Возвращение Выборгской губернии в состав «внутренней» России: правовое измерение поиска национальных границ

Тарабара Дмитрий Олегович аспирант, кафедра теории и истории государства и права, Санкт-Петербургский государственный университет 199034, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. Университетская Набережная, 7/9 Tarabara Dmitry Olegovich Postgraduate, Department of Theory and History of Law, Saint-Petersburg State University 199034, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, Universitetskaya Embankment str., 7/9 tarabara@list.ru Другие публикации этого автора

Введение. Проекты присоединения сначала части, а затем и всей территории Выборгской губернии Великого Княжества Финляндского в состав граничащей с ней Санкт-Петербургской губернии несколько обделены вниманием исследователей по сравнению с другими мероприятиями финляндской политики П. А. Столыпина и его преемников, например, принятием закона 17 июня 1910 г. об общегосударственном законодательстве или подготовкой «большой программы русификации» комиссией сенатора Н. Н. Корево. Несмотря на то, что нормативные акты об указанных выше административно-территориальных преобразованиях так и не были представлены на рассмотрение правительства и парламента, их содержание и история разработки представляют немалую исследовательскую ценность. Будучи органической частью более широких контекстов, они отражают как общую эволюцию национальной политики российского государства в начале ХХ в. от претензий на аккультурацию всего нерусского населения (по крайней мере в отдельных окраинных регионах) к определению границ «русской национальной территории» внутри общеимперского пространства ^{[13, с. 217–240]}, так и отдельные эндогенные проблемы политической модернизации страны.

История Выборгской губернии. Правительственный дискурс относительно данной реформы невозможно понять без обращения к истории земель, оказавшихся в центре внимания российской власти. Выборгская губерния была образована в 1744 г. на территориях Карельского перешейка и Северного Приладожья, присоединенных к Российской Империи по результатам Северной войны 1700-1721 гг. и Русско-шведской войны 1741-1743 гг. Новые земли сохранили достаточно широкую правовую, политическую и культурную автономию. К концу XVIII в. 99,8% местного населения составляли финны и шведы ^{[6, с. 228]}; русский элемент в крае был представлен почти исключительно военными, чиновниками и владельцами жалованных земель. Единственная попытка административной и судебной интеграции данного региона с «ядром» Империи была предпринята только в конце царствования Екатерины II с распространением на него общероссийской губернской реформы, однако уже в 1796 г. взошедший на престол Павел I восстановил прежний порядок управления ^{[1, 401–402]}.

Вскоре после присоединения к Российской Империи всех финских земель по результатам Русско-шведской войны 1808-1809 гг., в правительственных кругах возникло предложение об объединении «Старой» и «Новой» Финляндий, в конечном счете поддержанное императором Александром I. 11 декабря 1811 г. Высочайшим Манифестом Выборгская губерния (именовавшейся на тот момент Финляндской) была передана в состав Великого Княжества Финляндского. Попытки частичного пересмотра этого решения в 1822-1823 гг. и 1826 г. не увенчались успехом ^{[4, л. 180–184]}. На протяжении следующих десятилетий Выборгская губерния рассматривалась как законная, неотъемлемая часть территории Финляндии и российским правительством, и финляндскими властями, и, впоследствии, финским национальным движением.

Важно отметить, что в Великом Княжестве Финляндском, в отличие от Западных или Остзейских губерний, различное этническое происхождение аристократии и основной массы населения не привело к формированию альтернативных национальных проектов – и преимущественно шведоязычное дворянство, и основная масса финноязычных крестьян были вовлечены в единое национальное движение ^{[20, c. 122]}. Это, впрочем, не означало достижения политического консенсуса, например, в вопросах языка и культуры, о чем свидетельствует сам факт существования шведоманского (свекоманского) общественно-политического движения. Тем не менее, представляется более корректным рассматривать последнее не как альтернативу, а скорее как ответвление в рамках единого национального дискурса – оно действовало исключительно в рамках финляндского политического проекта и оставалось лояльным именно ему, а не Швеции. Более того, шведоманы занимали более радикальные позиции относительно взаимоотношений с имперскими властями, чем их политические оппоненты (фенноманы) ^{[10, с. 30–31]}. В исторической литературе встречаются различные точки зрения на то, в какой степени население Финляндии было охвачено национальным сознанием к началу ХХ века, однако массовость и динамичность финского национального движения, особенно в сравнении с большинством этносов Российской Империи, сами по себе не вызывают сомнений ^{[7, c. 163]}; ^{[13, c. 185]}.

