Расширение направлений экспериментальных правовых режимов (на примере федеральной территории «Сириус»)

Ахмадова Марьям Абдурахмановна ORCID: 0000-0003-1423-7044 кандидат юридических наук старший преподаватель; кафедра предпринимательского и корпоративного права; Московский государственный юридический университет имени О.Е Кутафина (МГЮА) Начальник отдела юридического сопровождения; ГБУ "Аналитический центр контрольной деятельности" 119618, Россия, г. Москва, ул. Татьянин Парк, 14/4 Akhmadova Maryam Abdurakhmanovna PhD in Law Senior Lecturer; Department of Business and Corporate Law; O.E. Kutafin Moscow State Law University (MGUA) Head of the Legal Support Department; GBU 'Analytical Center for Control Activities' 14/4 Tatyanin Park St., Moscow, 119618, Russia 4ernijkvadrat95@gmail.com Другие публикации этого автора

Щунина Татьяна Евгеньевна аспирант; институт общественных наук; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), руководитель проектов, преподаватель, младший научный сотрудник, Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации РАНХиГС ИНИОН РАН 119571, Россия, г. Москва, пр-т Вернадского, 82 Schunina Tat'yana Evgen'evna Postgraduate student; Institute of Social Sciences; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Project Manager, Lecturer, Junior Researcher, RANEPA Analytical Center under the Government of the Russian Federation INION RAS 82 Vernadsky Ave., Moscow, 119571, Russia tatyanashchunina@gmail.com

В начале 2022 г. Россия оказалась в новых геополитических реалиях, когда одним из ключевых аспектов обеспечения безопасности государства и преодоления негативных последствий от антироссийских санкций ^[1] на отечественную экономику стал доступ к критическим технологиям. В этих условиях перед государством встала задача обеспечить формирование национального технологического суверенитета, который основывается на качественном прорыве в сфере научно-технологического развития ^[2].

Эта идея нашла отражение в ряде документов стратегического планирования, где ключевая роль отводится Указу Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» (далее – Стратегия) (Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6887), которым закрепляются цели, задачи, направления и приоритеты инновационного развития экономики страны, а также способы достижения такого технологического рывка.

В этом контексте заслуживает внимания принятый в соответствии с указанными национальными целями по обеспечению технологического лидерства страны Федеральный закон от 28 декабря 2024 № 523-ФЗ «О технологической политике в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 523) (Федеральный закон от 28 декабря 2024 № 523-ФЗ «О технологической политике в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 30.12.2024, № 53 (Часть I), ст. 8533), который вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования.

В этой связи в условиях динамичной действительности, как справедливо отмечает профессор А.В. Габов, наука активно начала продуцировать новые технологии внедрение которых требует изменения существующих подходов к правовому регулированию отношений в сфере их использования ^[3]. Следует отметить, что Федеральный закон № 523 в качестве одной из задач технологической политики выделяет, в том числе создание благоприятных правовых условий для осуществления деятельности по реализации технологической политики.

В области регулирования применения инновационных технологий правотворческий процесс осложняется отсутствием какого бы то ни было опыта аналитики применения таких технологий и возможности прогнозирования рисков, сопряженных с изменением устоявшихся моделей регулирования правоотношений. В целях преодоления таких сложностей стремительное развитие за последние годы получили формы экспериментального нормотворчества, предоставляющие возможность внедрения и апробацию новых юридических норм в ограниченных пределах перед их масштабированием. Конечно, при условии, если апробация по итогу будет признана состоявшейся.

По этой причине в современной правовой доктрине предмет исследования настоящей статьи вызывает очевидный интерес. В этом формате теоретическую основу исследования составили труды таких специалистов как Демченко М.В. ^[3], Дахненко С.С. ^[3], Дегтярев М.А. ^[11], Ефремов А.А. ^[9] и другие. Также на разных стадиях затрагиваются труды Тарасенко О.А. ^[4], Дмитрик Н.А. ^[10] о рисках применения форм экспериментального нормотворчества для правовой системы, Буянова А.В. ^[6] – о реформировании системы образования в России и пр.

