Полиция в механизме реализации прав и свобод в современных зарубежных странах

Усанов Дмитрий Олегович начальник, отдел УУР УТ МВД России по СЗФО 199155, Россия, г. Санкт-Петербург, наб. Морская, 33 Usanov Dmitry Olegovich Head of the Transport Department of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in Northwestern Federal District 199155, Russia, St. Petersburg, nab. Morskaya, 33-3 mitya.usanov@gmail.com Другие публикации этого автора

Проблема реализации прав и свобод в современных государствах предполагает взаимодействие разнообразных субъектов, образующих в совокупности особый правовой механизм. К числу таких субъектов следует отнести правоохранительные органы, в компетенцию которых входит обеспечение и защита индивидуальных и коллективных прав. Вопрос о том, может ли полиция рассматриваться в качестве элемента механизма реализации прав и свобод, в настоящее время звучит крайне актуально в связи с появлением новых вызовов общественной безопасности и потому требует дополнительного исследования. 

В правовой литературе полиция понимается как «самостоятельный правоохранительный институт, являющейся подсистемой органов внутренних дел» ^{[1, c. 170]}. В науке обоснована позиция, согласно которой полиция является ядром полицейской системы современного демократического государства – совокупности функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных правоохранительных органов, вся деятельность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз, одним из признаков которой признается право насильственными методами заставить любое юридическое и физическое лицо выполнять принятые в установленном законе порядком решения органов государственной власти и местного самоуправления ^{[2, c.11-12]}.

В демократическом правовом государстве полиция является институтом, обеспечивающим защиту прав человека, что позволят относить ее к особо организованным «силовым» субъектам правозащиты (И. В. Ростовщиков) ^{[3, c.14]}, так большая часть ее властных полномочий предполагает «возможность осуществления силового принуждения к исполнению правовых предписаний в виде легального применения силы» (Зимин Е. А) ^{[4, c.30]}. Отнесение полиции к числу наиболее активных субъектов защиты прав населения определяется также тем, что она законодателем как правом вмешаться в нежелательное развитие правоотношения, так и способностью помочь, содействовать в устранении возникших препятствий в удовлетворении того или иного интереса ^{[5, c.131]}.

Н. А. Горшенева, также рассматривая деятельность полиции в демократическом государстве, отметила ее уникальность, так как, являясь частью государственного механизма реализации государственных интересов и государственной политики, она выступает наиболее емким по объему выполняемых правоохранительных функций, институтом обеспечения гарантий, прав и свобод граждан^[6,c.9].

В зарубежных исследованиях представлена точка зрения, согласно которой полиция должна уделять первостепенное значение обслуживанию потребностей частных лиц,  граждан и частных групп. Представитель североамериканской правовой науки Д. Э. Бэйли считает, что полиция, являясь важным институтом демократического государства, не может демократизироваться без участия правительства – «наличие демократического правительство более важно для реформы полиции, чем реформа полиции  для демократического правительства» ^[7,p.13-14]. Но, по мнению ученого, деятельность полиции, может способствовать демократическому развитию, если полиция защищает права человека, особенно те, которые необходимы для сортировки чрезмерной свободы политической активности, что является отличительной чертой демократии.

Американский правовед Э. Биттнер в фундаментальной монографии «Функции полиции в современном обществе» высказал мысль, что общество, стремясь к мирному существованию, само создало полицию как институт, которому делегировало монополию на применение силы, лишь только в тех случаях, когда ее применение необходимо ^{[8, p. 111]}.

Английский исследователь Р. Райнер отмечает, что в постмодернистском обществе успешность деятельности полиции зависит от таких факторов, как осуществлено пропорциональное представление женщин и этнических меньшинств в ее составе, насколько деятельность полиции приспособлена к множественному числу приоритетов и культуры гораздо более разнообразного социального мира ^{[9, p. 781]}.

В современную эпоху проблема полицейского произвола, проявляющегося в единичном или массовом нарушении прав человека, также становится объектом научного интереса. В частности, В. Д. Зорькин обращает внимание на «позорные случаи пыток», дискриминацию, и особенно на нарушение прав человека в ходе оперативной работы органами полиции разных стран ^{[10, c.31]}.  В литературе делается акцент на наличии у сотрудников полиции широкого объема публично-властных полномочий и средств для их реализации, формирующих условия как для ограничения, так и  массового, систематического и грубого нарушения прав человека ^{[11, c. 31]}.

По нашему мнению, научная дискуссия о полиции как государственном органе, обеспечивающем права и свободы личности, будет иметь перманентный характер, потому что полиция из всех правоохранительных органов обладает уникальными теоретическими возможностями по осуществлению данной деятельности. Вместе с тем в ее работе встречается и немало случаев ограничения, а также нарушения индивидуальных прав. Мы полагаем, что злоупотребление властью со стороны полицейских организаций не следует рассматривать как систему.

