Вопросы уголовно-правовой ответственности государственных регистраторов в сфере экономического оборота недвижимости (ст.170 и ст.285.3 УК РФ)

Надлежащая организация экономического оборота недвижимости по общему правилу относиться к сфере гражданского права, которое в арсенале своих юридических средств содержит не только нормы материального, но и процедурного права. В частности, в гражданском законодательстве кроме норм предписывающих зарегистрировать сделку (ст.164, ст.558 ГК РФ), вещное право или обременения вещных прав (ст.131 ГК РФ, ст.4 Закона «О регистрации прав»^[13]) имеются нормы опосредующие процедуру регистрации указанных – прав, обременений и сделок (см. далее регистрация прав). Следовательно, законность осуществления процедуры регистрации может иметь гражданско-правовое основание, если процедуру взаимоотношений заявителей и регистрирующего органа отнести к частноправовым отношениям.

Наличие и собственно гражданско-правовой характер процедуры в гражданском праве подтверждает следующий анализ законодательства и правоприменительной практики. Согласно ч.1 ст.2 ГК РФ, гражданское законодательство определяет: а) «основания возникновения» и б) «порядок осуществления» права собственности и других вещных прав. Такими основаниями традиционно понимаются факты материально-правовой природы, имеющие согласно ст.218 ГК РФ как первоначальный, так и производный характер (создание вещи для себя, договор, выплата пая, завещание, находка и т.д.). Соответственно ч.2 ст.8 ГК РФ, утверждая, что если иное не предусмотрено законом, права на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации. Другими словами данная норма как бы напоминает, что отдельные материально-правовые основания сами по себе недостаточны для возникновения, перехода, прекращения соответствующего права.

Наряду с ч.1 ст.2, ст.8 ГК РФ имеется предписание ч.6 ст.131 ГК РФ, которое окончательно подводит итог юридической конструкции, определяющей наличие в гражданском праве процедурного отношения: порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются в соответствии с ГК РФ, Законом «О регистрации прав» (К слову ч.2 ст.223 ГК РФ лишь дополняет указанные положения: «в случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом»).

Не смотря на участие в регистрационных отношениях публичного органа, гражданско-правовую природу взаимоотношений Росреестра и заявителей последовательно отстаивает Конституционный Суд РФ. Своё внимание на юридическую природу государственной регистрации Конституционный суд РФ впервые обратил в Определении от 5 июля 2001 г. № 154-О: «Государственная регистрация – как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество – …не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает а) свободу договоров, б) юридическое равенство сторон, в) автономию их воли, г) имущественную самостоятельность и потому не может рассматриваться как д) недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина»^[6]. Можно отметить, что «не затрагивать» содержания гражданского права могут лишь действия участника правоотношения основанного на нормах гражданского законодательства. Соответственно такие регистрационные действия Росреестра нельзя рассматривать в качестве недопустимого, произвольного или иными словами административного вмешательства государства в частные дела.

Учитывая 10-летний опыт правоприменительной практики в сфере оборота недвижимости 26 мая 2011 года Конституционный Суд РФ принимает Постановление № 10-П («Государственной регистрации отражает лишь особое внимание государства к обороту объектов недвижимого имущества, который таким образом не остается исключительно в сфере контроля самих участников гражданско-правовых сделок, но попадает также в сферу контроля со стороны государства при каждом новом юридически значимом действии. Следовательно, отношения по поводу государственной регистрации нельзя считать содержательным элементом спорного правоотношения, суть которого остается частноправовой, а «публичный эффект» появляется лишь после удостоверения государством результатов сделки или иного юридически значимого действия. Требование же государственной регистрации недвижимого имущества не связано ни со сторонами спора, ни с характером правоотношения, по поводу которого он возник, - определяющим является природа объекта данного имущественного правоотношения»)^[9], содержание которого ещё раз подтверждает частноправовой характер как процедурного правоотношения (между заявителями и Росреестром), так и акта государственной регистрации (акт внесения в ЕГРП), поскольку в процедурных отношениях по государственной регистрации определяющим является гражданско-правовой режим недвижимости, и соответственно «публичный эффект» от осуществления госрегистрации, если и появляется, то только после совершения регистрационных процедур.

