Правовое регулирование сокращения выбросов парниковых газов в России и во Франции

Козлов Альберт Валерьевич аспирант; кафедра интеграционного и европейского права; МГЮА им. О.Е. Кутафина Ведущий юрист; ООО "Скиф Консалтинг" 129345, Россия, г. Москва, Лосиноостровский р-н, ул. Тайнинская, д. 8, кв. 85 Kozlov Albert Valerievitch Postgraduate student; Department of Integration and European Law; Kutafin Moscow Law Law Institute Leading Lawyer; Skif Consulting LLC 129345, Russia, Moscow, Losinoostrovsky district, Taininskaya str., 8, sq. 85 albertkozlov27@gmail.com

Антропогенное воздействие на климат является одной из основных проблем для общества XXI века и требует пусть и планомерного, но незамедлительного принятия человечеством действий, способствующих снижению пагубного воздействия на окружающую среду.
Несмотря на то, что вопросы правового регулирования ограничения выбросов парниковых газов становились предметом исследования таких отечественных ученных, как В.Б. Агафонов, И.В. Гудков, Н.Г. Жаворонкова, О.А. Зиновьева, А.А. Широв, А.Ю. Колпаков, Н.В. Кравчук и др., вопросы сравнительного регулирования систем по ограничению выбросов парниковых газов в России и во Франции ранее отечественными учеными не рассматривались. Целью настоящего исследования является проведение с помощью сравнительно-правового метода анализа нормативно-правовой базы России и Франции в сфере ограничения выбросов парниковых газов, результатом которого станут рекомендации и заключения, способствующие улучшению действующего регулирования.

Немаловажным в сфере ограничения парниковых газов представляется вклад такого международного органа, как Межправительственная группа экспертов по изменению климата, формирующего оценку научных знаний в области изменения климата по всему миру в виде оценочных докладов. Так, например, Пятый обобщающий оценочный доклад лег в основу Парижского соглашения 2015 г., международного договора универсального характера, регламентирующего борьбу с климатическими изменениями.

Особого внимания заслуживает Шестой обобщающий оценочный доклад Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), утвержденный 19 марта 2023 г. в Швейцарии, который систематизирует результаты научной деятельности группы экспертов за последние 6-7 лет. Ценность его состоит не только в сборе статистических данных за прошедшие периоды, но и в прогнозировании степени антропогенного воздействия в будущем, в том числе в предложении решений для осуществления устойчивого к изменению климата развития. Так, И.В. Гудков упоминает о значительном политическом весе и о его высокой стратегической важности ^[1]. Нельзя не согласится с мнением ученого, учитывая, что в МГЭИК входят представители 195 стран-участниц, что делает данный орган универсальным, а его доклады становятся основой для международных договоров в области климата.

Основным предметом воздействия на окружающую среду являются парниковые газы, которые за последние пятьдесят лет подняли температуру планеты на 1,1 градус Цельсия, процент, на который не поднималась температура за прошедшие две тысячи лет. А по оценкам доклада, при плохом сценарии, в случае продолжения увеличения объема выброса парниковых газов, к 2081-2100 году температура может подняться еще на +4,4 градуса Цельсия.

По мнению Хосунга Ли, председателя МГЭИК «Этот Обобщающий доклад подчеркивает настоятельную необходимость осуществления более амбициозных действий и показывает, что, если мы будем действовать сейчас, то все еще сможем обеспечить приемлемое для жизни устойчивое будущее для всех» ^[2].

В докладе ВМО от 05 июня 2024 г. прогнозируется вероятное (47%) преодоление отметки в 1,5 градуса Цельсия уже за период с 2024 по 2028 г . Об «очевидном» потеплении говорят и исследования отечественных ученых ^[3].

Парижское соглашение, как один из основных документов, опосредующих обязательственное регулирование в области изменения климата, предусматривает следующие основные количественные обязательства для государств-участников:

- удержать прирост средней глобальной температуры «намного ниже 2 градусов Цельсия», и приложить все усилия для ее удержания ниже 1,5 градусов Цельсия;

- Привести финансовые потоки в направление развития, характеризующееся низким уровнем выбросов и высокой сопротивляемостью к изменениям климата.

Так, по мнению А.Е. Кутейникова, данное соглашение также дополнительно «предоставило городам право голоса на межгосударственных переговорах по климату» ^[4].

