Наличные денежные средства как объект таможенного контроля: вопросы безопасности

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

В условиях современных вызовов и угроз вопросы трансграничного перемещения товаров и финансовых средств приобретают особую актуальность. Несмотря на цифровизацию финансовой сферы, оборот наличных денежных средств в настоящее время сохраняется. Контроль за таким оборотом находится в компетенции таможенных органов. Специалисты вполне обоснованно подчеркивают значение современных таможенных служб для развития мировой экономики и обеспечения международной безопасности ^{[1, с. 101]}. В данной статье предпринята попытка обозначить административно-правовые особенности наличных денежных средств как объекта таможенного контроля, выделить тенденции в развитии данного направления контрольно-надзорной деятельности таможенных органов и определить его место в системе обеспечения безопасности.

При характеристике степени разработанности заявленной темы следует отметить фрагментарность научных исследований вопросов борьбы с легализацией преступных доходов, отсутствие в них системности и комплексности. Зарубежные авторы рассматривают тенденции оптимизации нормативного регулирования противодействия отмыванию преступных доходов, в том числе в контексте развития транспарентности цифровых правовых статусов (D. Meyer), противодействия экономическим преступлениям (Р. Shome), соотношения с банковскими услугами и содействием обороту финансовых средств (А. Kotidis, М. MacDonald, D. Malliaropulos), ограничений на трансграничные финансовые операции (S. Goldbach, V. Nitsch). В единичных публикациях отечественных авторов вопросы развития правового регулирования противодействия легализации преступных доходов рассматриваются в контексте евразийской интеграционной повестки (С.О. Шохин), а также в соотношении с регулированием миграционных процессов (Л.П. Королева, В.С. Тарасова). К сожалению, в большинстве случаев исследователи ограничиваются прикладными аспектами проблемы трансграничного оборота наличных денежных средств (Ш.Р. Ягубов).

В предлагаемой статье посредством методов сравнительного анализа научных позиций по вопросам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма предложены варианты научного позиционирования подобной деятельности в системе обеспечения безопасности. Анализ существующей договорно-правовой и нормативно-правовой базы регулирования подобного противодействия позволил на основе методов юридической формализации обосновать место исследуемых процессов в системе публичных функций государственных органов, прежде всего, таможенных органов. Методы классификации и систематизации позволили определить место и значение выделенных функций в системе безопасности, построить их соотношение с таможенным, валютным контролем, юрисдикционной деятельностью государства.

Согласно пп. 4 п. 2 статьи 351 ТК ЕАЭС в целях обеспечения выполнения возложенных на таможенные органы задач таможенные органы в пределах своей компетенции выполняют в том числе функцию по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля за перемещением через таможенную границу Союза наличных денежных средств и (или) денежных инструментов (Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) // Официальный сайт Евразийского экономического союза. http://www.eaeunion.org/, 12.04.2017.). В настоящей статье будет использоваться понятие «наличные денежные средства», подразумевающее и денежные инструменты (включающее их).

На уровне ЕАЭС под наличными денежными средствами понимаются денежные знаки в виде банкнот и казначейских билетов, монет, за исключением монет из драгоценных металлов, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в государствах-членах или государствах (группе государств), не являющихся членами Союза, включая изъятые либо изымаемые из обращения, но подлежащие обмену на находящиеся в обращении денежные знаки (пп. 23 п. 1 статьи 2 ТК ЕАЭС, п. 4 статьи 1 Договора о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (Подписан в г. Москве 19.12.2011 // СЗ РФ. 2013. № 21. Ст. 2561)).

Следует отметить, что выделенная функция таможенных органов закономерно рассматривается в контексте полномочий таможенных органов по противодействию финансированию распространения оружия массового уничтожения (пункт 5.79. Положения о Федеральной таможенной службе (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.04.2021 № 636 // СЗ РФ. 2021. № 18. Ст. 3146)). В современных условиях данная функция приобретает особое значение и находит отражение в положениях актов как национального, так и наднационального (интеграционного) регулирования. Сфере таможенного регулирования и контроля исторически присущи международные стандарты и принципы, область противодействия незаконному обороту денежных средств не является исключением ^[2].

