Особенности правового регулирования участия прокурора в административном преследовании лиц, обладающих особым правовым статусом, в Республике Казахстан

Винокуров Александр Юрьевич доктор юридических наук директор, Научно-исследовательский институт, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117463, Россия, г. Москва, пр-д Карамзина, 1 Vinokurov Alexander Yurievich Doctor of Law Director of the Research and Development Centre at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 117463, Russia, Moscow, pr-d Karamzina, 1 -1, app. 355 vinalexur Другие публикации этого автора

Вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, в последние годы приобрел определенную актуальность, что выразилось в появлении научных публикаций, посвященных этой проблематике. Особое место в рассматриваемой сфере правоотношений занимают российские прокуроры, которые в силу положений отдельных законодательных актов уполномочены принимать участие в согласовании административно-юрисдикционных процедур, чему была посвящена одна из наших статей ^[1], в которой мы обращали внимание на необходимость перечисления именно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) всех лиц, обладающих особым правовым статусом, а также закрепления порядка привлечения таких субъектов к административной ответственности. Подобные предложения высказывал в своей статье и Н.М. Жданов ^[2]. Возможно, этот вопрос будет решен при подготовке прогнозируемой новой редакции КоАП РФ.

Следует отметить, что в Республике Казахстан рассматриваемая проблема на законодательном уровне уже решена. Так, в Кодексе Республики Казахстан от 05.07.2014 № 235-V ЗРК «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП РК или Кодекс) ^[3] имеется глава 49 «Особенности производства по делам лиц, обладающих привилегиями и иммунитетом от административной ответственности». При этом так же, как и в Российской Федерации, важная роль в этом вопросе отведена органам прокуратуры. Вынесенное нами в название понятие «лица, обладающие особым правовым статусом» нашло отражение в приказе Генерального прокурора РФ от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающим особым правовым статусом» ^[4], в связи с чем полагаем использование в настоящей статье именно его корректным и приближенным к российским условиям, нежели словосочетание «лица, обладающие привилегиями», закрепленное в кодифицированном акте соседнего государства.

В соответствии со ст. 870 КоАП РК депутат Парламента Республики Казахстан в течение срока своих полномочий не может быть подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующей Палаты Парламента РК (Сената или Мажилиса). Эта норма корреспондирует п. 4 ст. 52 Конституции Республики Казахстан от 30.08.1995 (далее – Конституция РК) ^[5].

Для получения соответствующего согласия Генеральный Прокурор Республики Казахстан (далее – Генеральный Прокурор РК) должен внести представление в соответствующую Палату Парламента РК, депутатом которой является лицо, совершившее административное правонарушение. Представление вносится перед направлением дела об административном правонарушении в суд, а также решением вопроса о необходимости принудительного доставления депутата в суд, в орган (к должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях.

Обращают на себя внимание следующие обстоятельства. В отличие от аналогичных норм российского законодательства ни Конституция РК, ни КоАП РК не оперируют применительно к депутатам понятием «неприкосновенность», а используемое в названии главы 49 КоАП РК понятие «привилегии» можно рассматривать как обобщающий термин, представляющий собой не более чем «фигуру речи». Поэтому Генеральный Прокурор РК получает согласие не на лишение депутата неприкосновенности, как это имеет место в случае обращения Генерального прокурора Российской Федерации в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации согласно ст. 20 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон № 3-ФЗ) ^[6], а на совершение конкретных процессуальных действий, что представляется более правильным, принимая во внимание оговоренную законодателем последовательность событий, а именно то, что представление вносится перед направлением дела об административном правонарушении в суд либо решением вопроса о необходимости принудительного доставления депутата в суд, в орган (к должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях. Безусловно, может возникнуть вопрос о том, а причем здесь принудительное доставление (здесь, очевидно, законодателю следовало бы применить используемое в п. 4 ст. 52 Конституции РК, да и в самом КоАП РК (ст. 790) понятие «привод») депутата в орган (к должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, если речь идет об административных правонарушениях, ответственность за которые налагается в судебном порядке. Однако ответ заключается в том, что при направлении дела для рассмотрения во внесудебные органы (должностным лицам) согласия Палаты Парламента РК не требуется, но депутат может не захотеть явиться по вызову, в связи с чем применяется такая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как привод, выражающийся в принудительном доставлении.