Учитывая динамику роста температуры, указанную выше, у стран-участниц Договора остаётся совсем немного времени для соблюдения принятых обязательств.

Российская Федерация подписала Парижское соглашение в 2016 г., а ратифицировала его в 2019 г., следствием чего стала необходимость в принятии новых внутренних нормативных актов, направленных на решение и реализацию международных обязательств, предусмотренных настоящим соглашением.

Именно поэтому интересным представляется анализ регулирования углеродной политики, направленной на сокращение выброса парниковых газов, в Российской Федерации в сравнении с другими государствами, которое наряду с США, ЕС, КНР и Индией являются основными странами-загрязнителями окружающей среды.

Следствием реализации принятых на себя количественных ограничений послужило принятие Российской Федерацией № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» от 02.07.2021 г., который закрепляет принципы и меры по сокращению парниковых газов, вводит реестр углеродных единиц, закладывает основания обращения углеродных единиц и функционирования климатических проектов. Вышеназванный закон впервые закрепил права и обязанности эмитентов и участников климатических проектов.

Таким образом, на внутреннем рынке появился эквивалент «киотскому механизму». В настоящее время некоторые крупные российские компании принимают добровольное участие в углеродном регулировании посредством участия в климатических проектах. В то же время параллельно на территории Республики Сахалин до 2028 г. активно осуществляется эксперимент по внедрению рынка углеродных единиц, положительные итоги которого должны распространить в качестве эксперимента и на другие регионы в 2025 г.

Нельзя не согласиться с Р. Ю. Скоковым, М.А. Гузенко в том, что «глобальные изменения на международном уровне находят заметное отражение на национальном, региональном и микроуровне, поэтому и дальнейшее сокращение выбросов парниковых газов будет достигаться индивидуальными усилиями государств, регионов, муниципалитетов, компаний» ^[5]. Одним из подтверждений мнения ученых может служить кратное увеличение количества климатических проектов на уровне российских компаний: с 6 климатических проектов по состоянию на июль 2023 г. до 52 климатических проектов по состоянию на февраль 2025 г.

Данный вопрос получил своё развитие и на международной арене. Так, одним из результатов международной конференции ООН по изменению климата CoP29 в ноябре 2024 г. в г. Баку стали договоренности о международных соглашениях в области углеродных рынков.

Во исполнение 296-ФЗ «О сокращении парниковых газов» Распоряжением правительства от 29 октября 2021 г. принята Стратегия социально-экономического развития Российской федерации с низким уровнем выброса парниковых газов до 2050 г.

Данный документ является инструментом стратегического планирования, устанавливает цели, которые необходимо достичь, в общих чертах раскрывает способы достижения этих целей.

Так, по мнению А. А. Широва и А. Ю. Колпакова для эффективного устойчивого развития данному документу не хватает «струкутурно-технологической модернизации», согласно которой «должны быть проанализированы возможности структурного маневра экономики имеющимися ресурсами с учетом реально существующих ограничений развития. По сути, речь идет о дополнительном измерении политики модернизации с соответствующими инструментами управления и финансирования» ^[6].

Нельзя не согласиться с мнениями ученых и в том, что Стратегия на момент ее принятия не предполагала введения в 2022 г. западными государствами санкционного режима, учитывая то, как негативно они отразились на товарообороте между ЕС и Россией.

Следующим инструментом стратегического планирования являются климатические доктрины, утверждаемые Президентом.

В 2023 г. Указом Президента № 812 «Об утверждении климатической доктрины Российской Федерации» от 26.10.2023 г. была принята новая климатическая доктрина, установившая амбициозные цели, в том числе достижение к 2060 году углеродной нейтральности, а также достижение баланса между выбросами парниковых газов и их поглощениями.

Данный документ устанавливает основные направления и методы борьбы с глобальным потеплением.

На данный момент на федеральном уровне отсутствует официальный комплексный или операционный план по реализации Климатической доктрины 2023 г. или низкоуглеродной Стратегии 2021 г., что мешает эффективной реализации упомянутых документов. Стратегии социально-экономического развития по своему содержанию представляются документами общего характера.

Однако обозначенные в доктрине положения задают направления для решения проблем.

Так, среди методов борьбы с выбросами парниковых газов, в том числе отдельно выделяются использование природных экосистем и методы мониторинга митигации.

