Оперативно-розыскное обеспечение безопасности защищаемых лиц: проблемы реализации

Иванов Андрей Геннадьевич кандидат юридических наук заместитель начальника, кафедра оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, Дальневосточный юридический институт МВД России 680020, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15 Ivanov Andrei Gennad'evich PhD in Law Deputy Head of the Department of Investigative Activities of Internal Affairs Bodies of the Far Eastern Law University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  680020, Russia, Khabarovsk, per. Kazarmennyi, 15 grant74@mail.ru Другие публикации этого автора

Россия на протяжение почти двух десятилетий испытывает кардинальные политические, правовые, социальных, эконо­мические, культурных, демографические и прочие изменения. Причем как не печально это звучит, но зачастую на смену многолетних реконструкций приходит не долгожданная стабильность, а очередные преоб­разования. Длящиеся реформы, в первую очередь в правоохрани­тельной сфере, оказывают положительное  воздействие на развитие преступности, особенно на такие ее проявления, как экстремизм, коррупция, криминальная экономика.

Данный факт подтверждается и статистическими показателями. Так в январе - декабре 2015 года по России зарегистрировано 2352,1 тыс. преступлений, или на 8,6% больше, чем за аналогичный период 2014 года. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 75 субъектах Российской Федерации, снижение – в 8 субъектах ^[1].

В России в экономически тяжелый 2015 год выросло количество преступлений, особенно террористической и экстремисткой направленности. Кроме того, люди стали больше красть, проводить махинации с финансами и запасаться нелегальным оружием. Эксперты отмечают, что причина – в кризисном периоде, а так же в сокращении количества полицейских ^[2].

Очевидно, что резко изменившиеся экономические и социально-политические условия жизни в современном российском обществе привели к эскалации организованной и транснациональной противо­правной деятельности. Нередко криминалитет вступает в открытую борьбу с официальными властями, криминальные структуры не стесняются в выборе средств и методов, совершают противоправные деяния, сопровож­дающиеся особой жестокостью и цинизмом. В целях сокрытия преступных действий, ухода от правосудия, послабления уголовно-правовых репрессий криминалитет не гнушается ни какими способами и в частности нередко прибегает к воздействию, как психологическому, так и физическому, на участников уголовного судопроизводства, невзирая при этом на должности, чин, пол, возраст, социальное положение.  И что более вызывает опасение, что подобное криминальное воздействие очень часто испытывают и сотрудники правоохранительных органов.  В последние годы отмечаются многочисленные факты обращений и поступлений иной информации об угрозах сотрудникам органов внутренних дел в связи с их профессиональной деятельностью. Усиливается противо­действие криминалитета системе МВД России путем оказания физи­ческого и психологического давления на сотрудников ОВД и их близких. В крайней форме это проявляется в виде угроз, повреждения имущества, причинения вреда здоровью и жизни полицейским.

Бесспорно, подобные действия криминалитета существенно затрудняют работу правоохранительных органов по осуществлению правосудия, выявлению и привлечению лиц, совершивших преступные деяния, к уголовной ответственности. Активное противодействие организованной преступности правосудию существенно снижает возможности органов предварительного расследования получить доказательства обвинения. В этой связи обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства имеет непосредственное влияние на уголовно-процессуальную деятельность, так как прямо касается проблем получения важной по уголовному делу доказательственной информации относительно обстоятельств, подлежащих доказыванию. Все ощутимее становится деятельность криминальной разведки и контр­разведки, учащаются случаи подкупа, вербовки и других форм скло­нения к служебному предательству судей и следователей, силового давления на них и их близких. В значительной мере подобным воз­действиям подвержены также сотрудники органов предварительного расследования, оперативных подразделений ОВД и иные должност­ные лица правоохранительных и контролирующих органов.

Защита участников уголовного судопроизводства от различных преступных угроз в современном мире стала одной из глобальных проблем. Так, к примеру, по данным мировой статистики, в суде от своих показаний отказывается каждый четвертый свидетель ^[3,с.66]. В этой связи международным сообществом был разработан и принят целый ряд международно-правовых актов, посвященных обеспечению безопасности указанных лиц.

Актуальна эта проблема и для России. Несовершенство законо­дательства, отсутствие эффективно действующего механизма защиты прав участников уголовного судопроизводства, недостаточный уро­вень профессионализма сотрудников правоохранительной системы формируют уверенность преступников в своей безнаказанности. По­этому в настоящий момент обеспечение безопасности участников уголовного процесса и их близких выступает одним из важнейших условий достижения целей и задач уголовной политики государства.