О комплексности и многоуровневости регулирования данной сферы общественных отношений свидетельствуют положения Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 289-ФЗ), согласно которым порядок ввоза в РФ и вывоза из РФ наличных денежных средств и (или) денежных инструментов регулируется международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, валютным законодательством РФ и настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 4 Федерального закона № 289-ФЗ (Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 32 (часть I). Ст. 5082).

Особенность рассматриваемой функции таможенных органов заключается в том, что она реализовывается посредством как таможенного, так и валютного контроля как самостоятельных видов государственного контроля (надзора), направлений контрольно-надзорной деятельности государства.

Как и многие другие аспекты трансграничного перемещения, вопросы оборота наличных денежных средств регулируются на уровне международных стандартов, важнейшими среди которых выступают рекомендации Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ). На учет принадлежности государств к данной группе указывают положения федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (РГ. 2003. № 253).

Стратегические документы ФТС России также содержат положения об учете мировых стандартов в рамках рекомендаций ФАТФ при реализации комплекса мероприятий, направленных на обеспечение мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма при перемещении через таможенную границу ЕАЭС наличных денежных средств ^[3].

Представляется, что рассматриваемая функция таможенных органов определенным образом отражает две тесно взаимосвязанные, но противоположные тенденции в современной регуляции трансграничного оборота наличных денежных средств. Первая тенденция заключается в развитии и поэтапном обеспечении свободы перемещения наличных денежных средств в контексте развития экономической интеграции. Данная свобода выступает неотъемлемой составляющей свободы движения капитала как одной из четырех свобод, достижение которых выступает базовой целью интеграционного процесса (свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы). В Договоре о ЕАЭС установлено, что в целях сближения законодательства государств-членов, регулирующего валютные правоотношения, и принятия мер либерализации государства-члены обеспечивают в том числе свободное перемещение резидентами и нерезидентами государств-членов наличных денежных средств и денежных инструментов в пределах таможенной территории Союза (Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 16.01.2015). Подобная позиция отражается и в доктрине. В финансово-правовой науке принято считать, что одна из базовых целей международного финансового права заключается в унификации или, по крайней мере, гармонизации внутренних финансово-правовых режимов ^{[4, с. 532]}.

Вторая тенденция заключается в универсализации подходов решения проблем, имеющих наднациональный, глобальный характер и связанных с процессами легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Проблемы нелегальных доходов и террористической угрозы имеют трансграничный характер и актуальны для большинства государств мира независимо от уровня социально-экономического развития и формы государственно-политического устройства. Решение их лежит в плоскости определенных ограничений свободы движения капитала, финансовых средств как в форме наличных денежных средств и инструментов, так и финансовых средств в цифровой (безналичной) форме, ограничений, обусловленных целями финансовой и иной безопасности.

Несмотря на стремительные процессы цифровизации финансовой сферы, оборот наличности в мире по-прежнему существует. Это присуще и финансовой сфере зарубежных стран. Так, наличные денежные средства играют важную роль в Германии, несмотря на многообразие электронных способов оплаты. В этой стране обновленное «законодательство об отмывании денег» по сути развивает статус «прозрачного гражданина», а финансовые транзакции делает максимально открытыми ^[5]. В выделенном нами направлении контрольно-надзорной деятельности присутствует как финансовая составляющая (это часть валютного контроля), так и правоохранительная (это часть системы обеспечения национальной и международной безопасности). Неслучайно в большинстве случаев вопросы отмывания денег исследуются в совокупности с вопросами контрабанды и иных преступлений во внешнеэкономической сфере ^[6]. При этом рост незаконного оборота наличных денежных средств может быть обусловлен самыми различными факторами. Так, отдельные авторы полагают, что в условиях экономических кризисов существует достаточный риск потери доверия к банковской системе и значительного оттока капитала, девальвации валюты или ограничений на движение капитала (как в наличной, так и в иной форме) ^[7]. Другие исследователи подчеркивают влияние уровня административных ограничений на трансграничные операции с капиталом ^[8], а также миграционной ситуации в стране (мигранты как курьеры наличности) ^[9]. Представляется, что вопросы противодействия легализации преступных доходов необходимо рассматривать комплексно и системно, с учетом правоохранительных аспектов, миграционной, финансовой и валютной политики, интеграционной и цифровой повестки. Существующие сегодня работы по данной тематике отличаются ограниченными подходами, в рамках которых проблема отмывания доходов связывается либо с экономической преступностью, либо с прикладными аспектами трансграничного оборота денежных средств.