К сожалению, в отношении срока для вынесения решения КоАП РК отсылает к Конституционному закону РК от 16.10.1995 № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» ^[7], что можно отнести к недостаткам, которые усугубляются после внимательного ознакомления со ст. 32 этого законодательного акта, которая носит название «Депутатская неприкосновенность», от которого, как отмечалось выше, ушли и Конституция РК, и КоАП РК. Дело в том, что согласно п. 2 ст. 32 Закона № 2529 внесенное Генеральным Прокурором РК представление переадресуется Палатой Парламента в Центральную избирательную комиссию (далее – ЦИК РК), на которую возложена обязанность подготовки документа для рассмотрения соответствующей Палатой. Представление Генерального Прокурора РК с заключением ЦИК РК должны быть рассмотрены Палатой Парламента не позднее чем в двухнедельный срок со дня их поступления. При этом законодатель не установил временные рамки предварительного рассмотрения представления самой ЦИК РК, что не позволяет определить общий срок с момента внесения представления Генеральным Прокурором РК. Это, в свою очередь, может создавать возможности для «убивания» срока давности привлечения депутата к административной ответственности, поскольку его базовая величина, характерная для большинства видов правонарушений, составляет два месяца.

Депутат вправе участвовать в рассмотрении Палатой вопроса о его неприкосновенности, однако об участии в слушании непосредственно Генерального Прокурора РК или его представителя закон умалчивает. Решение в трехдневный срок после его принятия должно быть направлено Генеральному Прокурору РК.

В случае, если Палата Парламента РК дает согласие на привлечение депутата к административной ответственности, влекущей наложение административного взыскания в судебном порядке, либо на привод, дальнейшие меры принимаются в порядке, установленном КоАП РК. В случае же отказа в даче согласия на привлечение депутата к административной ответственности, влекущей наложение административного взыскания в судебном порядке, производство по делу подлежит прекращению по этому основанию. Вместе с тем следует подчеркнуть, что ст. 741 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении» КоАП РК не содержит указанного основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, подчеркнем, что закон не обязывает указывать в решении Палаты Парламента РК мотивы отказа в даче согласия.

Что касается отказа Палаты Парламента РК в даче согласия на привод депутата, то часть 7 ст. 870 КоАП РК допускает применение к нему в установленном Кодексом порядке иных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В этой связи полагаем, что приведенная норма не отличается логикой, поскольку обеспечить участие лица непосредственно в рассмотрении дела об административном правонарушении можно только такой мерой как привод, а применение иных мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях в отношении депутата (естественно при наличии к тому оснований) Кодекс в принципе не запрещает.

Следует также отметить, что в силу ч. 8 ст. 870 КоАП РК Генеральный Прокурор РК осуществляет надзор за законностью рассмотрения дела об административном правонарушении в судебном порядке в отношении депутата. Это связано с особенностями надзорного статуса в административно-юрисдикционной сфере прокуратуры в Республике Казахстан, которые нашли закрепление в главе 8 «Надзор за законностью административного производства» Закона РК от 21.12.1995 № 2709 «О прокуратуре» (далее – Закон РК о прокуратуре) ^[8]. Для сравнения, в статье 24.6 КоАП РФ российским прокурорам прямо запрещено осуществлять надзор за исполнение законов при производстве по делам об административных правонарушениях в суде.