Официальная позиция российской власти относительно целесообразности передачи Выборгской губернии в состав Великого Княжества Финляндского и сохранения status quo изменилась на прямо противоположную после революционных событий 1905-1907 гг., не в последнюю очередь после прямого столкновения с национальной мобилизацией и политическим радикализмом в регионе. Идея пересмотра административных границ стратегически важной территории княжества в интересах империи органично вписалась в политический курс нового Председателя Совета Министров П. А. Столыпина, предполагавший последовательное, систематическое ограничение автономии Финляндии более строгими правовыми рамками, расширение контроля центрального правительства над регионом и борьбу с «финским сепаратизмом». Под последним подразумевалась учение о Финляндии как об отдельном от России государстве, распространившееся сначала в кругах финских интеллектуалов (что немаловажно, среди лидеров как шведоманского, так и фенноманского движений), а к началу ХХ века – и в широких слоях населения ^{[19, с. 57–59, 95–96]}.

Дискурс и политика. 13 ноября 1910 г. состоялось заседание Особого Совещания по делам Великого Княжества Финляндского, посвященное статусу Выборгской губернии. В составленном по его результатам журнале очень подробно излагается правительственный дискурс относительно территориальных притязаний России. На нескольких десятках его страниц приводится развернутая система легитимирующих аргументов, среди которых упоминаются и борьба с финляндским сепаратизмом, и противостояние панфинскому национальному движению, и необходимость ликвидации революционного подполья, и восстановление исторической справедливости, и обеспечение государственных интересов в деле обороны Санкт-Петербурга. Ряд тезисов имел выраженную «национальную» окраску, например, защита интересов жителей великорусских селений Райволо и Красное (Кюрюле), а также возвращение в состав коренных российских губерний «русских православных Святынь»: Валаамского и Коневецкого монастырей – «исконно русского достояния, оказавшегося после отделения Выборгской губернии в составе финляндских владений» ^{[4, л. 185–192]}.

В конечном счете Особое Совещание закономерно признало «возвращение Выборгской губернии в состав Имперских земель» желательной и бесспорной с государственно-правовой точки зрения мерой, однако ввиду масштабности замысла и маловероятности его оперативной реализации было решено ограничиться разработкой проекта о включении в состав Санкт-Петербургской губернии географически ближайших к ней Кивинебского и Новокиркского приходов (общин) Выборгской губернии ^{[4, л. 197–198]}. Разработка закона была поручена специальной междуведомственной комиссии под председательством товарища Министра Внутренних Дел, а затем Государственного Секретаря С. Е. Крыжановского. Следует отметить, что в связи с выделением селения Терийоки (Зеленогорск) в самостоятельную административную единицу в 1911 г. итоговая редакция законопроекта говорила уже о трех приходах.

К этому моменту у российской власти уже был опыт «символической» конфронтации с альтернативными национальными проектами за территории с принципиально отличным от её внутренних губерний институциональным устройством. Особенно показательны в этом отношении противостояние с Румынским государством по поводу переданной ему на период 1856–1878 гг. южной части Бессарабии, из которой, по возвращении данных территорий в состав России, был образован Измаильский уезд, и с польским национальным движением внутри самой Империи за территории Холмской Руси. Несмотря на внешнее сходство имперского дискурса в каждом из трех случаев, последующая государственная политика в отношении Измаильского уезда Бессарабской губернии, Холмской губернии и Выборгской губернии существенно различалась.

Так, Измаильский уезд сохранял ярко выраженную административную и правовую обособленность вплоть до 1917 года. В отличие от остальной Бессарабской губернии, здесь успешно функционировали полноценная мировая юстиция и бессословное коммунальное самоуправление, однако не было ни земства, ни городского самоуправления, ни дворянских учреждений, ни волостного и сельского управлений, ни земских начальников ^{[18, с. 252–253]}. В начале ХХ в. было предпринято несколько попыток унифицировать местные институты управления и самоуправления с остальной Империей, но ни одна из них не была воплощена в жизнь. Сохранение status quo обусловливалось, по-видимому, соображениями административной целесообразности и отсутствием стимулов к переменам ввиду относительной слабости национального движения в Бессарабии.