Что касается цифровизации, то, несмотря на активную цифровую трансформацию таможенного контроля, вряд ли можно говорить о прямой зависимости между нею и оборотом наличных денежных средств. С одной стороны, цифровые финансовые транзакции призваны минимизировать оборот наличных денег. В то же время последний в рамках легализации доходов, полученных преступным путем, детерминирован множеством иных факторов, прежде всего, снижением уровня безопасности.

Цифровизация процессов таможенного контроля позволяет регулятору повысить прозрачность таможенных операций ^[10], обеспечить подход к подконтрольным субъектам на принципах законности, прозрачности, сочетания частных и публичных интересов ^{[11, с. 23]}, в конечном итоге оценить модели контрольно-надзорного воздействия на основе искусственного интеллекта ^[12]. Все это дает основание ученым говорить о необходимости формирования единого цифрового пространства осуществления таможенного взаимодействия ^[13].

Оборот наличных денежных средств выступает объектом таможенного и валютного контроля. Действующая нормативно-правовая база относит к объектам таможенного контроля в том числе различные категории товаров (статья 311 ТК ЕАЭС), которые включают в себя и валюту государств-членов (по смыслу содержания пп. 45 п. 1 статьи 2 ТК ЕАЭС).

Представляется, что таможенный контроль наличных денежных средств выступает особым направлением таможенного контроля, его разновидностью, основанной на классификации по критерию объекта контрольно-надзорного воздействия ^[14].

Подобное направление таможенного контроля традиционно для таможенных органов. Историография таможенного дела свидетельствует о наличии у таможенных органов функций по контролю за репатриацией валютной выручки и перемещением валюты через границу в различные исторические периоды ^{[15, с. 366]}. Это направление деятельности таможенных органов с момента формирования евразийской интеграции регламентируется на интеграционном уровне (Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 05.07.2010 № 51 «О Договоре о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза» (Подписан в г. Астане 05.07.2010)) (утратило силу) // СЗ РФ. 2012. № 36. Ст. 4867).

Наличные денежные средства как объект контрольно-надзорного воздействия на различных этапах регулятивного влияния определяют определенные уровни и формы государственного внимания к обороту таких средств. Так, если на начальном этапе регулирования речь шла исключительно о количественных показателях наличных денежных средств, разрешенных к трансграничному обороту, то позже регулятор на уроне ЕАЭС ставит вопросы происхождения таких средств в части превышения установленного порога (Решение Коллегии ЕЭК от 06.08.2019 № 130 «О представлении документов для подтверждения происхождения наличных денежных средств и (или) денежных инструментов» // Официальный сайт ЕАЭС. http://www.eaeunion.org/, 08.08.2019).

Основой современной контрольно-надзорной деятельности таможенных органов выступает система управления рисками (СУР). Если при контроле в рамках таможенного декларирования СУР давно и успешно встроен в автоматизированные системы таможенных органов, то при перемещении наличных денежных средств использование данного метода зачастую проблематично. Тем не менее, в целях обнаружения незаконно перемещаемых наличных денежных средств используются меры, предусмотренные профилями рисков, причем зачастую в сочетании с оперативными сведениями ^[16]. Активно используется СУР и при осуществлении валютного контроля ^[17]. СУР при трансграничном контроле наличных денежных средств позволяет сэкономить ресурсы государства и в то же время обеспечить необходимый уровень безопасности за счет выборочности и достаточности контрольно-надзорных мероприятий.

В настоящее время можно выделить несколько направлений деятельности таможенных органов по контролю за трансграничным перемещением наличных денежных средств. Речь идет о профилактическом (просветительском), контрольно-надзорном и правоохранительном направлениях. Несмотря на их разную содержательную и процедурную природу, все они в совокупности, в системном единстве обеспечивают национальную и международную безопасность.

