Международное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды и рационального использования биоресурсов Арктики: история развития и современные реалии

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate; Department of Environmental, Land an Agrarian Law; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Российское государство на протяжении всего исторического периода своего существования уделялj внимание изучению и развитию Арктического региона. С учетом большой протяженности его арктического побережья, а также большого пространства его сухопутной территории, относящейся к Арктической зоне, многостороннее международное сотрудничество в Арктике без участия нашей страны не может полноценно охватить весь спектр региональных проблем, а тем более выработать наиболее эффективные пути их решения. Необходимо отметить, что в регионе происходит постоянное столкновение экономических и политических интересов различных государств. Ведущая роль в урегулировании возникающих по этой причине различного рода конфликтов принадлежит международному праву, которое находится в процессе постоянного развития с учетом изменяющихся реалий современного мира ^{[1, 8-9]}.

Поскольку регион обладает колоссальными запасами как минеральных, так и живых ресурсов, чрезвычайно высокой является цена установления юрисдикций над различными его районами. Арктика неизменно является зоной повышенного внимания и столкновения геополитических интересов как арктических, так и неарктических государств ^{[2, 128]}.

Однако Арктика была и одной из немногих областей, в которых Россия, США и другие арктические и неарктические страны в течение нескольких десятилетий после окончания холодной войны продуктивно работали над решением важнейших климатических и экологических проблем, что стало ярким примером технического и научного сотрудничества между Россией и Западом.

Постоянно ухудшающиеся на фоне вооруженного конфликта между Российской Федерацией и Украиной межгосударственные отношения и замороженное во многих отношениях международное сотрудничество нашей страны с странами западной коалиции, к сожалению, препятствуют эффективному решению глобальных проблем Арктического региона.

Жители Арктики, коренные народы, ученые, представители гражданского общества и НПО также начали беспокоиться об охране окружающей среды после того, как столкнулись с загрязнением воздуха и водной среды, которое в основном происходило в более низких широтах. Во время холодной войны политическая борьба между США и СССР создала атмосферу, в которой окружающая среда была еще одним полем идеологической конкуренции между соответствующими социально-политическими системами, когда положительные экологические достижения подчеркивались, чтобы продемонстрировать преимущества одной социально-политической системы перед другой. Активное сотрудничество между организациями коренных народов, местными правительствами, природоохранными НПО и научным сообществом стало ключевой тенденцией, которая привела к смене парадигмы от военной напряженности к политической стабильности в Арктике. В период холодной войны было заключено несколько важных международных соглашений природоохранной направленности. Например, Соглашение Никсона и Брежнева о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 1972 г., в котором арктические и субарктические экологические системы были названы приоритетными областями для «обмена учеными... обмена научно-технической информацией… [и] совместной разработки и реализации программ». Другим примером является Соглашение 1973 года о сохранении белых медведей.

Важной составляющей в сохранении морских биоресурсов Арктики является международное сотрудничество государств по формированию единой политики в рассматриваемой сфере. В регионе действует целый ряд международных соглашений как глобального, так и регионального характера. Остановимся на некоторых из них, заключенных в последние десятилетия.

На сегодняшний день в открытом море центральной части Северного Ледовитого океана, приблизительно равной по площади Средиземному морю, коммерческий рыболовный промысел не ведется. Однако процессы глобального потепления на планете и происходящие процессы таяния арктических льдов, приводят к доступности все большего количества арктических территорий, что способствует повышению экономической и инвестиционной привлекательности региона. Таяние ледников провоцирует рост экономической активности, что может в среднесрочной перспективе привести к осуществлению в Арктике новых видов коммерческой промысловой деятельности.

В качестве иллюстрации успешного международного сотрудничества арктических государств можно также привести подписание в рамках Конференции по Северному Ледовитому океану в мае 2008 г. Илулиссатской деклараци (Илулиссат, Гренландия). Целью документ, принятого пятью арктическими странами, было признание ответственности прибрежных государств за сохранение хрупкой полярной природы и определение совместных региональных усилий по противодействию потенциально неблагоприятным последствиям изменения климата, включая таяние арктических льдов.