Холмская губерния, образованная из районов Люблинской и Седлецкой губерний Царства Польского с преобладающим православным и (или) русскоговорящим населением, напротив, стала ареной культурного противостояния трех конкурирующих национальных проектов: российского, польского и украинского ^{[2, с. 110–111]}. Одной из ключевых задач правительственной власти в регионе было формирование у жителей региона русской национальной идентичности, что требовало не только гомогенизации законодательства и системы управления, но и проведение активной образовательной, культурной и конфессиональной политики.

В случае же с Выборгской губернией правительство открыто признавало наличие у местного населения сформировавшейся финляндской идентичности и, по-видимому, не испытывало иллюзий относительно своих возможностей повлиять на её изменение. В результате перед законопроектом стояла весьма умеренная цель административной и правовой унификации присоединяемых территорий с «ядром» Империи. Задачи языковой, культурной и (или) религиозной ассимиляции не ставились в принципе.

Избранный подход можно рассматривать как частное проявление нового курса национальной политики, проводимой П. А. Столыпиным и его товарищем С. Е. Крыжановским, предполагавшим отказ от активной, целенаправленной ассимиляции населения отдельных окраин империи ^{[11, с. 122–124]}. Возможно, как и в случае с Холмской губернией, подлинным замыслом правительства, не афишируемым публично, было установление новой, «внутринациональной» границы с Великим Княжеством – обособление Выборгской губернии само по себе означало косвенный отказ от проведения аналогичной политики в отношении остальной Финляндии. В отличие от Холмщины, ни этнических, ни конфессиональных оснований к националистическому «присвоению территории» в данном случае не было (только 8% населения Выборгской губернии было православным и только 1,2% – русскоязычными ^{[17, с. 39]}), однако дискурса восстановления исторической справедливости и соображений государственной целесообразности могло быть вполне достаточно.

С другой стороны, следует учитывать, что предметом разрабатываемого законопроекта выступала не вся Выборгская губерния, а лишь малая её часть общей площадью 1,5 тыс. км2, коренное население которой составляло около 35 тысяч человек (примерно на 10 тыс. человек меньше постоянно и временно проживающих здесь же российских дачников) ^{[15, с. 16–17]}. Кроме того, разработчикам законопроекта было известно о миграции местных жителей в соседние уезды на фоне новостей о присоединении к Санкт-Петербургской губернии. Вполне возможно, что Комиссия считала аккультурацию или замещение местного населения лишь вопросом времени, не требующим специального вмешательства.

Альтернативные проекты модернизации. Какими бы соображениями ни руководствовались авторы законопроекта, им в любом случае предстояло разрешить весьма сложную и нетривиальную задачу. Во-первых, к началу ХХ века общественный строй Финляндии коренным образом отличался от внутренних губерний России в силу продолжительного существования здесь широкой политической автономии. Во-вторых, несмотря на то, что Великое Княжество по-прежнему оставалось преимущественно аграрным, экономически слаборазвитым регионом, а в его законодательстве сохранялось немало средневековых реликтов, модернизация отдельных политических институтов продвинулась здесь дальше, чем в других регионах Империи, включая столичную Санкт-Петербургскую губернию.

На момент рассматриваемых событий в Финляндии уже была достигнута практически всеобщая грамотность – в начале ХХ в. 98,8% местного населения в возрасте старше 10 лет умело читать, а 40,7% – читать и писать ^{[17, с. 50–51]}. Несмотря на все проблемы финского аграрного сектора, местные крестьяне не знали таких архаичных институтов, как передельная община и волостной суд. В городах и селениях действовали выборные органы самоуправления, обладавшие широкой автономией от местной администрации. Преобразование финляндского Сейма в парламент современного типа, формирующийся на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, завершило процесс нивелирования сословных привилегий и ограничений ^{[8, с. 368]}; ^{[9, с. 301–302, 614–617]}. В схожем, но не тождественном, направлении развивалась и остальная Россия. Постепенное уравнивание прав всех сословий, развитие массового начального образования, стимулирование частного землевладения, формирование парламентской культуры, реформы местного управления, самоуправления и суда – все это актуальные элементы политической повестки начала ХХ века для всех европейских регионов Империи.