Таким образом, можно утверждать, что материальное правомочие распоряжения недвижимостью реализуется в организационно-процедурной форме, которая отражает частные – экономические интересы участников гражданского оборота. Процедурные отношения, построенные по формуле «Заявители – Регистрирующий орган» не основаны на произволе или волеизъявления одного из участников, а прежде всего, учитывают (упорядочивают) сферу материально-правовых отношений в своей «отражающей» организационно-процедурной плоскости, что также с необходимостью подтверждает частноправовой характер указанных взаимоотношений. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что:

1) Росреестр участвует в экономических организационно-процедурных отношениях;

2) участие Росреестра обусловлено особым гражданско-правовым процедурным статусом. Таким образом, факт включения регистрирующего органа в субъектный состав процедурного отношения имеющего гражданско-правовой характер, с необходимостью определяет: объём, содержание и особенности его юридической ответственности, которая может иметь как гражданско-правовую, так и уголовно-правовую природу.

Гражданско-правовая ответственность Росреестра.

Как нам представляется, Росреестр отвечает перед заявителями посредством гражданско-правовой ответственности двух видов:

а) имущественная ответственность в соответствии с предписаниями ст.15, 16, 1069, 1071 ГК РФ, а также ст.31 и 31.1 Закона «О регистрации прав»;

б) организационная ответственность на основании ч.3-6 ст.131 ГК РФ, а также ч.5 ст.2, ч.3 ст.7, абз.2 ч.3 ст.20, ст.21 Закона «О регистрации прав».

Причём оба вида юридической ответственности Росреестра (имущественная и организационная) имеют единую гражданско-правовую природу, так как дополняют друг друга ввиду их взаимообусловленного характера.

Уголовно-правовая ответственность государственного регистратора.

Если мы признаём частноправовой характер взаимоотношений заявителей и Росреестра при осуществлении последним актов регистрационного производства, то представляется что, складываются такие отношения именно в сфере экономического оборота недвижимости. Известно, что экономические отношения охраняются не только нормами гражданского, но и уголовного права. И здесь по мысли законодатель ответственность участников процедуры со стороны заявителей и со стороны Росреестра имеет достаточно чёткие грани водораздела. Так если «недобросовестные» участники процедуры госрегистрации со стороны заявителей отвечают по нормам УК РФ о мошенничестве, вымогательстве, присвоении (ст.159, 163 УК РФ и т.д.), то участник процедуры со стороны регистрирующего органа, в лице государственного регистратора, привлекается к уголовной ответственности в рамках специальных составов (ст.170 и ст.285.3 УК РФ).

Посмотрим содержание указанных составов. Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 147-ФЗ, установил уголовную ответственность для должностных лиц за внесение в государственные реестры заведомо недостоверных сведений, а также за умышленное уничтожение или подлог документов, на основании которых ведутся реестры (ст. 285.3 УК РФ). С другой стороны уже с момента вступления в силу ст.285.3 УК РФ в нём имела место ст.170 УК РФ, предусматривающая ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю.

В таком случае имеет место проблема соотношения двух составов, разрешить которую можно, в том числе через призму теории гражданского права в квалификации и расследовании указанных преступлений.

Учитывая частноправовой характер процедуры государственной регистрации^{[1, 2, 11]} можно предположить следующее:

1. Не смотря на различное местоположение ст.170 УК РФ (Глава 22 Преступления в сфере экономической деятельности) и ст.285.3 УК РФ (Глава 30 Преступления против государственной власти), указанные нормы охраняют, прежде всего, отношения в сфере экономического оборота от преступных посягательств со стороны должностных лиц регистрирующих органов. В этом случае местоположение ст.285.3 УК РФ не совсем корректно отражает суть родового объекта уголовно-противоправного посягательства – преступник в лице государственного регистратора непосредственно посягает на отношения, складывающиеся в сфере гражданского (экономического) оборота недвижимости. Незаконное ведение ЕГРП регистратором не посягает на порядок публичного управления, так как этого самого управления в отношениях связанных с осуществлением госрегистрации просто не существует – экономический оборот страдает, прежде всего.

2. Кроме того составы указанные в ст.170 и ст.285.3 УК РФ тесно связаны с иными экономическими преступлениями. Исходя из позиции Верховного Суда РФ, если мошенничество совершено в форме приобретения права на чужое имущество, преступление считается оконченным с момента возникновения у виновного юридически закрепленной возможности вступить во владение или распорядиться чужим имуществом как своим собственным (в частности, с момента регистрации права собственности на недвижимость или иных прав на имущество, подлежащих такой регистрации в соответствии с законом)^[10].