С учетом географии и ресурсов, которые имеет Российская Федерация, одним из самых эффективных методов борьбы с парниковыми газами и отличительным для России представляется декарбонизация с помощью природных экосистем и использование низкоэмиссионных ресурсов. Данные направления в том числе обозначил премьер-министр Российской федерации в ходе международной конференции по климату СoP29, которая прошла в ноябре 2024 г. в Баку: «К 2060-му планируем выйти на углеродную нейтральность. Упор делаем на повышение энергетической эффективности, развитие электротранспорта, внедрение современных решений в сельское и лесное хозяйства. В России уже 85% энергобаланса приходится на чистую, низкоэмиссионную генерацию. Это в первую очередь газовая, атомная энергетика, из возобновляемых источников» ^[7].

О потенциале природных экосистем в своем исследовании также упоминает Д. Н. Веселова, отдельно выделяя мероприятия по лесовосстановлению и производству карбоновых ферм. ^[8]

Однако, несмотря на их потенциал, необходимой основой для успешного использования природных экосистем и борьбы с выбросами парниковых газов являются аналитические данные, получаемые с помощью систем мониторинга, что многократно упоминалось, как в рамках исследований ученых, так и в рамках международной конференции СoP29, которая прошла в ноябре 2024 г. в Баку.

Так, по мнению А. Н. Шохина: «Огромный потенциал имеют природные экосистемы. Причем часть этого потенциала не требует дополнительных инвестиций, а требует только более точного сбора и учета данных. Эти и другие экономически эффективные мероприятия должны стать основой плана реализации Стратегии низкоуглеродного развития» ^[9].

В России, по словам Директора многостороннего экономического сотрудничества и специальных проектов Минэкономразвития России Н.В. Кондратьева «формируется собственная система мониторинга и прогнозирования изменения климата, активно развиваются инструменты зелёного финансирования и наука для принятия климатических решений, принята таксономия данных зелёных проектов и проектов перехода».

Согласно пресс-релизу Минэкономразвития от 08.10.2024 первый этап внедрения «Российской системы климатического мониторинга» был завершен.

Таким образом, можно заключить что на данном этапе происходит симбиоз инструментов измерения и оценки климатических измерений и инструментов контроля климатических выбросов. Инструменты контроля и мониторинга впоследствии будут неотъемлемой частью углеродного рынка, в том числе в рамках установления нарушений квотирования. Так, с 1 июня 2023 г. в России заработал реестр парниковых газов ^[10].

Таким образом, регулирование парниковых газов в России в целом можно охарактеризовать как находящееся на этапе перехода от аналитики к действиям. Несмотря на закрепление общих целей и точечных обязанностей лиц-эмитентов, на данном этапе продолжает формироваться основа, аналитический фундамент в лице федеральных инструментов измерения, сбора и оценки данных, на основании которых выстраивается конкретное регулирование, оценивается результативность введенных мер. Более того, с учетом результатов и заключений по итогам конференции CoP29, Российскую Федерацию, без сомнения, ожидает международное сотрудничество в области углеродных рынков, как минимум в пределах ЕАЭС.

Интересным представляется, какие ограничения в отношении парниковых газов действуют в европейском пространстве, в одном из его государств-членов, локомотиве зеленой повестки - Франции.

Франция является участником Парижского соглашения и как страна-участница Европейского Союза, которая ратифицировала Договор в 2016 году, и как национальное государство.

В Европейском союзе обязательства, установленные Парижским договором, реализуются через наднациональную стратегию «Европейский зеленый курс», так называемую «Зеленую сделку» ^[11], запущенную в 2019 г. как инициатива Европейской комиссии, возглавляемой Урсулой Фон дер Ляйен.

«Зеленая сделка» представляет собой более общий документ по сравнению с Директивами или Регламентами и закрепляет глобальную цель достичь климатической нейтральности к 2050 году, с промежуточными итогами к 2030 г. (Программа «Fit for 55»). Данная стратегия в том числе предусматривает возможность внедрения инструментов, способствующих достижению цели во все Политики Европейского союза, в частности, останавливаясь на четырех основных концепциях, таких как: климатический переход, энергетический переход, промышленный переход и социальный переход, каждый из которых имеет свой план реализации.

Данная стратегия по своей идее является аналогом принятых в Российской Федерации стратегии низкоуглеродного развития и климатической доктрины.

