплинарного кодекса Российской Федерации. Тем более данная мысль уже озвучивалась в юридической литературе ^{[19; 29, c.228-229]}. Кроме того, издание такого акта позволит с большей уверенностью констатировать наличие одноименной отрасли российского права, что является закономерным в условиях наличия всех предпосылок для обособления данной отрасли. Интересное суждение по данному вопросу мы можем увидеть в статье профессора В.В. Лазарева, который рассуждая о субъективном факторе при решении вопросов системы права, отмечает: «Ведь именно законодателю принадлежит право официального признания тех или других общественных отношений в качестве особого рода или вида, требующих особого правового регулирования. А принятие кодекса практически завершает оформление отрасли права. До тех пор, пока нет объективированных тем или иным способом норм права, нет возможности говорить ни об отрасли права, ни об отрасли законодательства» ^{[21, c. 67]}.

Прежде чем перейти к описанию возможного содержания Дисциплинарного кодекса Российской Федерации хотелось бы остановиться на таком важном вопросе как место нормативных правовых предписаний, связанных с дисциплинарной ответственностью, в системе действующего права. Что же представляет собой объединение норм о дисциплинарной ответственности? В каком качестве выступает совокупность данных норм? Как институт соответствующей отрасли права: трудового, административного, служебного и т.д.? Или на основе имеющихся критериев отраслизации мы имеем возможность выделить дисциплинарное право как отрасль российского права?

В качестве основного критерия выделения отраслей права начиная с конца 30-х годов прошлого столетия принято считать предмет правового регулирования, а несколько позже и метод правового регулирования.

Применительно к дисциплинарному праву в качестве предмета правового регулирования могут выступить или выступают общественные отношения, возникающие в сфере реализации дисциплинарной ответственности. В качестве метода правового регулирования дисциплинарного права выступает императивный метод, применение которого создают характерное для него неравенство сторон в рамках возникшего общественного отношения.

Многочисленные дискуссии, которые проводились и проводятся по поводу выделения критериев отраслизации права, помимо предмета и метода правового регулирования, не позволили выработать единого отношения представителей юридического сообщества к данному вопросу ^{[3; 14; 26; 32]}. Не вдаваясь в подробный анализ прошедших и проводимых дискуссий позволим себе рассмотреть возможные критерии отраслизации системы права и насколько они применимы по отношению к праву дисциплинарному.

Помимо предмета и метода правового регулирования наличие самостоятельного вида юридической ответственности позволяет говорить о дисциплинарном праве как об отрасли. Тем более, как мы уже отмечали, с данным критерием согласны многие авторы и самое главное никто не спорит о существовании дисциплинарной ответственности.

Наличие разрозненных по разным нормативным правовым актам правовых норм, касающихся порядка привлечения к дисциплинарной ответственности однозначно дает возможность говорить о дисциплинарном праве как минимум о соответствующем комплексном правовом институте. Наличие кодифицированного акта по данному вопросу позволило бы говорить о дисциплинарном праве уже не как об институте, а как об отрасли российского права.

Посредством принятия Дисциплинарного кодекса Российской Федерации были бы решены вопросы относительно единства нормативно-правовых предписаний о дисциплинарной ответственности, предполагающего установление определенного правового режима путем закрепления единообразных принципов, общих положений, понятий, терминов в принимаемых нормативных правовых актах. Это по нашему мнению также следует рассматривать как еще один из критериев при помощи которого мы сможет говорить о дисциплинарном праве как об отрасли. В данном случае мы поддерживаем точку зрения Д.М. Азми ^[2] и Е.В. Уфимцевой ^{[32, c.18]}, которые также отмечают в качестве отдельных критериев обособления соответствующей отрасти права принципы и понятийный аппарат или терминологический ряд.

Кроме того, принятие кодифицированного акта позволило бы решить проблемные вопросы, обозначенные нами выше и с полной уверенностью говорить о полноте регулирования общественных отношений, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственностью в части четкого закрепления, помимо круга субъектов данных отношений, их прав, обязанностей, юридических фактов, закрепляющих основания возникновения, изменения и прекращения отношений. В данном случае полнота регулирования общественных отношений, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности – это, по нашему мнению, еще один из критериев выделения соответствующей отрасли права.

Сказанное выше позволяет сформулировать вывод о том, что уже сейчас имеется ряд критериев отрасли права, которые мы можем применить к дисциплинарному праву и есть те, которые формализуются, если будет принят кодифицированный акт. В качестве имеющихся критериев стоит отметить: предмет правового регулирования, метод правового регулирования, наличие собственного вида юридической ответственности. Требуют формализации, то есть объективного претворения в содержании нормативных правовых предписаний, такие критерии как: наличие кодифицированного правового акта в виде Дисциплинарного кодекса Российской Федерации; единообразные принципы и понятийный аппарат (уже сейчас имеется, но в недостаточно полном объеме); права и обязанности субъектов дисциплинарных отношений, а также основания возникновения, изменения и прекращения данных отношений.

В завершении сказанного, исходя из действующих нормативных правовых предписаний, учитывая существующие проблемные моменты дисциплинарного процесса, система дисциплинарного права может быть представлена в виде общей, особенной и процессуальной части. Данные части могут быть положены в основу структуры будущего Дисциплинарного кодекса Российской Федерации.

Общую часть будет составлять совокупность статусных норм, посредством которых необходимо определить общие для дисциплинарного права вопросы: правовой статус субъектов дисциплинарного права; принципы дисциплинарного права; виды дисциплинарных взысканий; дисциплинарный проступок и его виды; основания освобождения от дисциплинарной ответственности и дисциплинарных взысканий и др.

В особенную часть следует включить составы дисциплинарных проступков.

Процессуальная часть предположительно может быть наполнена нормативными правовыми предписаниями следующего содержания: доказывание и доказательства; меры процессуального принуждения и обеспечения ^{[1; 7; 15; 17]}; порядок возбуждения дисциплинарного производства, рассмотрения и принятие решение по дисциплинарному делу, исполнения и обжалования решения по делу; особенности привлечения к дисциплинарной ответственности отдельных субъектов и др.

Таким образом, проведенное нами исследование и сформулированные положения, позволяют прийти к выводу, что обособление такой отрасли как «дисциплинарное право» является на сегодняшний день закономерным явлением, обеспеченным соответствующими общепринятыми в теории права критериями. Динамичное развитие корпоративных и служебных отношений в различных сферах профессиональной деятельности, так или иначе, обусловит формирование в системе российского права соответствующей отрасли, оформленной в структуру кодифицированного акта. На наш взгляд, на данном этапе задачей заинтересованного научного сообщества и органов государственной власти является обоснованное с теоретической и практической позиции ускорение данного процесса. В данной статье нами обозначены основные направления глобального научного исследования, необходимые для реализации революционного пути отраслизации российского дисциплинарного права.