Как известно согласно п.1 ч.3 ст.150 УПК РФ предварительное расследование производится в форме дознания по уголовному делу по преступлениям предусмотренному ст.170 УК РФ. Одновременно с этим позиция уголовно-процессуального закона в отношении деятельности связанной с уголовно-противоправной государственной регистрацией иных сделок (совершаемых не с землей и т.д.) и соответственно регистрации имущественных прав (вещных, корпоративных и т.д.) охватывается ст.285.3 УК РФ и имеет иную подследственность и форму предварительного расследования (В соответствии с п.п. а) п.1 ч.2 ст.151 УПК РФ по уголовным делам о преступлении, предусмотренном ст.285.3 УК РФ предварительное расследование производится следователями Следственного комитета РФ в форме предварительного следствия).

Насколько оправдан такой дифференцированный подход, связанный с формой предварительного расследования и подследственности:

1) в отношении преступлений экономического характера тесно связанных с процедурой государственной регистрации (ст.159, 163 УК РФ и т.д.);

2) в отношении родственных, если не сказать больше – дублирующих составов преступления предусмотренных ст.170 и ст.285.3 УК РФ?

Итак, здесь имеет место проблема эффективности уголовного производства, где идентичные действия регистратора вызывают к жизни процедуры уголовного преследования осуществляемые – различными правоохранительными органами и в различных формах предварительного расследования.

Нам думается, что для эффективности расследования соответствующих уголовных дел, повышения уровня защищенности участников гражданского оборота недвижимого имущества, необходимо перенести норму ст.285.3 УК РФ в ст.170 УК РФ с полным замещением содержания последней.

3. Нормы ст.170 и ст.285.3 УК РФ указывают на специального субъекта преступления – государственного регистратора, который не охватывается понятием должностного лица в традиционном уголовно-правовом смысле (примечания к ст.285 и ст.318 УК РФ).

Следует отметить, что традиционный уголовно-правовой подход к государственному регистратору Росреестра как к должностному лицу согласно примечаниям ст.318, 285 УК РФ – не применим. Регистраторы в рамках организационно-процедурных отношений по государственной регистрации частных прав: а) не исполняют функции представителя исполнительной, законодательной или судебной власти, так как не наделены законом распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости; б) не обладают правом в одностороннем порядке (в рамках субординационных отношений) принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями (заявителями) (В частности в п. 2, 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 на основании толкования примечаний к ст.285 и ст.318 УК РФ даётся следующее определение должностного лица: «В соответствии с п.1 примечаний к ст.285 УК РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти… к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности»).

Об особом характере должностного лица органов регистрирующих частные права может косвенно говорить содержание Официального отзыва Правительства РФ от 1 апреля 2003 г. № 2084п-П4^[7] на законопроект депутата Государственной Думы А.А. Аслаханова направленный на унификацию понятия должностного лица для всех составов УК РФ. В частности положение указанного Законопроекта было направлено на устранение неопределенности, связанной с тем, что используемое в ряде статей Особенной части УК РФ (содержащихся в главах 19 «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» и 22 «Преступления в сфере экономической деятельности») понятие «должностное лицо», конкретно не определено. В то же время примечание 1. к ст.285 УК РФ, в котором содержится понятие должностного лица, на указанные главы Уголовного кодекса не распространяется. Правительство РФ проект федерального закона не поддержало и указало следующее: «Предлагаемый в законопроекте подход устранения данной неопределенности и исключения тем самым применения норм уголовного закона по аналогии, в целом заслуживает внимания. Однако в результате этого возникает другая несогласованность положений УК РФ, касающаяся признаков субъекта преступлений, предусмотренных ст.140, 149, 169, 170, 188 (ч.2 п. «б») данного Кодекса».

Думается, что данный отказ Правительства РФ был основан именно на особенностях правоотношений, в которых участвует субъект преступлений в рамках обще-родового «экономического» объекта преступного посягательства указного в соответствующих главах УК РФ.