Другим соглашением в сфере охраны живых биоресурсов Арктики является заключенное в 2018 г. по итогам двухлетних переговоров сторон «Соглашение о предотвращении нерегулируемого рыболовства в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана», которое стало еще одним шагом к сохранению живых ресурсов Арктики ^{[3, 119]}. Соглашение применяет осторожный и научно обоснованный подход к рыболовству, запрещая нерегулируемый рыбный промысел в центральной части Северного Ледовитого океана на период 16 лет с момента вступления его в силу (до 2037 г.) с автоматическим продлением при отсутствии возражений сторон. Вводимый им мораторий распространяется на территорию в 2,8 млн кв км. В соответствии с положениями соглашения решения по вопросам существа принимаются большинством голосов. В рамках Совместной программы исследований и мониторинга предусматривается обмен полученной сторонами информацией с периодичностью один раз в два года. Созданный Соглашением механизм должен препятствовать активизации коммерческого рыболовства до тех пор, пока не будут получены более точные научные данные о возможных объемах изъятия рыбных ресурсов без ущерба экосистемам.

Соглашение также предусматривает осуществление совместной научной программы для подробного изучения в целях улучшения понимания состояния и структуры морских экосистем Арктики, потенциальное влияние, которое на них может оказать изменение климата, а также прогнозирование возможностей осуществление потенциального рыболовства в будущем.

На основе научных исследований, проводимых в рамках соглашения, планируется создание долгосрочной стратегии по защите здоровых морских экосистем с целью создания международно-правовой базы регулирования рыболовства в указанном районе. Помимо прочих целей документом декларируется необходимость обеспечения интересов коренных народов. Стороны Соглашения в будущем могут принять решение о начале переговоров по созданию одной или нескольких региональных рыбохозяйственных организаций или договоренностей.

Особенность данного соглашения заключается в практической реализации распространенного в экологической политике многих странах принципа предостороженности, заключающегося в попытке спрогнозировать возможное негативное воздействие будущей активизации хозяйственной деятельности в регионе, а также в необходимости разработки мер по его минимизации. В качестве примера такого негативного воздействия промышленного рыболовства на окружающую среду можно привести вылов в 1980-х годах в районе Берингова пролива миллионов тонн сайды, что привело к 1990-м годам к резкому сокращению ее популяции, численность которой не восстановлена до сих пор.

Межгосударственное и международное сотрудничество в области исследований климата и поиска путей эффективной адаптации к процессам глобального потепления, охраны живых ресурсов, других проблем охраны окружающей среды региона, обеспечения традиционного образа жизни коренных народов по прежнему является крайне актуальным и не может проходить без коллективных согласованных усилий в первую очередь арктических государств, а также неарктических, выражающих крайнюю заинтересованность в осуществлении научной и коммерческой деятельности в регионе, поскольку текущая климатическая ситуация в Арктике, потенциально несет угрозу для довольно широкого круга государств.

В этом смысле пора переосмыслить опыт периода холодной войны в сфере международного сотрудничества в охране окружающей среды. Необходимо отметить, что большое внимание здесь должно быть уделено и сохранению традиционного образа жизни коренных народов региона.

Однако сегодня сотрудничество негосударственных акторов, в том числе и в сфере научных исследований, осуществляется в гораздо более сложных политических условиях. Вводимые в западных странах ограничения на научное сотрудничество с российскими контрагентами, фактически разрушают создававшиеся десятилетиями связи между учеными ведущих научных и образовательных центров, что крайне снижает эффективность так называемой мягкой дипломатии. Многие совместные исследования, финансирование которых осуществлялось путем получения грантов и иностранных инвестиций, практически свернуты. В свою очередь в условиях обострившегося противостояния идеологий Российская Федерация стала уделять гораздо больше внимания содержанию программ исследований особенно в области наук гуманитарного цикла с целью создания препятствий, в том числе и на законодательном уровне, проникновению исторически недостоверной, политически ангажированной информации, которая может привести к необоснованному искажению мировоззрения граждан страны, в особенности их молодого поколения.

В то же время сотрудничество в сфере охраны природы, естественных наук, сравнительного изучения традиционного образа жизни коренных народов, может стать тем самым свободным от идеологического и санкционного давления направлением, сотрудничество в котором можно было бы осуществлять, как и в период холодной войны, в условиях высокой политической напряженности.