Следующей категорией лиц, обладающих особым правовым статусом, являются кандидаты в Президенты РК и кандидаты в депутаты Парламента РК, которые в силу ст. 871 КоАП РК со дня их регистрации и до опубликования итогов выборов, а также до их регистрации в качестве Президента или депутата Парламента не могут быть подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия ЦИК РК. В этом заключается различие с российской практикой, где согласование в подобных случаях осуществляется непосредственно прокурорами. Вместе с тем подчеркнем, что такая процедура предусматривалась законодательством конца 1980-х гг., например, в статье 50 Закона СССР от 01.12.1988 «О выборах народных депутатов СССР» ^[9], правда, о роли прокурора в ее инициировании законодатель умалчивал.

Соответствующее представление вносится в ЦИК РК Генеральным Прокурором РК перед направлением дела об административном правонарушении в суд. При этом законодатель умолчал о представлении по поводу получения согласия на привод кандидата. В то же время обращает на себя внимание, что согласно ч. 3 ст. 871 КоАП РК решение должно выноситься в течение десяти суток со дня его поступления и быть при этом мотивированным.

Частью 4 этой же статьи установлено, что после получения Генеральным Прокурором РК решения ЦИК РК дальнейшее производство по делу производится в порядке, установленном ст. 813 Кодекса. Это дает основание предполагать, что решение ЦИК РК может быть только положительным, что несколько расходится с логикой введения подобной процедуры. Кроме того, подчеркнем, что законодатель необоснованно умолчал по поводу применения привода, о необходимости получения согласия на которое говорилось в ч. 1 рассмотренной статьи.

Следующей категорией лиц, обладающих особым правовым статусом, выступают Председатель и члены Конституционного Совета Республики Казахстан, которых за неимением прямого аналога в российском государственно-правовом механизме можно рассматривать подобными судьям Конституционного Суда РФ или, скорее, членам Комитета конституционного надзора в поздний советский период, неприкосновенность которых закреплялась в ст. 27 Закона СССР от 23.12.1989 «О конституционном надзоре в СССР» ^[10].

В силу ч. 1 ст. 872 КоАП РК указанные лица в течение срока своих полномочий не могут быть подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Парламента РК. Для получения согласия на указанные процессуальные действия Генеральный Прокурор РК вносит представление в Парламент РК перед направлением дела об административном правонарушении в суд, решением вопроса о необходимости принудительного доставления указанных лиц в суд, в орган (к должностному лицу), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Здесь обращает на себя внимание неопределенность с согласующим органом. Ведь как уже было отмечено выше, Парламент РК состоит из двух палат – Сената и Мажилиса. Не дает ответа на этот вопрос и ст. 71 Конституции РК, в пункте 5 которой также в качестве согласующего органа назван Парламент РК. В то же время конституционные нормы, отражающие как вопросы исключительного, так и совместного ведения Палат Парламента РК, ответа на поставленный вопрос не содержат. В статье 12 Конституционного закона РК от 29.12.1995 № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» ^[11], закрепляющей гарантии неприкосновенности членов указанного органа конституционного надзора, в качестве согласующего привод и применение мер административного взыскания органа также упоминается Парламент РК. В определенной мере можно апеллировать к подпункту 8 ст. 53 Конституции РК, относящей к вопросам, рассматриваемым на совместном заседании Палат Парламента осуществление иных полномочий, возложенных на Парламент Конституцией.

Согласно ч 3 ст. 872 КоАП РК после получения Генеральным Прокурором РК решения Парламента РК дальнейшее производство по делу производится в порядке, установленном ст. 813 Кодекса. При этом как в случае со ст. 871 КоАП РК обращается на себя внимание отсутствие алгоритма действий в случае отказа в даче согласия, что позволяет предположить крамольную мысль о невозможности вынесения подобного решения. Кроме того, вновь наблюдается потеря решения о даче согласия на привод. Еще одним недостатком является отсутствие требования к мотивации принимаемого Парламентом РК решения.