4. Объективная сторона преступления по ст.170, ст.285.3 УК РФ. Если вспомнить ч.6 ст.131 ГК РФ, ч.1 ст.2 Закона «О регистрации прав», то смысл этих норм заключается в том, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним акт признания и подтверждения государством факта возникновения, перехода, ограничения (обременения) и прекращение имущественных прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. То есть это акт, который выносится, в рамках процедуры гражданско-правового характера в целях реализации экономически значимого (материального) интереса участников гражданского оборота недвижимости. Из чего следует что, объективная сторона указанных составов (ст.170, 285.3 УК РФ) будет выражаться в действиях (бездействии) регистратора осуществляемых в нарушение прав и законных интересов участников материальных (имущественных) отношений неотъемлемым элементом которых является акт государственной регистрации.

Иными словами уголовно-противоправное поведение регистратора должно находиться здесь, в полном противоречии с нормами гражданского права как процедурной, так и материально-правовой направленности.

Материальные нормы выражены в первую очередь в вещном праве (ст.131, 551 ГК РФ и др.), неотъемлемой частью которого является положения института ГРПН. Обязательственное право так же имеет достаточно норм связанных с требованием о регистрации ряда сделок (О сделках с недвижимым имуществом, подлежащим государственной регистрации, упоминается в ряде статей ГК. В частности, она требуется: для договора об ипотеке (ч.3ст.339 ГК); договоров продажи жилого помещения (ч.2 ст.558 ГК) и предприятия (ч.3 ст.560 ГК); договора дарения недвижимого имущества (ч.3 ст.574 ГК); договора ренты под отчуждение недвижимого имущества (ст.584 ГК); договоров аренды здания или сооружения на срок более года (ч.2 ст.651 ГК) и аренды предприятия (ч.3 ст.658 ГК); договора доверительного управления имуществом (ч.2 ст.1017 ГК)).

Процедурные нормы, которыми руководствуется регистратор, указаны в Законе «О регистрации прав» (общие положения ст.13,14,16-21), которые детализированы в актах Правительства РФ, Минюста РФ и Росреестра («Настоящие Правила в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными постановлением Правительства РФ и от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливают единый для РФ порядок ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов Федеральной регистрационной службой»)^[8].

Итак, отправная точка квалификации и расследования составов преступлений, указанных в ст.170 и ст.285.3 УК РФ должна находиться в сфере уголовно-противоправных нарушений процедурного права.

Запись в ЕГРП является основным доказательством совершения преступления регистратором, так сказать отправная точка предварительного расследования. В самом общем виде объём должностных обязанностей регистратора основан на объёме юрисдикционной (организационно-процедурной) компетенции Росреестра, которая указана ч.3 ст.9 Закона «О регистрации прав», согласно которой к компетенции этого органа при проведении им государственной регистрации прав относятся:

а) проверка действительности поданных заявителем документов и наличия, соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;

б) проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;

в) государственная регистрация прав (сделок);

г) выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;

д) выдача информации о зарегистрированных правах;

е) принятие на учет в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере государственной регистрации прав, бесхозяйных недвижимых вещей^[3].

Ответственность за незаконность деятельности государственного регистратора в процедурных отношениях связанных с государственной регистрацией проходит красной чертой в актах направленных на реформирование гражданского законодательства. Так в проекте ГК РФ появилась ч.4 ст.8. согласно, которой «государственный орган, осуществляющий регистрацию прав на имущество, проверяет полномочия лица, обратившегося с заявлением о государственной регистрации права, законность оснований регистрации, иные предусмотренные законом обстоятельства и документы... Если право на имущество возникает, изменяется или прекращается на основании нотариально удостоверенной сделки, государственный орган вправе проверить законность соответствующей сделки»^[12]. Аналогичная позиция содержится в п.2.1 Концепции гражданского законодательства: «В ГК целесообразно включить общие положения о государственной регистрации имущественных прав, …установив, в частности, принцип… проверки законности оснований регистрации»^[4].

На основе вышесказанного можно сделать следующий вывод. В системе правового регулирования и охраны экономического оборота недвижимого имущества активно формируется правовой блок, устанавливающий юридическую ответственность должностных лиц органов регистрирующих вещные, обязательственные и иные права в самом широком смысле. Данный подход находит отражение и в контексте формирования современного законодательстве в сфере деятельности полиции. Согласно ч.1 ст.1 Федерального закона «О полиции»^[5], числе основных предназначений полиции является охрана собственности. Думается, что охрана эта может происходить и в форме дознания (ст.170 УК РФ) и в форме проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, а также посредством производства отдельных следственных действий (ст.285.3 УК РФ) осуществление которых отнесено законом к компетенции сотрудников органов и подразделений МВД России.