Некоторые авторы критикуют «Зеленую сделку», останавливаясь, в частности, на таких глобальных проблемах, как справедливое финансирование переходов, увеличение уровня безработицы вследствие переходов, повышение цен на энергетические ресурсы, проблемы, связанные с механизмами принятия решений на европейском уровне, которые требуют единогласия стран-участников.

Так, в своем исследовании Л. Франза, М. Бианчи, Л. Бергамашчи утверждают, что «Глобальная гонка за нулевым уровнем выбросов углерода изменит глобальные цепочки поставок энергии. Внедрение экологически чистых энергетических технологий поменяет производство, торговлю и модели зависимости» ^[12].

П. Касалино в своей работе отмечает, что такой симбиоз переходов (климатический, энергетический промышленный и социальный), «с одной стороны задает амбициозные цели, но с другой требует существенную смену парадигмы для множества секторов экономики и Общества» ^[13]. На наш взгляд, следует согласиться с мнением ученого и дополнительно отметить, что начало "войны санкций" сделало симбиоз переходов еще более тяжелым.

Наднациональная европейская стратегия фактически реализуется через принятые национальные нормативные акты.

Во исполнение Парижского договора 8 ноября 2019 года во Франции был принят Закон № 2019-1147 «Об энергии и климате» ^[14], который внес изменения в Энергетический кодекс и в Экологический кодекс Франции, в частности установив цели, обязанности и показатели, которые Франция должна достичь к 2030 и 2050 году.

Закон «Об энергии и климате» также послужил основой для принятия в апреле 2020 г. новой французской низкоуглеродной стратегии. Отличительной особенностью национального законодательства Франции, является то, что ключевые документы, способствующие декарбонизации закрепляются на национальном уровне раньше, чем на европейском уровне. Первая низкоуглеродная стратегия была принята еще в 2015 году. Стратегия устанавливает как краткосрочные обязательные к выполнению цели, так и среднесрочные, направлена на такие области как: транспорт, здания, промышленность, сельское хозяйство, производство энергии, отходы.

В целом по содержанию данная стратегия аналогична российской стратегии низкоуглеродного развития. Одно из отличий в том, что в Российской Федерации рассматриваются изначально 2 сценария: инерционный, как неприемлемый и интенсивный (целевой). Во Франции негативные сценарии не рассматриваются.

Немалое внимание во Франции уделено системам мониторинга за климатическими изменениями и системам контроля выбросов парниковых газов.

Можно разделить регулирование систем мониторинга на 2 уровня: наднациональный и национальный.

На европейском уровне действует Регламент 2018/1999 11 декабря 2018 года «Об управлении Энергетическим союзом и мерах по борьбе с изменением климата» ^[15], закрепляющий обязанность установления мониторинга на национальном уровне, а также сдачу и публикацию соответствующей отчетности, как европейским органам, так и на уровне ООН.

На национальном уровне мониторинг действующей во Франции национальной низкоуглеродной стратегии основан на наборе из показателей. Главные 16 показателей результативности сопоставляют поставленные цели и достигнутые результаты и обновляются ежегодно после публикации кадастров выбросов парниковых газов.

Данные механизмы мониторинга позволяют в сотрудничестве с заинтересованными сторонами анализировать как отраслевые, так и общие тенденции, то, насколько результативны действия по отношению к целям.

Параллельно с этим мониторингом, Высокий совет по климату, независимый консультативный орган Франции, отвечающий за информирование лиц, определяющих политику, по среднесрочным и долгосрочным целям дает оценочный отчет о действиях Франции в области климата, и в частности, ежегодно публикует отчет о соблюдении траектории сокращения выбросов.

В рамках рассмотрения вопроса о национальных системах мониторинга Франции необходимо выделить французскую некоммерческую организацию Citepa, государственного оператора, занимающегося проведением исследований и анализом атмосферы, непосредственно мониторингом и отчетами по его результатам.

Именно эта организация ведет национальный климатический мониторинг во Франции, который можно представить в виде двух основных систем мониторинга.

Мониторинг в формате «Secten», в котором выбросы парниковых газов распределяются по 7 секторам экономики: энергетика, обрабатывающая промышленность, жилищный/третичный сектор, транспорт, сельское хозяйство, отходы, землепользование и лесное хозяйство. Данный реестр обновляется на ежегодной основе.

Также во Франции действует мониторинговая система «Барометр».