В этом смысле приходы Выборгской губернии стали точкой соприкосновения двух альтернативных подходов к модернизации государственных институтов. К сожалению, рассматриваемый законопроект предоставляет весьма ограниченный материал, который можно было бы рассматривать в качестве попытки их согласования и коадаптации, однако даже его вполне достаточно для демонстрации реформаторского потенциала российского правительства и внутренней логики его преобразовательной деятельности. Наиболее показательно в этом отношении регулирование правового статуса жителей присоединяемых территорий, организации местного самоуправления и гражданского законодательства.

Правовой статус местного населения. В первую очередь обращает на себя внимание довольно беспрецедентная мера, связанная с проектируемым восстановлением сословной дифференциации в обществе, где она была нивелирована. Показательно, что члены Комиссии, включая её председателя, отдавали себе отчет в отсутствии в Финляндии сословных прав и различий (по крайней мере в правовой плоскости), несмотря на сохранение дворянских званий ^{[16, л. 5]}.

Законопроект приравнивал население присоединяемых приходов (за исключением дворян и представителей духовенства) к лицам сельского состояния. Данная норма со всей убедительностью демонстрирует, что несмотря на формирование все большего числа государственных институтов на бессословных или всесословных началах и постепенное движение к гражданскому равноправию, значение сословной системы (пусть даже скорее символическое, чем юридическое) в глазах высшей российской бюрократии оставалось достаточно высоким, чтобы отказаться от неё даже на относительно небольшой по площади и численности населения территории.

Неоднозначное звучание в области символического имела еще одна норма законопроекта, связанная с определением правового статуса местных жителей – лишение их финляндского гражданства, и наделение всеми правами и обязанностями российских подданных. Вполне естественное намерение членов Комиссии упрочить правовую связь населения присоединяемых приходов с Россией, а также подтвердить распространение на них новые повинности оборачивалось дополнительным акцентом на неравнозначности двух гражданств и, как следствие, особом правовом статусе Великого Княжества Финляндского и его населения. Более того, данная мера в известном смысле дезавуировала принятый 20 января 1912 г. закон о равноправии русских подданных и финских граждан.

Реформа общинного самоуправления. Если сословный вопрос оказался ярким индикатором границы приемлемых и неприемлемых социальных преобразований, то нормы проекта, посвященные местному самоуправлению, отражают скорее попытку согласования двух реформистских проектов на приемлемых для российского правительства условиях. Общинное самоуправление стало единственным финляндским публично-правовым институтом, который было решено сохранить на присоединяемых территориях даже с учетом распространения на последние юрисдикции местных уездного и губернского земств. Этот факт сам по себе подтверждает если не заинтересованность высшей бюрократии в волостной реформе, то по крайней мере принципиальное согласие с необходимостью её проведения.

Анализ положений законопроекта показывает, что его авторы ориентировались в первую очередь на нормы проекта положения о волостном управлении (причем в правительственной, а не в думской редакции), а в части административного надзора за местным самоуправлением – на более строгие предписания Земского Положения 1890 г. и Городового Положения 1892 г. Последнее может быть связано как с небезосновательными опасениями относительно лояльности финляндских муниципальных деятелей, так и общим «поправением» правительственного курса в 1911-1914 гг.

Права участия в общинных делах лишались все категории лиц, не имеющие избирательных прав на земских выборах (в том числе и евреи), а также осужденные за уклонение от отбывания воинской повинности. Вводимые ограничения частично затрагивали и женщин – в соответствии с проектом они могли участвовать в работе общинных собраний только через своих представителей ^{[15, с. 81]}.