Методологическую основу исследования составил диалектический метод, который обосновывает взаимообусловленность всех социальных процессов, в том числе в области применения экспериментальных форм нормотворчества. Для получения конечных выводов автором были использованы такие общенаучные методы формальной логики как индукция, дедукция, анализ, синтез.

Экспериментальное нормотворчество набирает чрезвычайные темпы и об этом главным образом свидетельствует количество принятых за последние годы нормативно-правовых актов, носящих экспериментальный характер. Так, согласно исследованию, проведенному Агентском стратегических инициатив, с 2016 г. по 2023 г. количество ежегодно устанавливаемых правовых экспериментов увеличилось в 14 раз (Концепция формирования новой организационно-правовой модели установления экспериментальных правовых режимов в Российской Федерации // URL: https://asi.ru/library/research/200471/ (дата обращения: 05.01.2025).

При этом для нас очевидно, что с учетом расширения области применения Федерального закона 31 июля 2020 года № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых и технологических инноваций в Российской Федерации» (Федеральный закон 31 июля 2020 года № 258-ФЗ // CP РФ, 03.08.2020, № 31 (часть I), ст. 5017) очевидны предпосылки для их дальнейшего роста. Такое положение вещей позволяет сделать вывод о том, что данный инструмент становится одним из ключевых инструментов развития российской правовой системы ^[4].

Вместе с тем, признавая положительный эффект от установления экспериментальных правовых режимов, эксперты справедливо обращают внимание на наличие рисков использования такого инструмента, поскольку расширение его применения «несет риск утраты правопорядком его устойчивости» (Письмо Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в адрес Агентства стратегических инициатив от 18.09.2023 № 01-28/305). Вместе с тем в доктрине озвучивается и иная позиция. Так, по мнению Н.А. Дмитрика перспективы применения форм экспериментального нормотворчества достаточно ограничены, поскольку распространяют свое действие только на ограниченный круг субъектов, в то время как, например, прорывные цифровые технологии трансформируют все сферы общества и потому правовая определённость не уменьшается, а, наоборот, увеличивается ^[10]. М.А. Дегтярев придерживается схожих научных взглядов, отмечая при этом, что Закон 258-ФЗ очень сужают предметные области применения экспериментальных правовых режимов, как бы широко мы ни трактовали «цифровизацию» ^[11]

В целях нивелирования этих рисков научному сообществу необходимо уделить особое внимание формированию фундаментальной научно-теоретической базы с целью приведения к единообразию понятийного и терминологического аппарата, выработки исчерпывающего перечня критериев, определяющих случай, когда оправданно установление экспериментального правового регулирования ^[5]. Подобные исследования уже проводятся учеными и в числе таковых внимания заслуживают работы, в которых авторами формируются конкретные предложения по совершенствованию текущего регулирования. Так, А.А. Ефремов, признавая фрагментарный характер правового регулирования экспериментов, предлагает в том числе систематизировать нормы об их введении, а также обеспечить системную взаимосвязь между стратегическим планированием и планированием нормотворческого процесса ^[9].

Технологический прогресс основывается в первую очередь на достижениях науки. А наука, в свою очередь, - это люди. Следовательно, научно-технологический прогресс невозможен без интенсивной подготовки соответствующих кадров в сжатые сроки и с максимальным погружением в сферу информационных технологий. Эта идея проходит красной нитью через все ключевые документы, в том числе упомянутую Стратегию, Концепцию технологического развития РФ на период до 2030 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20.05.2023 № 1315-р ) и пр.

Одновременно с этим отметим, что одним из 9 федеральных проектов, вошедших в новый национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства» (Национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства» // URL: https://d-russia.ru/nacproekt-jekonomika-dannyh-i-cifrovaja-transformacija-gosudarstva-novye-svedenija-obnarodovany-na-prof-it.html (дата обращения: 05.01.2025) является проект «Кадры для цифровой трансформации». Все это указывает на необходимость реформирования в определенной части сферы образования и науки, в том числе с целью вовлечения бизнеса в образовательный процесс с целью формирования кадров, отвечающих потребностям наукоемкого бизнеса. Сейчас наукоемкий бизнес России с трибуны ведущих площадок (Восточный экономический форум, сессия «Цифровизация госуправления и экономика данных: конкуренты или партнеры?» // URL: https://forumvostok.ru/programme/business-programme/ (дата обращения: 05.01.2025) для обсуждения ключевых вопросов экономики и права заявляют о том, что, например, выпускников ведущих отечественных образовательных учреждений им приходится переучивать в течение 3-х лет.