Сотрудничество в Арктике с семью другими арктическими государствами традиционно осуществлялось в рамках Арктического совета, успешная деятельность которого до определенного момента отчасти была обусловлена тем фактом, что вопросы безопасности явно выходили за рамки его мандата. В сфере охраны окружающей среды Арктический Совет, являющийся общей для Арктических стран площадкой для осуществления международного сотрудничества и координации совместных усилий по решению региональных проблем, достиг довольно значительных успехов. В настоящее время он признается международным сообществом как ведущий и ответственный организатор правопорядка в Северном Ледовитом океане и представляет интересы не только приарктических, но и неарктических государств ^{[4, c. 29]}. В рамках его деятельности велась работа над тремя программами, направленными на обеспечение защиты уникальной природной среды региона: Программа по охране арктической флоры и фауны (CAFF); Программа арктического мониторинга и оценки (AMAP); Программа действий по загрязнению Арктики (ACAP). В Арктическом Совете функционировали также три рабочие группы: Рабочая группа по предупреждению, готовности и ликвидации ЧС (EPPR); Рабочая группа по защите арктической морской среды (PAME); Рабочая группа по устойчивому развитию в Арктике (SDWG) ^{[5, c. 41]}. Значение совместной деятельности стран в рамках этих программ и рабочих групп заключается в выработке единых рекомендаций относительно мер, в том числе и правового характера, которые должны быть приняты всеми арктическими странами для обеспечения унифицированного подхода к охране окружающей среды, что представляется необходимым для повышения ее эффективности. На сегодняшний день, подходы по реализации в национальном законодательстве даже согласованных на международном уровне мер охраны, могут быть различными. К примеру, в США у коренных народов есть право продажи своих квот на добычу такого охраняемого на международном уровне и угрожаемого вида, как белый медведь, третьим лицам, а в РФ данное действие запрещено ^{[6, c. 42]}.

К большому сожалению, с марта 2022 года сотрудничество с Российской Федерацией в Арктическом совете заморожено по политическим причинам. Представляется, что восстановление научных связей в данной сфере может послужить источником восстановления доверия между недружественными на сегодняшний день странами. Как отмечает А.Л. Колесников, возможными точками соприкосновения могут стать: «обеспечение устойчивого развития, проблематика коренных народов, адаптация жизнедеятельности к изменению климата, изучение и защита окружающей среды, сбережение биоразнообразия, здравоохранение, обеспечение готовности к реагированию на чрезвычайные ситуации, безопасность Арктики». По его мнению, результатом этой работы может стать отказ европейских государств от недружественных действий в отношении России и дальнейший переход к политике добрососедства ^{[7, c. 6]}.

В контексте паузы в работе Арктического совета сотрудничество между негосударственными субъектами может стать сейчас наиболее важной формой сотрудничества. Наука и гражданская дипломатия по-прежнему важны. Исследователи, коренные народы, неправительственные организации и гражданское общество могут оказать влияние на государства с целью возобновления межправительственного сотрудничества. Представляется целесообразным начать думать в данном направлении и планировать взаимодействие в Арктике после окончания военных конфликтов, когда Запад и Россия, возможно, смогут восстановить сотрудничество и на межгосударственном уровне. Не смотря на выраженное директором департамента политического планирования МИД РФ А. Дробининым мнение о том, что на сегодняшний день период конструктивного сотрудничества между Россией и западными странами закончился навсегда (См.: URL: https://tass.ru/politika/15379859?ysclid=m8nd21p8x5788950631 (дата обращения: 20.03.2025)), хотелось бы надеяться, что сфера арктического сотрудничества в конечном итоге не будет подвержена влиянию каких-либо событий, происходящих в других регионах планеты. Хотелось бы полностью согласиться с мнением Н. Корчунова, посла РФ в АС, что проектная деятельность в рамках Арктического совета в перспективе должна быть возобновлена при участии всех, входящих в него сторон (См.: URL: https://aif.ru/politics/world/rf_gotova_vozobnovit_dialog_so_stranami_v_ramkah_arkticheskogo_soveta (дата обращения: 20.03.2025)).

Как в Российской Федерации, так и за рубежом ученые обратили внимание на пробелы в научных данных, необходимых для комплексного изучения различных процессов, возникающие по причине прекращения доступа российских ученых к совместным исследованиям. В этой ситуации необходимо четко осознавать, что расположенный циркумполярно арктический регион является единым и неделимым с точки зрения окружающей среды, и поэтому происходящие в нем процессы должны изучаться в совокупности на всей его территории. И в этой связи Россия остается открытой для сотрудничества, в том числе с неарктическими государствами.

Необходимо отметить, что наметившийся на сегодняшний день во всех сферах общественной жизни поворот с запада на восток оказал свое влияние и на международное сотрудничество Российской Федерации в Арктическом регионе. Ведущие в экономическом и научном отношении страны глобального востока и юга, и ранее выражавшие свою крайнюю заинтересованность в арктическом сотрудничестве, начинают более активно участвовать в сотрудничестве с Российской Федерацией в Арктике как на двусторонней основе, так и в рамках таких организаций как ШОС и БРИКС, В этот процесс все активнее включаются ближневосточные и другие страны глобального юга.