Общинные собрания, подобно уездным земствам, теряли право издавать обязательные правила по вопросам улучшения санитарной части, обеспечения нравственности, общественного порядка и безопасности. Остальные их постановления, хотя и не требовали утверждения административной властью, обязательно предоставлялись земскому начальнику и, если последний не останавливал их исполнения, вступали в силу только через две недели после этого ^{[15, с. 77, 88]}.

Это было далеко не единственным проявлением ужесточения административного надзора за деятельностью общинного самоуправления. Так, председатели и вице-председатели общинных собраний и общинных управ, а также члены общинных управ должны были утверждаться в должности даже не земским начальником, а непосредственно губернатором (финляндское законодательство в принципе не предусматривало такой процедуры), причем в случае двукратного отклонения представленных кандидатур последний имел право замещать их собственной властью. Сверх этого губернатор наделялся правом выразить несогласие при назначении всех остальных лиц общинного самоуправления, а также лиц, приглашаемых общинами по свободному найму для отдельных занятий ^{[15, с. 84–86]}.

По поводу предмета надзора мнения разделились: одни члены Комиссии со ссылкой на законопроект о волостном земстве предлагали ограничить его только законностью действий и решений общинных учреждений, большинство же, апеллируя с охранительных позиций к нормам Земского и Городового Положений, предлагали распространить его и на целесообразность таковых ^{[15, с. 86]}.

Таким образом, хотя положения законопроекта были значительным шагом вперед по сравнению с крестьянским волостным самоуправлением внутренних губерний России, относительно финляндского закона о сельском общинном управлении их можно охарактеризовать не иначе, как реакционные. Интересно отметить, что в те же годы Сейм Финляндии безуспешно добивался преобразования городского и сельского общинного самоуправления на началах всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.

Гражданско-правовая интеграция. Вопросам гражданского права посвящена сравнительно небольшая часть законопроекта, однако они стали предметом наиболее серьезных разногласий. Большинство членов комиссии высказалось за безотлагательное введение в регионе российского гражданского материального и процессуального права, тогда как представители Министерств Юстиции и Финансов заняли более осторожную позицию. Справедливо указывая на отсутствие политической необходимости в незамедлительной ломке частноправовых отношений, на недостатки Свода Законов Гражданских даже по сравнению с финляндским законодательством и на применение во многих регионах Империи, включая Холмскую губернию, местных источников гражданского права (от Кодекса Наполеона до шариата), представители ведомств предлагали отложить гражданско-правовую интеграцию до принятия нового Гражданского Уложения ^{[16, л. 14–17]}.

Таким образом, никто из членов Комиссии не был принципиальным противником распространения на присоединяемые территории российского гражданского законодательства – дискуссия развернулась вокруг выбора наиболее приемлемой формы осуществления данной меры. Затянувшиеся обсуждения не привели к достижению консенсуса – окончательное решение данного вопроса было предоставлено Совету Министров.

Представленная дискуссия отражает характерную черту законотворческого процесса в России начала ХХ века – сложность внутренних взаимосвязей и закономерная взаимозависимость большого количества единовременно разрабатываемых реформ. В редких случаях отдельные проекты еще до обретения законной силы могли стимулировать профильные ведомства к незамедлительному правотворчеству в смежных областях, но гораздо чаще наблюдалась прямо противоположная ситуация – промедление с разработкой, рассмотрением и корректировкой одних законопроектов становилось существенным, а подчас и непреодолимым препятствием к принятию других. Особенно ярко это проявлялось в ситуациях, когда блокируемый проект оказывался очевидно несомасштабным блокирующему, как было в рассматриваемом случае.

Национальная политика. Наконец, следует остановиться на проектируемом регулировании национального вопроса. Присоединение новых территорий действительно должно было бы сопровождаться усилением позиций русского языка по сравнению с финским, однако последнее рассматривалось не в качестве самоцели, а как неотъемлемая составляющая административной унификации. Так, наиболее существенное изменение – перевод делопроизводства общинных управлений на русский язык – становилось практически неизбежным в условиях того тесного взаимодействия органов местного самоуправления с российской уездной и губернской администрацией, о котором говорилось ранее. При этом за населением присоединяемых территорий сохранялось право «подавать в общинные управления бумаги на финском языке и требовать выдачи безвозмездно перевода на финский язык с обращаемых к ним бумаг» в течение пяти лет с момента вступления закона в силу ^{[15, с. 2]}.

