Концепция внешнего сопровождения внутренней деятельности ЕС

Губарец Денис Павлович Второй секретарь , Посольство Российской Федерации в Итальянской Республике Via Gaeta, 5, 00185, Рим, Италия Gubarets Denis Pavlovich Second Secretary, Embassy of the Russian Federation in the Republic of Italy. 00185, Italy, Rome, Via Gaeta, 5. gd1824@yandex.ru Другие публикации этого автора

Положения, регулирующие внешние сношения европейских интеграционных объединений появились в их учредительных договорах далеко не сразу. Договор о Сообществе вообще не содержал общего уполномочия на ведение международных отношений. Отдельные положения относительно внешнего регулирования были включены в различные его разделы, так что регулирование было неполное и несовершенное^[1,2].

Последующими соглашениями: Единым Европейским актом, Маастрихтским, Амстердамским и Ниццким договорами внесены многочисленные изменения и дополнения^[3]. Примечательно, что эти договоры предоставили Сообществу внешнеполитические компетенции там, где ему были добавлены внутренние компетенции. Только три статьи Амстердамского договора наделили Сообщество специальной компетенцией, дающей право действовать на международной арене; во всех остальных случаях внешняя компетенция была дополнением внутренней. При этом внешние компетенции по количеству не шли ни в какое сравнение с массой внутренних компетенций, и те, кто применял Амстердамский договор, чаще всего опирались на ст.308, в общих чертах позволявшую Сообществу извлекать внешние компетенции из внутренних.

Картина несколько изменилась после Лисабонского договора. Теперь ст.352 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) гласит: «Если необходимо принятие Союзом мер в рамках политик, установленных Договорами, с целью достичь какого-то из объектов Договоров, а Договоры не предусматривают соответствующих полномочий, Совет, после единогласного голосования по предложению Комиссии, и после получения согласия Европейского парламента, принимает такие меры». Таким образом, ст.352 составляет нормативную основу для принятия внешнеполитических мер.

Особенно много внимания взаимосвязи внешних компетенций с внутренними уделил Суд ЕС. В частности, в деле ERTA^[4]Суд установил, что внешнеполитические компетенции распределяются между ЕС и государствами по тем же схемам, что и внутренние^[5].

Концепция внешнего сопровождения (Мы используем данный термин, потому что в английском языке применяется слово «complementarity», которое иногда переводят на русский как «комплементарность», дополняемость. Выражение «внешнее сопровождение внутренней деятельности», предложенное М.Л.Энтиным, представляется нам наиболее удачным.)^[6] в дальнейшем не раз становилась объектом внимания Суда, и ее содержание сводится к следующему: в тех случаях, когда коммунитарное право передает институтам компетенцию на достижение какой-либо цели, Сообщество вправе принимать на себя международные обязательства, даже если у него нет на это прямого управомочия^[7,1].

В доктрине эта идея была истолкована следующим образом: внешняя компетенция служит лишь дополнением к внутренней; появился термин «дополняемость» или «комплементарность» («complementarity»)^[8]. Кроме того, Суд стали обвинять в параллелизме: Суд якобы считает, что любая внутренняя компетенция сопровождается параллельным возникновением внешнеполитической^[9]. В своем Заключении 1/94 Competence of the Community to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectual property^[10] Суд специально разъяснил, что он не расширяет понятие внутренней компетенции до включения в нее внешней.

Еще в решении по делу ERTAСуд детально аргументировал, что подразумеваемая внешняя компетенция возникает тогда, когда меры на внутреннем уровне уже приняты, а потому эта компетенция сохраняется за государствами-членами до момента реализации соответствующих внутренних мер^[11]. Однако неверно полагать, что только предварительно принятые внутренние меры ведут к появлению внешних компетенций. В Заключении Суда говорилось:

«23. Согласно ст.70 цели Договора в области транспорта должны достигаться в рамках общей политики.

24. Именно поэтому ст.70 указывает Совету изложить общие правила и, кроме того, «любые иные надлежащие положения».

25. Эти общие правила применимы к «международному транспорту на территорию или с территории государства-члена или в транзитном проезде через территорию одного или более членов».

26. Данное положение в равной мере относится к транспорту из или в третью страну в том, что касается проезда через территорию Сообщества.

27. Суд полагает, что полномочия Сообщества распространяются на отношения, порождаемые международным правом, а потому необходимо заключение соглашений с соответствующими третьими странами в данной сфере».