К сотрудничеству в Арктике Россия все активнее привлекает китайские, индийские и ближневосточные компании, в частности для инвестиций в проекты, в которых ранее участвовали западные фирмы. Например, после ухода с российского рынка западных компаний в связи с введением различных санкций «Новатэк» за важными технологиями для строительства проектов по сжижению природного газа обращается к эмиратской фирме Green Energy Solution, а к строительству плавучей электростанции была привлечена турецкая компания.

На сегодняшний день стратегическим партнером Российской Федерации в разных сферах является Китайская Народная Республика. Особенно в последнее десятилетие сотрудничество с этим государством в Арктике было активизировано в значительной степени. После событий 2022 г. Китай выступил против отстранения Российской Федерации от сотрудничества в рамках Арктического Совета из-за геополитической конкуренции и конфронтации. Планируется, что в рамках СМП будет функционировать так называемый Полярный шелковый путь, как структурная часть проекта «Один пояс – один путь» (инициативы КНР по созданию глобальной транспортной и инвестиционной инфраструктуры), что вписывается в задачи развития морских маршрутов Нового шелкового пути. Однако на сегодняшний день юридически не определены конкретные формы интеграции российских и китайских арктических проектов, в том числе и включения СМП в данную инициативу. Китай готов к инвестициям в развитие инфраструктуры СМП с расчётом на возможность ее использования в дальнейшем в рамках собственных проектов грузоперевозок ^{[8, c. 191]}.

На сегодняшний день в странах Запада также возрастает обеспокоенность по поводу поворота российской арктической политики на восток. В некоторых из них начинается работа по поиску пробелов в нынешнем «замораживании отношений» и определении областей, в которых научное сотрудничество с Россией является по-прежнему возможным. Традиционно важное значение придается таким негосударственным субъектам, как научные и общественные организации.

Международные научные конференции, которые объединяют исследователей независимо от национальности для обмена мнениями, основанными на общей озабоченности драматическими изменениями, происходящими в Арктике, сами по себе должны являться примерами научной и гражданской дипломатии. Однако на сегодняшний день со стороны правительств стран запада имеются существенное противодействие как участию российских ученых в мероприятиях, проводимых за рубежом, так и зарубежных в мероприятиях, проводимых в РФ. Среди таких препятствий можно отметить визовые ограничения для россиян, закрытие консульских учреждений РФ за рубежом, прямые рекомендации руководства научных и образовательных организаций такое сотрудничество не осуществлять.

Культурный и научный обмен в рамках уникальных циркумполярных международных организаций коренных народов арктического региона, деятельность которых выходит за пределы национальных границ, могут служить одним из направлений восстановления сотрудничества, ориентированного на конкретные нужды людей межгосударственного сотрудничества в Арктике. Развитие Арктического региона невозможно без участия ^{[9, c. 66]} и учета интересов коренных народов, проживающих на данной территории в течение многих веков и обладающих традиционными знаниями и культурой в том числе и в сфере природопользования. Одной из особенностей районов проживания коренных народов Арктики является их удаленность и труднодоступность ^{[10, c. 263]}, что накладывает определенный отпечаток на их образ жизни и культуру. Как отмечают Г.И. Грибанова и В.И. Юдин, коренные народы приполярных регионов демонстрируют сегодня высокий уровень сотрудничества и солидарности благодаря функционированию различных организаций и сетевых структур, представляющих их интересы в рамках мирового сообщества ^{[11, c. 116]}.

Зачастую представители одного коренного народа Арктики проживают на территории двух и более сопредельных стран. В этом случае, по мнению В.Р. Авхадеева, «данное обстоятельство создает обязанность для государств реализовать во внутригосударственной правовой системе международные обязательства в области защиты прав коренных малочисленных народов» ^{[12, c. 3]}. Необходимо отметить, что взаимодействие представителей одного народа через национальные общественные организации, позволяет с одной стороны более эффективно защищать свои интересы и права, а с другой оказывать влияние на развитие международного сотрудничества по целому ряду направлений: охрана окружающей среды, традиционное природопользование, сохранение языка и культурных традиций и т.д. Но и на такое взаимодействие геополитическая обстановка накладывает свой отпечаток. В 2022 г. российское отделение Совета саами заявило, что «сейчас, как никогда, саамский народ в России нуждается в международной поддержке для продолжения сотрудничества между саамами четырех стран». (См.: URL: https://kolasapmi.com/2022/03/01/2022-25/ (дата обращения: 31.10.2024)). Однако российские общественные организации коренных народов, такие как Ассоциация коренных народов Севера (АКМН), РАЙПОН Ассоциация кольских саамов и др., поддержали государственную политику Российской Федерации в отношении конфликта на Украине. В результате, Совет саамов приостановил сотрудничество со своими российскими организациями-членами в апреле 2022 г. (См.: URL: https://spbdnevnik.ru/news/2022-07-04/raskol-v-bolshoy-arktike-skandinavskie-saamy-priostanovili-otnosheniya-s-rossiyskimi-natsionalnymi-organizatsiyami (дата обращения: 31.10.2024)).