Такое положение вещей указывает на необходимость реформирования системы образования на всех уровнях. Вместе с тем сфера образования и науки является важным компонентом социальной политики государства и потому требует выраженной осторожности, поскольку любые изменения могут иметь как отрицательные, так и положительные стороны ^[6].

На сегодняшний день апробация и тестирование новаторских подходов к вопросу реформирования сферы образования осуществляется в федеральной территории «Сириус». Порядок разработки такого экспериментального правового режима определен постановлением Правительства Российской Федерации. Программа экспериментального правового режима на федеральной территории «Сириус» разработана в соответствии пунктом 10 перечня поручений Президента Российской Федерации, в котором рекомендовано органам публичной власти федеральной территории «Сириус» совместно с Научно-технологическим университетом «Сириус» обеспечить введение экспериментального правового режима для организации в 2022 – 2030 годах интенсивной подготовки кадров в области информационных технологий и информационной безопасности (Перечень поручений по итогам заседания попечительского совета образовательного фонда «Талант и успех» (утв. Президентом РФ 10.07.2022 № Пр-1224) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_421687/ (дата обращения: 07.01.2025). Программой экспериментального правового режима предусматривается создание интегрированной образовательной программы, совмещающей в себе программу общего и высшего образования, что обеспечит критически важное сокращение сроков подготовки для сферы информационных технологий инженеров-исследователей с комплексными компетенциями уровня архитектора систем.

Прежде чем перейти к предметному анализу особенностей осуществления экспериментального правового режима (далее – ЭПР) на федеральной территории «Сириус» отметим, что в России в настоявшее время реализуются ЭПР по двум основным направлениям – в сфере цифровых и технологических инноваций (объединенных под общее регулирование Федеральным законом 31.07.2020 № 258-ФЗ) и в сфере образования.

Фундаментальное значение для ЭПР в указанных направлениях имеет Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ // СЗ РФ, 03.08.2020, № 31 (часть I), ст. 5006), который содержит условие о том, что «порядок установления и период действия ЭПР в сфере применения обязательных требований определяются в соответствии с федеральными законами». Эта норма позволяет путем внесения изменений (дополнений) в федеральные законы предусмотреть возможность создания в сферах их регулирования ЭПР. Именно по этому пути параллельно от цифровых инноваций пошли создатели ЭПР в сфере образования (а также в перспективе создания ЭПР в сфере развития физической культуры и спорта), посредством внесения дополнений в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ, 31.12.2012, № 53 (ч. 1), ст. 7598) и Федеральный закон от 4 декабря 2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (Федеральный закон от 4 декабря 2007 № 329-ФЗ // СЗ РФ, 10.12.2007, № 50, ст. 6242) соответственно.

Следовательно ЭПР в сфере образования осуществляется не в рамках «регуляторной песочницы», созданной Федеральным законом 31.07.2020 № 258-ФЗ в целях формирования благоприятных условий для развития и внедрения цифровых инноваций, опережающих действующее законодательство, путем снятия барьеров и ограничений, присущих текущему правовому регулированию.

Стоит отметить, что при отсутствии единого верхнеуровневого нормативного правового акта, регламентирующего цели, задачи, перечень критериев, обязательных к учету при создании ЭПР, а также общий порядок их формирования, на сегодняшний день формируемая практика экспериментального нормотворчества складывается не структурированно.

Вместе с тем фактическое отсутствие единой законодательной структуры ЭПР сложилось отчасти по причине создания ряда особенностей в регулировании тех территорий, на которых начали создаваться ЭПРы. Речь идет об установленных особенностях организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности в федеральной территории «Сириус» ^[7].