Как верно подмечено экспертами международного сообщества, угрозы и насилие в отношении лиц, сотрудничающих с правоохранительными органами, стали «наиболее распространенным средством подрыва системы уголовного правосудия»; защита указанных лиц отнесена к «глобальным» проблемам в сфере борьбы с преступностью. Несообщение гражданами о преступлениях, уклонение от возлагаемых на них уголовно-процессуальных обязанностей надламывают и останавливают деятельность правоохранительных и судебных органов. Итог следует неутешительный, так как преступления не раскрываются, а лица их совершившие, избежав наказания, продолжают свою преступную деятельность.

И в данном случае нужно говорить о безопасности свидетелей, так как акцент в данной сфере придает уверенность не только непосредственно свидетелям, но и правоохранительным органам, что способствует раскрытию преступлений.

Процесс обеспечения безопасности в рамках уголовного судопроизводства, представляет собой деятельность, осуществляемую в соответствии с законом, уполномоченными на то должностными лицами, направленную на выявление, предупреждение и пресечение реальных и возможных угроз, которые могут исходить от внутренних и внешних источников опасности, выработку и реализацию комплекса соответствующих мер безопасности, возмещение ущерба, на обеспечение безопасности лицам, содействующих правосудию, после вступления приговора в законную силу.

Говоря о безопасности, можно определить ее как состояние защищенности личности, общества и государства от каких-либо угроз, исходящих, как от внутренних, так и внешних источников опасности, которое гарантирует защищаемому объекту реализацию его прав и обязанностей. И, безусловно, понятие безопасности в уголовном судопроизводстве является производным от понятия «безопасность» в его широком понимании.

Многие государства мира также осознали необходимость внедрения в правоприменительную практику адекватных мер по защите участников уголовного судопроизводства ^[4-5]. Российская Федерация пошла в направлении обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, еще дальше, не только значительно расширив круг защищаемых лиц, но и обязав уполномоченные органы государственной власти осуществлять финансирование мер безопасности и мер социальной поддержки, защищаемых лиц, за счет средств федерального бюджета и иных финансовых источников, предусмотренных действующим законодательством.

Порядок осуществление государственной защиты участников уголовного судопроизводства и иных защищаемых лиц регламентируется федеральными законами и рядом нормативно-правовых документов. Функции по реализации этого порядка лежат на правоохранительных органах, в том числе и на органах внутренних дел, где с 2008 года создано специальное подразделение – Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. Данная служба наделена полномочиями по  использованию в полом объеме, все средства и методы оперативно-розыскной деятельности в целях обеспечения безопасности защищаемых лиц, что в сою очередь способствует повышению эффективности устранения криминального влияния на раскрытие и расследование преступлений.

Эффективность государственной защиты зависит, прежде всего, от доктринальной разработанности рассматриваемой сферы общественных отношений, целостности и непротиворечивости законодательного обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, точного определения стратегических и тактических направлений и оптимальных механизмов деятельности уполномоченных государственных органов. Среди последних центральное место занимают органы внутренних дел. Именно на подразделения государственной защиты региональных органов МВД России приходится реализация мер безопасности наибольшего числа лиц, подлежащих государственной защите. В этой связи предупреждение преступлений против широкого круга лиц, подлежащих государственной защите, следует рассматривать в числе приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел.

Тем не менее, при всей важности обеспечения защиты участников уголовного судопроизводства, при всем объеме нормативно-правой базы, регламентирующей порядок осуществления данного направления правоохранительной деятельности, работа по обеспечению безопасности указанных лиц далека от совершенства, и некоторыми причинами тому являются, как уже было сказано, несовершенство правовой регламентации, недостаточное финансирование, предусмотренных законодательством мер безопасности, а так же просчеты в организационно-структурном построении оперативных подразделений, реализующих данное направление деятельности полиции.

Как показывает практика штатная численность оперативных подразделений по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, сравнительна невелика. Еще меньше численный состав спецподразделений, обеспечивающих применение отдельных мер безопасности. На данное обстоятельство обращают внимание и ряд авторов ^[6,с.22], говоря, что физическая защита охраняемых лиц в настоящее время не входит в обязанности ни специальных отрядов быстрого реагирования, ни отрядов мобильных особого назначения. Привлечение их к этим функциям крайне зат­руднено. А в связи с недавними изменениями (передача данных подразделений в Национальную гвардию РФ) практически невозможно. Численность сотрудников подразделений ОГЗ и собственной безопасности крайне невелика, а сотрудники других подразделений, как прави­ло, не обладают соответствующими навыками и време­нем для осуществления охраны лиц. Кроме того, это и не входит в круг их служебных обязанностей.

Подобная ситуация складывается практически в каждом регионе и, безусловно, в этом случае не приходится говорить об эффективности защиты участников уголовного процесса.

Не менее проблематичным в сфере защиты лиц – участников уголовного судопроизводства, является вопрос финансирования предусмотренных законодательством мер безопасности.