В рамках первого направления для оказания содействия участникам внешнеэкономической деятельности подготовлены и размещены на официальном сайте ФТС России разъяснения и инфографика об особенностях совершения таможенных операций в отношении наличных денежных средств, используемых в трансграничных расчетах. С учетом этих разъяснений доработаны алгоритмы форматно-логического контроля сведений о наличных денежных средствах, заявляемых в декларации на товары (Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России в 2023 году. https://customs.gov.ru/activity/results/itogovye-doklady-o-rezul-tatax-deyatel-nosti (дата обр.: 31.01.2025). Представляется, что именно профилактическая составляющая выступает в современных условиях приоритетной, тем более, что и контрольно-надзорная, и юрисдикионная деятельность также имеют превентивные цели. Стимулы, преференции и превенция в таможенных отношениях сегодня обоснованно доминируют ^[18].

Контрольно-надзорное направление выступает на наш взгляд, важным именно с точки зрения обеспечения безопасности в практике реализации рассматриваемой функции таможенных органов. Первой особенностью рассматриваемого направления таможенного контроля выступает уже выделенная нами связь с валютным контролем. Второй особенностью является сочетание в нем финансовых и нефинансовых составляющих, причем последние находят отражение в юрисдикционных или правоохранительных свойствах подобного направления контроля. Таможенный и валютный контроль выступают средствами достижения необходимого уровня безопасности. Они, с одной стороны, являются частью механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. С другой стороны, их процедуры обязательны в отличие от юрисдикционных процедур, которые инициируются по результатам контрольно-надзорных мероприятий, имеют дополнительный, обслуживающий характер (то есть могут не наступить, если по результатам контроля правонарушение не выявлено). И, что особенно важно, контроль традиционно выполняет функцию обратной связи, которой нет ни в просветительских мерах, ни в юрисдикционных. Это позволяет посредством контроля выявить лакуны с точки зрения безопасности и предотвратить причинение вреда охраняемым общественным отношениям.

Что касается правоохранительного направления, то особенность его в том, что оно включает в себя как административно-правовую, так и уголовно-правовую составляющие. По данным ФТС России, в 2023 году таможенными органами РФ было возбуждено 82 дела по статье 200.1 УК РФ (контрабанда наличных денежных средств и (или) денежных инструментов) (в 2022 году – 103 дела) (Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России в 2023 году. https://customs.gov.ru/activity/results/itogovye-doklady-o-rezul-tatax-deyatel-nosti (дата обр.: 31.01.2025), то есть количество выявленных преступлений данной категории сократилось на 20%. Этого нельзя сказать об административных правонарушениях по ст. 16.4. КоАП РФ, количество которых традиционно увеличивается и занимает существенное место в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов ^{[16, с. 157; 19]}.

Таким образом, таможенный контроль за оборотом наличных денежных средств выступает важной составляющей системы обеспечения национальной и международной безопасности. В условиях экономической интеграции его регулирование осуществляется на национальном и интеграционном уровнях. Ведущие ученые справедливо отмечают недостаточность регуляции данного направления на уровне ЕАЭС и предлагают разработать Концепцию развития и унификации законодательства по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма в рамках ЕАЭС. Они говорят о необходимости Модельного закона ЕАЭС «О противодействии легализации незаконно полученных доходов и финансированию терроризма» и других актов, в которых были бы закреплены меры по унификации банковского, валютного и таможенного контроля, административной и уголовной ответственности ^{[20, с. 205]}. Все это призвано содействовать укреплению системы безопасности, включающей в себя национальный, интеграционный и международный уровни.

Безусловно, наличные денежные средства – особый объект таможенного контроля вследствие того, что он объединяет в себе как фискальные интересы государства, так и вопросы обеспечения безопасности, меры экономического регулирования и запреты в трансграничном обороте товаров и финансовых средств. Специфика данного направления контрольно-надзорной деятельности государства заключается в том, что оно обеспечивает как частные, так и публичные интересы участников таможенных правоотношений, которые защищаются административно-правовыми, финансово-правовыми и уголовно-правовыми средствами. Межотраслевой характер регулирования сферы трансграничного оборота наличных денежных средств обусловливает необходимость системного и комплексного подхода к противодействию отмыванию преступных доходов. При этом комплексность средств подобного противодействия заключатся также в использовании не только юрисдикционных и ограничительных (пресекательных) инструментов, но и стимулирующих, профилактических средств воздействия, призванных играть все бо́льшую роль в рассматриваемых механизмах правового регулирования.