Сравнивая структуру законодательных актов ЭПР в сфере цифровых инноваций и образования, необходимо отметить следующие различия.

Так, по структуре ЭПР в цифровых инновациях первично регулирование на уровне федерального закона, который определяет цели и принципы, круг участников, а также регулирует отношения, связанные с их установлением и реализацией, в том числе изменением, приостановлением, прекращением, мониторингом, оценкой их эффективности и результативности.

Следующим этапом регулирования является создание целого ряда постановлений Правительства РФ, утверждающих:

1. Перечни технологий, применяемых в рамках ЭПР в сфере инноваций;

2. Правила ведения реестра ЭПР и доступа к нему;

3. Правила приостановления действия ЭПР в сфере цифровых инноваций, прекращения действия ЭПР, уведомления субъекта/субъектов ЭПР о приостановлении или прекращении действия ЭПР;

4. Положение о принятии Минэкономразвития России решения о приостановлении или прекращении статуса субъекта ЭПР в сфере цифровых инноваций в ЭПР и об уведомлении субъекта ЭПР о принятии такого решения;

5. Правила мониторинга ЭПР, оценки эффективности и результативности реализации ЭПР, общественного обсуждения вопросов эффективности и результативности реализации ЭПР.

Финальным этапом законодательного регулирования ЭПР в цифровых инновациях является перечень ведомственных актов Минэкономразвития России, регулирующих вопросы порядка заявки на присоединение, уведомления и присоединения к ЭПР, ведения реестра контактов участника ЭПР, порядка рассмотрения участниками ЭПР жалоб, порядка предоставления отчетов участников ЭПР.

К особенностям же ЭПР в сфере образования относится в первую очередь наличие поручения Президента РФ по итогам заседания попечительского совета образовательного фонда «Талант и успех» о необходимости обеспечения введение ЭПР для организации в 2022 – 2030 годах интенсивной подготовки кадров в области информационных технологий и информационной безопасности. Целью и научной гипотезой данного ЭПР является отмена части нормативных требований за счет апробации созданной интегрированной образовательной программы, совмещающей в себе программу среднего общего и высшего образования, что должно обеспечить критически важное сокращение сроков подготовки кадров. За счет отмены нормативных требований, касающихся поступления на программу высшего образования только после завершения среднего общего образования участники ЭПР (ученики) получат возможность поступления не после 11-го класса, а после 9-го.

Рассматривая нормативную регламентацию процессов создания ЭПР, следующим шагом на федеральном уровне, как уже ранее было отмечено, выступает внесение изменений в профильный федеральный закон в части установления возможности проведения ЭПР в сфере образования в федеральной территории «Сириус». Кроме того, на федеральном уровне утверждены Правила разработки программы экспериментального правового режима в федеральной территории «Сириус», направленного на разработку, апробацию и внедрение новых образовательных программ, образовательных технологий, образовательных ресурсов, средств обучения и воспитания (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.09.2023 № 1450).

В свою очередь на уровне федеральной территории «Сириус» разработаны и приняты следующий перечень локальных нормативных правовых актов, призванных регламентировать порядок осуществления в исследуемой сфере, а именно:

- Положение о введении о введении экспериментального правового режима в федеральной территории «Сириус», направленного на разработку, апробацию и внедрение новых образовательных программ, образовательных технологий, образовательных ресурсов, средств обучения и воспитания» (утв. Решением Совета федеральной территории «Сириус» от 2 февраля 2024 года № 1-34/235) (далее – Положение ЭПР) (URL: https://nextcloud.sirius-ft.ru/index.php/s/gwtXjAYRrEj3ZPp (дата обращения: 09.01.2025);

- Программа экспериментального правового режима в федеральной территории «Сириус», направленного на разработку, апробацию и внедрение новой образовательной программы в области информационных технологий и информационной безопасности (Постановление главы администрации федеральной территории «Сириус» от 9 февраля 2024 года № 8-п) (далее – Программа ЭПР) (URL: https://nextcloud.sirius-ft.ru/index.php/s/28W9gQpykrigimb (дата обращения: 09.01.2025);

- Положение о Комиссии Совета федеральной территории «Сириус» по вопросам образования и подготовки кадров в сфере информационных технологий и информационной безопасности» (утв. Решение Совета федеральной территории «Сириус» от 2 февраля 2024 года № 1-34/236) (далее – Комиссия ЭПР) (URL: https://nextcloud.sirius-ft.ru/index.php/s/HakwAJdJk8RAzMB (дата обращения: 09.01.2025).