Представляется, что органы полиции создаются государством не только для поддержания правопорядка, но и обеспечения безопасности личности, реализации ее прав и законных интересов. В создании эффективного и устойчивого правозащитного механизма заинтересовано как государство, так и общество. Основой данной конструкции  является безопасное существование индивида.   А. С. Прудников отмечает, что проблема создания относительно устойчивого общества связана с обеспечением личной безопасности человека, с реальной возможностью осуществления его прав и свобод, что должно стать приоритетом в деятельности органов внутренних дел, строящейся на общих принципах права ^{[12, c.3]}. В представлении Н. В. Горшеневой, в современную эпоху власть полиции дается по закону от населения и для населения, и полицейская деятельность строится на принципах демократизма в соответствии с нуждами общества, охраны безопасности населения на основе партнерских с ним отношений ^{[6, c.18]}.

В большинстве существующих демократических государств данное положение закреплено в законодательстве и активно реализуется на практике. Анализ полицейского законодательства стран Бенилюкса, позволил К. А. Кислухину сделать важный вывод, что полицейские системы Бельгии, Люксембурга и Нидерландов органично вписываются в общие представления о требованиях, которые предъявляются к структуре, организации и деятельности правоохранительных органов по защите конституционных прав и свобод граждан в развитых демократических государствах ^{[13, c.87]}. К обязанностям полиции Норвегии по Закону о полиции 1995 г. относится не только борьба с преступностью, но и осуществление мероприятий в сфере социального обслуживания населения, что сближает полицию со службами социальной помощи и патронажа ^{[14, c.113]}.

Некоторые исследователи обращают внимание на то, что исполнение полицией, закрепленных в законодательстве обязанностей, является основой ее деятельности по защите прав населения. Так, О. О. Небратенко полагает, что все обязанности полиции в современном государстве конечной целью своего правового воздействия имеют защиту прав и свобод человека и гражданина ^{[15, c.27]}. В. С. Виноградова, поддерживая данную точку зрения, отмечает, что  «с теоретико-инструментальной позиции обязанности полиции образуют пирамиду, на вершине которой располагается главная обязанность полиции — защита жизни здоровья, прав и свобод людей, борьба с преступностью, охрана и защита общественного порядка, собственности, контроль за общественной безопасностью» ^{[16, c.25]}.

Е. А. Зимин отмечает, что ни один из существующих правоохранительных органов в современном государстве не может обеспечить полноценную защиту прав населения, в том числе прокуратура и суд. В тоже время реализация полицией в определенных ситуациях публично-властных полномочий представляет собой единственную возможность обеспечить соблюдение важнейших из закрепляемых конституционными актами прав человека (в первую очередь – права на жизнь), пресекая или предотвращая их нарушение в результате преступных посягательств ^{[4, c.31-32]}. 

Таким образом, обеспечение прав и свобод населения полицией неизбежно связано с исполнением данным правоохранительным органом непосредственных обязанностей по защите прав человека в пределах компетенции, закрепленной законом. Добросовестная деятельность полиции в интересах населения порождает поддержку и делегирование дополнительных правомочий со стороны гражданского общества. Так, в Нидерландах добросовестное отношение полицейских к выполнению своих обязанностей, основанное на четком исполнении закона,   и желание активно сотрудничать с населением вызывает у граждан позитивное, доверительное отношение к полиции. Сегодня около 90% голландцев выступают за предоставление полиции еще более широких полномочий в борьбе с терроризмом, чем это предусмотрено действующим законодательством ^{[17, c.130]}.  В тоже время неспособность полиции предотвратить террористические акты вызывает в современном обществе негодование и критику ^[18].

Мы полагаем также, что деятельность полиции в механизме реализации прав и свобод в современных государствах всегда должна быть подконтрольна как государству, так и гражданскому обществу. 

В зарубежном праве в настоящее время   особое внимание уделяется исследованию различных форм контроля над полицией (Police Oversight).  Так, профессор Амстердамского университета Моника ден Боер, проведя сравнительный анализ механизмов контроля за полицией в демократических странах, на первое место ставит контроль со стороны гражданского общества. Она отмечает, что «институционализированные механизмы обработки жалоб в полицию должны стать неотъемлемой частью механизма контроля полиции. Однако все чаще граждане также становятся активными при сборе изображений и записей о якобы неправомерных действиях полиции, например видеозаписей или фотографий сотрудников полиции, в момент  использования физического насилия в отношении демонстрантов, сотрудников дорожной полиции, нарушающих правила дорожного движения, а также случаев допроса полицией людей на улицах» ^{[19, p.42]}.

В развитых гражданских обществах инициатива контроля действий полиции часто возникает «снизу» в условиях отсутствия каких-либо законодательных запретов. Например, в США существует общественное движение под названием Copwatch, объединяющее волонтеров, которые выходят пешком или на машинах в патрули на улицы, с целью записывать негативные факты взаимодействия между полицией и гражданами. Организация надеется, что эта деятельность является сдерживающим фактором в отношении неправомерных действий полиции. Данная гражданская правозащитная инициатива получила развитие и научное обоснование как Copwatching («наблюдение за полицией») ^[20]. В некоторых странах подобные проекты реализуются неправительственными организациями ^[21].