Как справедливо отмечено в научной литературе, выделение де­нежных средств на эту деятельность осуществляется цент­рализованно, на основании справок о стоимости меро­приятия из регионального статистического управления. Срок прохождения документов до момента принятия ре­шения часто составляет до 30 суток, несмотря на то что, как правило, эти деньги требуется выплатить в течение одного, максимум двух дней. В связи с чем, высказано предложение, уйти от излишней централизации финансирования и пре­доставить больше прав оперативно-розыскным частям отделов государственной защиты в субъектах Федерации ^[6,с.23].

30 ноября 2011 г. был принят Федеральный закон, со­гласно которому финансовое и материально-техническое обеспечение мер безопасности осуществляется за счет средств Государственной программы обеспечения безо­пасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в порядке, предусмотрен­ном для финансового обеспечения оперативно-розыск­ной деятельности ^[7].

Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2013 г. № 586 утверждена Государственная программа «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2014-2018 годы», в рамках которой на применение мер безопасности из бюджета выделено 1384,3 млн. руб. Но в тоже время в практике применения защиты участников уголовного судопроизводства зачастую возникают трудности получения денежных средств на применение финансово затратных мер безопасности (изменение внешности, изменение места жительства и др.). Подобное мнение было высказано О.В. Журкиной ^{[8, с.249]}: «несмотря на уве­личение финансирования государственной про­граммы обеспечения безопасности свидетелей в РФ и увеличение случаев ее применения. Уро­вень обеспечения безопасности участников уго­ловного судопроизводства как и доверие орга­нам правопорядка остаются на довольно низком уровне, что влечет за собой отказ лиц предостав­лять необходимую информацию. При этом при­влечь к уголовной ответственности за дачу лож­ных показаний или за отказ от дачи показаний довольно проблематично, т. к. на практике лицо не говорит об отказе от дачи показаний, а пояс­няет, что «не имеет необходимой информации», «не знал», «не слышал», «не видел», «не помнит или помнит смутно». Несомненно, данные обсто­ятельства негативно сказываются на качестве расследования уголовных дел».

Более того, имеется ряд проблем, связанных с правовым положением лица, в отношении которого была применено изменение внешности, изменение документов, переселение в безопасное место. Во всех этих случаях, де-юре, появляется новый гражданин, причем уже определенного возраста, в связи с чем, встает вопрос о его «прошлой жизни»: друзья, знакомые, учеба, работа, семья и еще множество нюансов, которые необходимо очень четко и продумано увязать в новой «биографии». Еще более проблематичным представляется вопрос о личности «прежнего человека». Не совсем понятно, что необходимо делать в подобных случаях, признавать его в судебном порядке умершим или безвестно отсутствующим, и как поступать с его обязательствами, (например кредитными), какие правовые последствия будут наступать в отношении его собственности. Причем, осознавая эти обстоятельства, далеко не каждое лицо решится на столь кардинальные изменения даже в целях собственной  безопасности.

О недостаточной эффективности реализации установленных законодательством мер безопасности неоднократно отмечалось в научной литературе. Об этом же говорится и в вышеназванном Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2013 г. № 586, где подчеркивается, что в 2012 году было осуществлено 5600 мер безопасности, что на 27 процентов больше чем в 2011 г., однако при этом делается акцент, что преимущественно применялись такие меры безопасности, как личная охрана, охрана жилища и временное помещение в безопасное место. Остальные меры безопасности, как правило, не применяются по ряду причин, в том числе и указанным выше.

Сравнивая подобное направление правоохранительной деятельности в зарубежных странах, некоторые авторы отмечают, что в противовес российскому законодательству законодатель­ство США в области обеспечения безопасности участников уголовного судопроизводства содер­жит четкие указания в каких случаях может быть реализована программа защиты свидете­лей, а именно по делам организованных пре­ступных групп, преступлениях связанных с обо­ротом наркотиков, или иных серьезных феде­ральных преступлениях, отнесенных к таковым положениями Главы 18 свода Законов США. Кроме того, данная программа может приме­няться в административном и гражданском су­допроизводстве в том случае, если дача показа­ний свидетелем может повлечь применение к нему насилия.

Законодательство США регламентирует особенности включения в программу защиты свидетелей информаторов и свидетелей-заключенных. Подразумевается, что безопасность ин­форматора обеспечивается силами следственно­го органа его использующего. Однако, в случае необходимости он может быть включен в Про­грамму защиты свидетелей на общих условиях, при соответствии необходимым критериям.