В данной правовой конструкции Положение ЭПР является верхнеуровневым правовым актом, структурирующим в себе цели и задачи ЭПР, реализуемого в федеральной территории «Сириус» в сфере образования, а также его порядок введения, перечень требований для участников ЭПР и иные условия, которые частично могут уточняться в Программе ЭПР в зависимости от специфики направления реализуемого ЭПР в сфере образования.

Важной особенностью в действующем ЭПР в сфере образования является обязанность согласования проекта Программы ЭПР в сфере образования, а также направление ежегодных докладов о ходе реализации ЭПР в Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, а также Министерство просвещения Российской Федерации.

Также в особенностях ЭПР в сфере образования можно отметить срок его реализации – до 1 июля 2033 года. В то время, как ЭПР в сфере цифровых инновациях устанавливается срок 1 – 3 года. Такое положение вещей связано с особенностью ЭПР в сфере образования, обусловленной продолжительностью апробации интегрированной образовательной программы, когда для подтверждения обоснованности ее тиражирования необходимо провести от 4 до 5 выпусков обучающихся с верификацией плановых значений целевых показателей. Тем самым, срок действия ЭПР в сфере образования формирует особенность длительности его проведения.

Непосредственным контролем реализации ЭПР в сфере образования является оценка результативности ЭПР в сфере образования, которая осуществляется Комиссией ЭПР в рамках регулярного мониторинга в соответствии с утвержденными показателями результативности ЭПР в сфере образования, утвержденными Программой ЭПР. К этим показателям относятся как счетные (численность поступивших, количество участвующих компаний, доля успешно завершивших обучение, доля трудоустроенных выпускников), так и уникальные показатели, замеряющие уровень удовлетворенности. Стоит отметить, что наличие показателей уровня удовлетворенности соответствуют вектору работы Правительства РФ, в частности речь об обновленных национальных целях развития Российской Федерации, в которых впервые появились пять показателей по уровню удовлетворенности населения и эта тенденция имеет перспективы развития в качестве оценки уровня доверия населения к решениям, принимаемым властью. А от этого фактора зависит успех правового эксперимента и возможность его масштабирования на страну без встречи сопротивления от населения как к чему-то неизвестному.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что расширение практики и области применения экспериментального нормотворчества имеет очевидные предпосылки, однако авторы статьи считают, что в условиях отсутствия единого верхнеуровнего нормативного правового документа для ЭПР в различных областях в целях нивелирования риска утраты правопорядком своей устойчивости необходимо формировать фундаментальную научно-теоретическую базу с целью приведения к единообразию понятийно-категориального аппарата, выработки исчерпывающего перечня критериев, определяющих случай, когда оправданно установление экспериментального правового регулирования и пр.

По итогам проведенного исследования авторы статьи считают, что в первую очередь необходимо создание федерального нормативного правового акта, который сформирует единый понятийно-категориальный аппарат для всех экспериментальных правовых режимов, вводимых в законодательстве Российской Федерации ^[9], введет стандарт (порядок) учреждения экспериментальных правовых режимов, а также создаст параметрическую шкалу показателей мониторинга эффективности и результативности экспериментальных правовых режимов. При реализации данной рекомендации будет качественно улучшена и систематизирована нормативная правовая база, что позволит говорить о системности применения механизма экспериментальных правовых режимов как эффективного инструмента адаптации законодательства под обновленные национальные цели развития Российской Федерации, изложенные в Указе Президента РФ от 7 мая 2024 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» (Указ Президента РФ от 7 мая 2024 года № 309 // СЗРФ, 13.05.2024, № 20, ст. 2584).