В современном российском праве также постепенно утвердилось представление о полиции как правоохранительном органе, находящемся на службе общества. Так, К. В. Бедарев отмечает, что концепция полиции на службе общества вовсе не подразумевает, что население берёт на себя обязанности полиции, она скорее требует эффективного сотрудничества, при котором полиция руководствуется советами населения и с его помощью обеспечивает и поддерживает безопасность ^{[22, с. 17]}.  Е. В. Киричек считает, что ориентация сотрудников полиции на соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина в их деятельности должна рассматриваться как необходимое условие выполнения ими задач по предупреждению преступлений: «Реализация принципа «полиция на службе общества» предполагает упор на предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений и административных правонарушений, на установление причин, по которым граждане обращаются в полицию» ^{[23, с. 42]}.

Необходимым условием практического осуществления концепции «полиция на службе общества» в современной России  является максимальное сближение полиции с обществом и пересмотр идеологических приоритетов полицейской деятельности на так называемую «партнерскую модель», существующую в США и других странах Запада ^{[24, с. 115]}. Полезным может стать заимствование европейского опыта.  В частности, Е. В. Машугина, предлагает ориентироваться на опыт полиции Эстонии, переориентирование которой в сторону гражданского общества осуществлялось по трем основным направлениям, таким как «близость к людям», «открытость полиции», «высокая дисциплина и отсутствие коррупции». Именно данные меры позволили эстонской полиции и добиться наибольшего эффекта в налаживании совершенно нового диалога полиции с обществом, основанного на доверии и взаимопомощи ^{[25, c. 19]}.

М. В. Чеишвили придерживается мнения, что оптимальное сочетание компетенции бюрократии и общественности, а также учёта интересов различных социальных групп и политических сил в деле руководства и контроля за полицией удалось найти полицейской системе Финляндии ^{[26, c. 122]}. При этом она считает необходимым учитывать высокой уровень правовой культуры и гражданской консолидации, которые позволяют сделать систему контроля над полицией эффективной. 

М. Ю. Васьков считает примером национального консенсуса отношения общества и полиции Норвегии, когда подданные Королевства воспринимают полицию в качестве заслуживающей полного доверия некоррумпированной организации, которой они предоставляют широкие полномочия без опасений, что это может быть использовано им в ущерб, а полицейские защищают интересы всего общества, гражданские права и свободы, строго соблюдая при этом законность ^{[27, c.28]}.

Таким образом, европейская модель организации и функционирования полиции, нашедшая свое обоснование в исследованиях российских ученых, предполагает закрепленные законодательно и реализуемые на практике партнерские отношения между полицейскими организациями с одной и обществом,  при которых полиция воспринимается как служба, способная не только защитить, но и оказать содействие в реализации социальных прав населения.

По нашему мнению, контроль со стороны общества за разными аспектами деятельности полиции, не может носить стихийного характера и должен быть тщательно регламентирован со стороны государства, что является необходимым условием его эффективности. Институционализация гражданского контроля предполагает:

- юридическое  закрепление различных форм контроля за действиями полиции;

- включение в действующее законодательство норм, позволяющих гражданам и институтам гражданского общества участвовать в контроле за действиями полиции;

- проведение государственной политики доверия к полиции, основой которой является открытость полицейских органов, и укрепления авторитета сотрудника полиции в обществе;

- формирование высокой правовой культуры индивидов, позволяющей добиться значительной общественной консолидации в сфере защиты прав и свобод.

Реализация данных направлений позволяет сделать полицию устойчивым элементом механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в зарубежных странах. И может способствовать активизации данной модели в Российской Федерации.

Проведенное исследование позволяет нам сделать вывод о том, что полиция, как ядро правоохранительной системы в современных демократических государствах, обладает широкими возможностями по защите прав человека, что позволяет охарактеризовать ее как ведущий элемент в механизме реализации прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем следует учитывать ряд существенных особенностей:

- наделение полиции широкими правомочиями и особо сложные условия ее деятельности являются источником ее дискреционной власти, позволяющей ограничивать или  нарушать права человека. При  этом злоупотребление властью со стороны полицейских организаций не следует рассматривать как систему.  Органы полиции создаются государством не только для поддержания правопорядка, но и для безопасности личности, обеспечения ее прав и законных интересов, социального обслуживания населения в целом;

-  наибольшее значение деятельность полиции по реализации прав и свобод приобретает в современную эпоху. Опасность террористической угрозы для существующих демократических государств Европы и Америки актуализирует функционирование полиции как структуры, способной эффективно обеспечить фундаментальные права: право на жизнь, право на неприкосновенность личности и неприкосновенность жилища, личную и семейную тайну. Вместе с тем это обозначает и необходимость жесткого контроля со стороны государства и  гражданского общества за действиями полиции;

- включенность полицейских подразделений в механизм реализации индивидуальных и коллективных прав и свобод положительно влияет на имидж полиции в современных государствах, которая воспринимается как равноправный партнер гражданского общества.

Заимствование зарубежного опыта деятельности полиции по обеспечению прав и свобод населения правоохранительными органами Российской Федерации может положительно сказаться на имидже отечественной полиции, способствовать возрастанию доверия со стороны населения к ее деятельности.