Данная система мониторинга удовлетворяет потребность в реагировании, связанную с чрезвычайными ситуациями в области климата и качества воздуха. Организация Citepa публикует ежемесячные оценки выбросов парниковых газов и загрязнителей воздуха в текущем году. Данная система позволяет отслеживать динамику выбросов по месяцам текущего года и сравнивать выбросы по месяцам с предыдущим годом. Отчет составляется ежеквартально.

Национальный учет парниковых газов дает объективную картину выбросов во Франции по основным отраслям деятельности. Он достигается путем применения методологических принципов, определенных Межправительственной группой экспертов по изменению климата (МГЭИК). Данные представлены в простой форме, доступной любому пользователю.

Проведение ежегодного национального учета выбросов парниковых газов и загрязнителей воздуха во Франции является основным направлением деятельности Citepa на протяжении более 20 лет.

Вдобавок к тому исполнительный регламент ЕС (UE) 2018/2066 от 19 декабря 2018 г. «О контроле и декларировании выбросов парниковых газов» ^[16] закрепляет обязанность эмитентов отчитываться о выбросах парниковых газов.

Следующим столпом, работающим на сокращение выбросов парниковых газов, является функционирующий углеродный рынок, регламентированный как на национальном, так и на наднациональном уровне.

Механизм углеродного рынка представляет собой торговой оборот излишек, превышающих установленные пределы квотирования. Во Франции торги осуществляются через государственный аукцион. Введение механизма включает в себя как количественные ограничения в виде квотирования, так и стимулирующий эффект в виде возможности продать оставшуюся на парниковые газы квоту.

На международном, национальном и субнациональном уровнях в качестве ключевой политики для стимулирования сокращения выбросов парниковых газов (ПГ) экономически эффективным и гибким способом было внедрено более 50 различных углеродных рынков, и ещё несколько находятся в разработке или на рассмотрении (Всемирный банк, 2021) ^[17].

В Европейском союзе углеродный рынок реализуется на основании Директивы 2003/87 ^[18].

Нормы директивы инкорпорированы в Экологический кодекс Франции и представлены в главе IX «Парниковые газы» в секции 2 «Квотирование выбросов парниковых газов» ^[19].

Основой для эффективного функционирования углеродного рынка служат исполнительные и делегированные регламенты (Регламент ЕС 2019/331 от 19.12.2018 г. (О распределении квот на безвозмездной основе), Регламент ЕС 2018/2066 от 19.12.2018 г. (О декларировании выбросов парниковых газов), Регламент ЕС 2018/2067 от 19.12.2018 г. (О проведении проверок данных и аккредитации), Регламент 2023/2830 от 17.10.2023 г. (О порядке проведения торгов квотами), Регламент 2019/1122 от 12.03.2019 г. (О ведении реестра квотирования).

Таким образом, в настоящей статье проведен анализ действующего регулирования сокращения выбросов парниковых газов в России и во Франции, затронут вопрос функционирования углеродных рынков.

Российская и европейская (французская) системы правового регулирования выбросов парниковых газов схожи, глобальные цели практически идентичны, если не считать разную дату достижения углеродной нейтральности.

Проанализировав и сравнив 2 модели правового регулирования ограничения парниковых газов важно подчеркнуть, что основой для успешной реализации сокращения парниковых газов является адекватная и эффективня система мониторинга. Мониторинг позволит оценить, насколько те или иные действия по сокращению парниковых газов эффективны, найти более рациональный путь достижения целей с минимальными затратами, именно поэтому неоюходимы аналитические данные и статистика.

Основным отличием могут выступать слишком амбициозные цели, поставленные ЕС и, в частности Францией. Финансирование климатического, энергетического и других переходов, инвестиции в чистые энергоносители и поддержание адекватного ценообразования — это, на наш взгяд, взаимоисключающие явления.

Без сомнения, по примеру Европейского союза и Франции в ближайшие годы в России будут приняты нормативные акты, которые будут регулировать углеродные рынки. Углеродный рынок — это огромный коммерческий потенциал, который Европейский союз получает за предоставление бизнесу репутационных активов («гудвилл») и небольших послаблений в то же время реализуя одну из своих глобальных целей – сокращение выброса парниковых газов.

Российской Федерации действительно необходим собственный углеродный рынок. Однако при заключении международных соглашений об углеродном рынке (результат договоренностей CoP29) важно исключить навязывание недружественного порядка функционирования рынков.