Судя по пунктам 23 и 24, Суд просто напоминает о своем прежнем заявлении, а именно, что подразумеваемые внешние компетенции возникают благодаря уже принятым до этого внутренним мерам; однако другие пункты построены по другой логике. Суд фактически извлекает принцип эффективности из ст.71 Договора о Сообществе и утверждает, что определенные положения Договора (в данном случае о транспорте) могут неизбежно содержать международный параметр, хотя бы в силу факта, что они иначе не могут быть эффективно имплементированы. Пример транспортной политики делает это совершенно ясным. Из того, что ст.71 нацелена на регулирование проезда транспорта на территорию или с территории государства-члена или транзит через его территорию, логично, что Сообщество должно обладать компетенцией заключать международные договоры в данной области.

В деле ERTAСуд остановился на этом умозаключении кратко и вернулся к нему в деле Kramer^[12], где попытался разъяснить принцип полезной необходимости, выдвинутый им в деле ERTA. Суд указал, что такие проблемы, как например, сохранение морских ресурсов, не могут быть урегулированы иначе как в международном плане и с учетом интересов всех государств-членов и третьих государств. Поэтому, - заявил Суд, - из обязанностей и полномочий, которые коммунитарное право возложило на институты Сообщества на внутреннем уровне, следует, что Сообщество обладает властью принимать международные обязательства с целью сохранения морских ресурсов^[13].

Решение по делу Kramer показывает, что, по мнению Суда, внешнеполитические компетенции могут возникать даже в отсутствие внутреннего законодательства, регулирующего компетенции Союза.

Следует указать также на Заключение в деле 1/76 DraftAgreementestablishingaEuropeanlaying-upfundforinlandwaterwayvessels^[14], в котором Суд указал, что для достижения целей, которые ставились при создании Фонда внутренних водных путей, недостаточно было бы одного внутреннего законодательства Сообщества в силу традиционного участия швейцарских судов в судоходстве по главным путям Сообщества, а необходимо заключить международное соглашение со Швейцарией. «Всякий раз, когда коммунитарное право возлагает на институты Сообщества внутренние компетенции для достижения определенной цели, Сообщество обладает полномочиями принимать на себя международные обязательства, необходимые для достижения этой цели в отсутствие явно выраженного соответствующего положения». Поэтому нельзя не согласиться с мнением тех ученых, которые не считают возможным толковать позицию Суда как признающего подразумеваемые внешнеполитические компетенции чем-то вроде продолжения внутренних компетенций^[15]. Внешнеполитическая компетенция может служить вспомогательным средством для осуществления внутренней компетенции, только если эти компетенции неразрывно связаны. Например, если внутренние компетенции не могут быть эффективно осуществлены без заключения международного соглашения с третьей страной^[16,17].

Однако неясно, как следует толковать необходимость наличия внешней компетенции или внешнеполитических действий для достижения одной из целей Союза, ставшую опорой вышеуказанного заключения Суда? Обратимся к другому Заключению – О Конвенции МОТ № 170^[18]. Вот как Суд аргументировал наличие у Сообщества компетенции на заключение Конвенции МОТ: «По ст.118а Договора (имеется в виду Договор о создании Сообщества) государства-члены должны обращать особое внимание на поощрение улучшений, особенно в условиях труда, в том, что касается здоровья и безопасности трудящихся, и ставить целью гармонизацию условий в этой области, а также поддерживать в надлежащем состоянии произведенные улучшения. Для достижения этой цели Совет вправе своими директивами устанавливать минимальные требования. Таким образом, у Сообщества есть внутренняя законодательная компетенция в области социальной политики. Поэтому Конвенция № 170, объект регулирования которой совпадает с объектом некоторых директив, принятых по ст.118а, находится в сфере компетенции Сообщества». Значит, по мнению Суда, именно от государств требуется принятие определенных мер, а компетенция Сообщества носит чисто субсидиарный характер. У Суда это не вызывает сомнений^{[19, Р.72]}. Суд не ограничивает возможности формирования подразумеваемых внешних компетенций ситуациями, где они абсолютно необходимы для достижения целей Сообщества.

Некоторые исследователи полагают, что Суд ставит под сомнение потребность Сообщества в полномочиях на заключение международных соглашений для обеспечения оптимального использования внутренних компетенций, переданных ему государствами^{[20, P.16]}. Однако «потребность» не равнозначна неразрывной связи. Как отмечает А.Дэшвуд, из трудов Суда следует, что внешние компетенции являются следствием внутренних в том случае, если между ними существует неразрывная связь^{[20, P.133-134]}. Однако, П.Кутракос указывает на то, что Суд в Заключении о Конвенции МОТ извлекает наличие внешних компетенций автоматически из наличия внутренней законодательной компетенции в отношении социальной политики^{[21, р.104]}.