В условиях международной напряженности происходит прекращение экономического сотрудничества между западными странами и Российской Федерации, осуществлявшегося годами. Так, денонсация Соглашения между правительствами СССР и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в сфере рыболовства (Москва, 25 мая 1956 года) (Федеральный закон от 11 марта 2024 г. № 40-ФЗ «О денонсации Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о рыболовстве»), которое давало право британским рыболовам заниматься промыслом в территориальных водах СССР, а позднее России, стало следствием решения Великобритании о прекращении действия режима наибольшего благоприятствования в торговле с Россией, принятое 15 марта 2022 г.

В поисках возможностей для международного сотрудничества в период политической напряженности можно обратиться к Берингову проливу – региону исторически успешного сотрудничества, поддерживаемого Государственным департаментом и МИД России, и давнего общего культурного наследия между Аляской и Чукоткой. Россия и США поддерживают сотрудничество в области безопасности на море в Беринговом проливе. Это сотрудничество касается таких областей, как поисково-спасательные работы, ликвидация разливов нефти, правоохранительная деятельность и управление рыболовством. Однако совместные учения береговой охраны приостановлены (См.: URL: https://pro-arctic.ru/12/04/2022/news/45543?ysclid=m8nflqjfp9952195400 (дата обращения: 31.10.2024)).

Аналогичным образом Норвегия приостановила сотрудничество с Россией в области ядерной безопасности, но поддерживает каналы связи, готовность к чрезвычайным ситуациям и обмен информацией. Это показывает, что есть несколько важных областей сотрудничества, которые можно поддерживать. В то же время Россия и Норвегии продолжают сотрудничество в рыбной ловле, несмотря на принятые западными странами санкции в отношении Российской Федерации. Согласно заявлению Посла РФ в Норвегии, взаимовыгодное сотрудничество специалистов и ученых обеих стран в сфере рыболовства осуществляется уже более 50 лет и за этот период переживало разное времен. Его сохранение в нынешних политических условиях и вводимых в отношении Российской Федерации санкционных режимов «доказывает всему мировому сообществу, что только согласованные и научно-обоснованные меры регулирования морских ресурсов в северо-восточной Атлантике со стороны прибрежных государств позволяют вести рациональное и устойчивое рыболовство (См.: URL: https://ria.ru/20231029/norvegiya-1905919242.html (дата обращения: 31.10.2024)).

Необходимо отметить, что изначально в основе национальных стратегий циркумполярных стран лежало стремление осуществлять максимально тесное сотрудничество с международными партнерами во всех сферах для достижения общей цели по созданию мирного, экономически успешного и устойчивого будущего для Арктики ^{[13, c. 59-65; 14, c. 195-202]}. Устойчивое развитие и эффективное освоение Арктического региона Российской Федерации играет чрезвычайно важную роль в обеспечении национальных интересов Российской Федерации ^{[15, c. 912]}. Однако, как справедливо отмечают В.П. Самарина и Т.П. Скуфьина, «современная арктическая политика циркумполярных стран, исключающая научное и всякое иное сотрудничество с Россией по вопросам охраны окружающей среды, сохранению экосистем, детальному и подробному изучению естественных, антропогенных, социально-экономических процессов в Арктике, расширению мониторинга и документированию изменений, в том числе изменений климата, многократно усиливает риски устойчивого развития арктических территорий» ^{[16, c. 22]}.

Подводя итог сказанному, необходимо еще раз отметить, что природа нашей планеты во всем ее многообразии является основой существования человечества. Люди наравне с другими живыми организмами формируют биосферу Земли и не могут существовать в условиях, когда окружающая их среда является загрязненной и непригодной для жизни живых существ. Человек ответственен за сохранение существующих экосистем во всем их многообразии, при этом особенно пристальное внимание должно быть уделено защите особо хрупкой и уязвимой природы полярных регионов. Неизбежная активизация хозяйственной деятельности в высоких широтах не должна привести к глобальной экологической катастрофе. Как и в годы холодной войны именно научное и гуманитарное сотрудничество может стать основой так называемого примирения сторон и общего улучшения межгосударственных отношений в регионе для достижения целей его устойчивого развития.