Как и в Российской Федерации, в Республике Казахстан судьи также наделены гарантиями независимости в административно-юрисдикционной сфере. Согласно ч. 1 ст. 873 КоАП РК судья не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Президента РК, основанного на заключении Высшего Судебного Совета Республики, либо в случае, установленном подп. 3 ст. 55 Конституции РК, без согласия Сената Парламента РК (здесь речь идет о лишении неприкосновенности Председателя и судей Верховного Суда РК). Приведенная норма в точности воспроизводит положения п. 2 ст. 79 Конституции РК. Вместе с тем имеет место коллизия с п. 1 ст. 27 Конституционного закона РК от 25.12.2000 № 132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» ^[12], где говорится конкретно о домашнем аресте, который является мерой пресечения уголовно-процессуального характера, а не просто об аресте.

В соответствии с ч. 2 ст. 873 Кодекса для получения согласия на привлечение судьи к административной ответственности, влекущей наложение административного взыскания в судебном порядке, привод Генеральный Прокурор РК вносит представление соответственно Президенту РК либо в Сенат Парламента РК перед направлением дела об административном правонарушении в суд, решением вопроса о необходимости принудительного доставления судьи в суд, орган (к должностному лицу), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Сроки для принятия решения законодателем не обозначены, однако в отношении Сената очевидно следует ориентироваться на указанный применительно к ст. 870 КоАП РК двухнедельный срок, установленный Законом № 2529.

После получения Генеральным Прокурором РК решения дальнейшее производство по делу производится в порядке, установленном ст. 813 Кодекса. Но здесь снова, как и в рассмотренных выше нормах, не оговаривается вопрос о случаях отказа в даче согласия и согласия на привод судьи, что является недоработкой законодателя.

Согласно ч. 4 ст. 873 КоАП РК оконченное производством дело об административном правонарушении в отношении судьи передается органом (должностным лицом), осуществлявшим это производство, в установленном Кодексом порядке в суд через Генерального Прокурора РК. Данная норма представляется некорректно сформулированной. Говорить об окончании производства можно только после вынесения решения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении. Кроме того, законодатель, на наш взгляд, излишне поднял уровень реализации процедуры до руководителя прокурорской системы, что с учетом отнюдь немаленькой территории Республики Казахстан способно создавать определенные проблемы организационного характера. Как представляется, роль передаточного звена вполне могли бы играть прокуроры районного звена по месту рассмотрения дела судьей.

Пожалуй, самым интересным, прежде всего с точки зрения персоналий, является алгоритм административного преследования самого Генерального Прокурора РК, чего, к примеру, нет в российском законодательстве. В соответствии с ч. 1 ст. 874 Кодекса указанный субъект в течение срока своих полномочий не может быть подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Сената Парламента РК.

С представлением в этом случае обязан обращаться первый заместитель Генерального Прокурора РК перед направлением дела об административном правонарушении в суд, решением вопроса о необходимости принудительного доставления Генерального Прокурора РК в суд, орган (к должностному лицу), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. А после получения решения Сената Парламента РК дальнейшее производство по делу осуществляется в порядке, установленном ст. 819 Кодекса. Здесь возможно допущена законодательная ошибка, поскольку указанная статья раскрывает обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела об административном правонарушении, в то время как вышеназванная неоднократно ст. 813 КоАП РК регламентирует подготовку к рассмотрению дела об административном правонарушении.

В части 5 ст. 874 КоАП РК закреплено, что надзор за законностью рассмотрения дела об административном правонарушении в судебном порядке в отношении Генерального Прокурора РК осуществляет его первый заместитель. В этой связи возникает вопрос о причинах выборочного характера упоминания в нормах рассматриваемой главы об осуществлении прокурорского надзора. Ранее аналогичное положение встречалось только в ст. 870 Кодекса, что отмечалось нами выше.

Наконец, в статье 875 КоАП РК отражены особенности рассмотрения судьей дела об административном правонарушении в отношении перечисленных выше лиц, однако в этот круг по понятной одному законодателю причине не включены кандидаты в Президенты РК и в депутаты Парламента РК.