Верно, что из приведенной выше цитаты Суда можно вывести такую «автоматическую» связь, которая подтверждает параллельное существование внутренних и внешних компетенций. Однако, как следует из решения по делу CompetenceoftheCommunitytoconcludeinternationalagreementsconcerningservicesandtheprotectionofintellectualproperty ^[10], Суд в значительной мере опирается на необходимость оптимального использования компетенций. В этом деле Комиссия утверждала, что, поскольку Сообщество компетентно принимать внутреннее законодательство относительно предоставления услуг и транспортной политики, оно ipsofactoобладает исключительной внешней компетенцией на заключение международных соглашений по соответствующему вопросу. Суд не согласился с этим доводом.

В материальном праве Сообщества, которое было предметом рассмотрения в Заключении 1/94 CompetenceoftheCommunitytoconcludeinternationalagreementsconcerningservicesandtheprotectionofintellectualproperty , положений, прямо распространяющих компетенцию Сообщества на отношения, порождаемые международным правом. Его цель – обеспечить право на производство и свободу предоставления услуг гражданам государств-членов, и ничего не говорится о гражданах государств, не являющихся членами ЕС. «Поэтому из этого права нельзя вывести наличие у Сообщества исключительной компетенции заключать международные соглашения с государствами-нечленами в целях либерализации доступа на рынок услуг, кроме того, что предусмотрен трансграничными поставками услуг в смысле ГАТС»^{[10, para 81]}.

Таким образом, нельзя квалифицировать Сообщество как обладающее компетенцией на действия на международной арене (Смысл выражения «отношения, порождаемые международным правом» из решения по делу ERTA, нельзя ограничивать только международными соглашениями; здесь подразумеваются и иные действия, приводящие к возникновению правоотношений.) в отношении любых политик, где оно обладает компетенцией на законодательную деятельность внутри ЕС.

Однако Суд отметил: «Хотя единственная цель права Сообщества относительно производства и предоставления услуг состоит в обеспечении прав граждан стран-членов Сообщества, это не значит, что институтам Сообщества запрещено использовать переданные им полномочия в данной области для уточнения того регулирования, которое должно применяться к гражданам стран-нечленов». И далее Суд ссылается на директивы, которые содержат именно такое регулирование. Приведенные им примеры показывают, что практика соответствует его позиции^{[19, Р.80]}.

Возникает сомнение: не противоречит ли это высказывание Суда его прежней позиции? В литературе появились предложения делить нормы, не содержащие специального упоминания внешних компетенций, на две категории: «открытые» и «внутренние»^{[20, p.131]}. Полномочия первой категории являются подразумеваемыми только в том смысле, что положения Договора, предоставляющие полномочия на внутреннее законодательство, не содержат прямого указания на то, что Сообщество обладает также компетенцией участвовать в международных отношениях в данной области, но в то же время не оставляют сомнения в праве Сообщества вступать в международные отношения в данной области. Формулировки соответствующих положений Договора не оставляют сомнений в необходимости для Сообщества принимать внешнеполитические меры для дополнения его внутренних законодательных мер. Пример – это отношения в области транспорта, ставшие предметом рассмотрения в деле ERTA.

«Внутренние» полномочия – это положения Договора о Европейском союзе (ДЕС), которые на первый взгляд относятся только к актам внутреннего законодательства. Внешнеполитические компетенции могут появиться только тогда, когда необходимость внешних действий возникает в процессе осуществления внутренних мер. Примером их служат положения о свободе предоставления услуг.

Таким образом, необходимость как критерий признания наличия подразумеваемых внешних компетенций базируется на принципe оптимального использования компетенций Сообщества. Хотя в Заключении 2/91 о Конвенции МОТ Суд не заявил прямо, что подразумеваемые внешние компетенции существуют потому, что это способствует достижению целей Сообщества, Заключение 1/94 об услугах показывает, что такие соображения все же лежат в основе аргументации Суда относительно концепции внешнего сопровождения. Правда, необходимо отметить, что в решении по делу OpenSkies ^[22] Суд настаивал на том, что должна существовать неразрывная связь между внешними компетенциями Сообщества и достижением его целей, если нет предварительного внутреннего законодательства. Однако это не следует воспринимать как исключение возможности наличия неисключительных внешних компетенций, что и подтвердил Суд в заключении 1/03 о Конвенции Лугано^[23]: внешние компетенции могут быть вызваны к жизни в силу осуществления соответствующих внутренних компетенций.

В заключение предположим, что концепция внешнего сопровождения может использоваться противоположным способом: юридическое обоснование внешнеполитической компетенции может стать поводом для создания внутреннего обязательства.