После того, как лицо включается в Програм­му защиты свидетелей, данные о нем и его близ­ких являются конфиденциальными, все докумен­ты подаются в опечатанном виде с пометкой сек­ретно, в том числе документы по опеке, трудоус­тройству, месту жительства и т. п. и государ­ственные служащие несут уголовную ответствен­ность за разглашение данных сведений ^{[8, с. 250]}. Однако, это не говорит о том, что за рубежом,  в частности в США, идеально отлажен процесс защиты свидетелей, и его необходимо брать за основу. Хотя отдельные положения могли бы быть заимствованы в национальное законодательство, например, о применении мер безопасности в отношении информаторов, так как на сегодняшний день данный вопрос практически выпал из поля правовой регламентации. Лишь отдельные  позиции, содержащейся в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности»^[9],  поверхностно затрагивая этот вопрос, устанавливая обязанность содействовать обеспечению безопасности и сохранности имущества своих лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (п.6 ч.1 ст.14) и при возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество отдельных лиц в связи с их содействием органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, а равно членов их семей и близких принять необходимые меры по предотвращению противоправных действий, установлению виновных и привлечению их к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (ч.3 ст.18). По-видимому, указанное законодательное положение означает, что оперативники самостоятельно должны осуществить защиту лиц, содействующих оперативным подразделениям и под действие программы Государственной защиты эти лица не попадают.

Подтверждая сказанное можно сослаться на мнение некоторых авторов, которые в своих публикациях затрагивали подобную проблему. Так С. В. Баженов и В. В. Важенин высказали мысль о том, что необходимость обеспе­чение безопасности конфиденциальных сотрудников продекларирована в п. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об оперативно-розыск­ной деятельности» и в п. 2 ч. 1 ст. 20 Федерального за­кона «О противодействии терроризму», однако на практике не известно ни одного случая, когда бы это положение было реализовано. Неясно даже, какой именно орган обязан этим заниматься. Конфиденты не являются ни должностными лицами органов внутрен­них дел, ни членами их семей, как требуют пп. 5, 13 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контро­лирующих органов». Следовательно, обеспечение их безопасности не входит в компетенцию ни подразделе­ний собственной безопасности, ни, тем более, подраз­делений государственной защиты. С большой долей условности таких сотрудников можно отнести к иным лицам, способству­ющим предупреждению и раскрытию преступления, указанным в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О государ­ственной защите потерпевших, свидетелей и иных учас­тников уголовного судопроизводства». Однако вызыва­ет большое сомнение и возможность отнесения их к участникам уголовного судопроизводства. Как след­ствие, защита этой категории лиц в настоящее время не осуществляется ^{[6, с.21-24]}.

Обозначенная проблематика в сфере обеспечения государственной защиты позволяет утверждать, что из установленных законодательством мер безопасности, в настоящее время самими применяемыми являются личная охрана, охрана жилища и временное помещение в безопасное место, т.е. реализация государственной защиты, определенной Федеральным законом «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» ^[10]  осуществляется лишь на треть. Невольно напрашивается вопрос, о необходимости остальных, не реализованных, мер безопасности. По поводу эффективности осуществления государственной защиты установленных лиц довольно таки критично в своей научной публикации высказался  Ю.И. Плахотнюк: «Изучая многие законопроекты предусматривающие процедуру охраны свидетеля можно отметить, что государство не столько проявляет заботу о благополучии свидетеля, сколько стремиться заполучить свидетельскую информацию. И не столь важно, что для этого свидетелю нужно будет покинуть «насиженное место», изменить внешность, расстаться с любимой работой. Главное, чтобы необходимая информация была получена. Личность же дающего показания занимает второстепенное место». И далее автор  резюмирует, что с нравственной точки зрения, было бы более гуманным отказаться от услуг свидетеля, жизнь которого подвергается опасности, и нет необходимых условий для его всесторонней защиты ^{[11, с.110]}.

Соглашаясь с вышеуказанным мнением, в части не привлечения  к судебно-следственному процессу лиц, которым нельзя обеспечить стопроцентную защиту, хотелось бы подчеркнуть, что при складывающейся на сегодняшний день не совсем продуктивной работы по осуществлению мер безопасности в отношении защищаемых лиц, более эффективным было бы оставить те, применяемые на сегодня меры безопасности, и упор  в работе оперативных подразделений государственной защиты сделать на поиск и устранение (в правовом смысле) угрозоносителя. Как свидетельствует практика, оперативные подразделения ОВД по обеспечению безопасности защищаемых лиц в основном занимаются реализацией установленных законодательством мер безопасности, т.е. главная их задача - защитить лицо. Представляется, что подобный подход не совсем верный, так как полную защиту можно гарантировать только в случае полной устранении угрозы, а для этого, как уже было сказано, необходимо устранить угрозоносителя. Поэтому в условиях ограниченного финансирования, проблемности  применения, как по объективным, так и по субъективным причинам, ряда мер безопасности, необходимо в рамках государственной защиты направить работу на выявление и привлечение к ответственности угрозоносителя, причем для этого должны быть использованы все средства и методы оперативно-розыскной деятельности.