Во-первых, указано, что рассмотрение дела производится по общим правилам с особенностями производства по делам лиц, обладающих привилегиями.

Во-вторых, судья вправе применить к соответствующим субъектам в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении привод, обратившись с представлением о даче согласия на это в порядке, предусмотренном соответственно ч. 2 ст. 870 КоАП РФ, если в даче согласия на привод государственными органами, указанными в п. 4 ст. 52 (соответствующая Палата Парламента РК), п. 5 ст. 71 (Парламент РК), п. 2 ст. 79 (Президент РК либо Сенат), п. 3 ст. 83 (Сенат) Конституции РК, до рассмотрения дела судьей было отказано или такое согласие не испрашивалось. Данная норма устраняет от участия в процедуре получения согласия Генерального прокурора РК (в случае с привлечением к ответственности самого Генерального прокурора РК – его первого заместителя), что является исключением из общего правила.

Подводя итог проведенному анализу специфики применения в Республике Казахстан мер административно-юрисдикционного характера к лицам, обладающим особым правовым статусом, необходимо сделать следующие выводы:

1) так же, как и в Российской Федерации, прокуроры в Республике Казахстан занимают особое место в административном преследовании лиц, обладающих особым правовым статусом. Вместе с тем необходимо отметить, что исключительным правом внесения представления наделен Генеральный прокурор РК (не считая случая, когда он сам может подвергаться административному преследованию). В России с учетом несколько более широко круга таких субъектов к реализации административно-юрисдикционных процедур привлекаются прокуроры как регионального, так и районного звена;

2) неприкосновенность всех рассмотренных категорий субъектов распространяется только на административные проступки, рассмотрение которых отнесено к юрисдикции суда, в то время как в Российской Федерации в отношении тех же судей, в том числе пребывающих в отставке, распространяется требование о необходимости получения согласия в случае совершения ими любого административного правонарушения;

3) в отличие от Российской Федерации в Республике Казахстан Генеральный Прокурор РК не наделен правом самостоятельно согласовывать применения мер административного взыскания к лицам, обладающим особым правовым статусом;

4) круг лиц, обладающих особым правовым статусом в Республике Казахстан, также, как и в Российской Федерации, достаточно широк, но обращает на себя внимание то обстоятельство, что в него не входят прокуроры, особые условия в отношении которых прописаны в ст. 32 КоАП РК, в соответствии с ч. 1 которой прокуроры как сотрудники правоохранительных органов (такой статус официально закреплен за ними в ст. 3 Закона РК от 06.01.2011 № 380-IV«О правоохранительной службе» ^[13]) за административные правонарушения, совершенные при исполнении служебных обязанностей, несут ответственность в соответствии с нормативным правовым актом, регламентирующим порядок прохождения ими службы. Однако за отдельные виды правонарушений, перечень которых обозначен в ч. 2 ст. 32 Кодекса, ответственность наступает на общих основаниях. При этом к ним не могут быть применены административные взыскания в виде лишения права ношения и хранения огнестрельного оружия и административного ареста. В любом случае вынуждены констатировать, что приведенные нормы намного конкретнее, чем ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» ^[14], носящая неопределенный характер и не содержащая вопреки собственному названию и требованиям ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ особый порядок привлечения прокуроров к административной ответственности. К слову, согласно ст. 50 Закона РК о прокуратуре любая проверка сообщения о факте административного правонарушения, совершенного прокурором, осуществляется с участием представителей органов прокуратуры (но не ими самими). При исполнении служебных обязанностей не допускаются административное задержание, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено законодательство РК;

5) казахстанский опыт комплексного регулирования в одном кодифицированном акте вопросов привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом, несмотря на высказанные выше замечания к содержанию отдельных норм, следовало бы заимствовать при дальнейшем совершенствовании законодательства об административных правонарушениях.