В сущности, этим и ограничивались прямые предписания законопроекта относительно языковой, культурной или образовательной политики. В его тексте отсутствуют какие-либо положения, связанных с русификацией системы образования (хотя отдельные члены Комиссии и признавали желательным скорейшее закрытие финских школ), ограничением земельных прав финнов (напротив, закреплялось сохранение всех имущественных прав местного населения) или со стимулированием переселения в край русского элемента. Впрочем, нельзя однозначно отрицать, что каждое из перечисленных последствий (особенно последнее) могло воплотиться в реальность в силу самого факта присоединения территорий Выборгской губернии к Санкт-Петербургской.

Расширение притязаний. Вопреки установке на оперативное проведение реформы, разработка законопроекта заняла более трех лет – сказывались и затянувшийся сбор сведений о присоединяемых приходах, и общая инертность бюрократической машины, и внутренние разногласия Комиссии. Проект был представлен на рассмотрение Особого Совещания по делам Великого Княжества Финляндского только в апреле 1914 г.

К этому времени правительственный дискурс относительно претензий на Выборгскую губернию не только не потерял актуальности, но и пополнился новыми аргументами – срочного пересмотра границы требовали очередные, более масштабные мероприятия Военного Министерства по обеспечению обороноспособности северо-западных рубежей государства и его столицы, а также необходимость противодействия «офиннению» карельской народности, «единственного преданного ей (России. – Д. Т.) в Финляндии элемента» ^{[5, л. 10–12]}. Разумеется, в последнем случае речь шла об ассимиляции карел на основании «исторически родственных им начал русской национальности и культуры» ^{[5, л. 12]}; финское же население по-прежнему не рассматривалось в качестве объекта русификации.

На этот раз Особое Совещание не собиралось ограничиваться половинчатыми мерами и настаивало на возвращении в Империю всей Выборгской губернии в границах 1811 г. Тем самым заявлялась претензия и на часть соседней Санкт-Михельской губернии с городом Нейшлот (Савонлинна) ^{[5, л. 10–11]}. Совет Министров, а затем и Николай II поддержали это решение. В новых условиях проект 1910 г. потерял всякую актуальность.

Общее содержание нового закона о присоединении всей Выборгской губернии представлялось С. Е. Крыжановскому следующим образом: «все основы гражданского быта и общественного строя – в частности, действующие в Финляндии гражданские законы и общинное управление, равно как податную систему – представлялось бы возможным сохранить до времени в существующем положении и ограничиться одним лишь преобразованием административной, полицейской и судебной частей» ^{[5, л. 9]}. В сущности, предлагалось поступить по аналогии с Холмщиной – произвести изменение статуса территории и последующую её гомогенизацию с внутренними губерниями России в несколько этапов, урегулировав в первую очередь только наиболее общие вопросы ^{[3, л. 5]}. Выбор именно такого подхода вполне закономерен, ведь именно С. Е. Крыжановский был идейным вдохновителем и непосредственным автором проекта выделения Холмской губернии. С учетом того, что он же и стал председателем новой междуведомственной комиссии, по-видимому, законопроект был бы составлен именно в таком ключе.

В целом же отдельные историки полагают, что если бы не Первая Мировая война, Выборгская губерния, несомненно, рано или поздно была бы присоединена к России ^{[12, с. 210]}. Примечательно, что большая часть её территории, включая губернский центр, действительно будет присоединена к СССР через четверть века после рассмотренных событий, но уже при совершенно иных исторических обстоятельствах и гораздо более высокой ценой.

Заключение. Таким образом, несмотря на практическую невостребованность, проект закона о присоединении Кивинебской, Новокиркской и Териокской общин Выборгской губернии к составу Санкт-Петербургской губернии представляет собой уникальную попытку согласования двух различных институциональных систем на приемлемых для российского правительства условиях в рамках противостояния с конкурирующим национальным проектом. Контраст, порожденный их соприкосновением, позволил отчетливо запечатлеть отдельные черты проводимого высшей бюрократией политического курса. Вероятно, именно по этой причине достаточно небольшой по объему законопроект явственно отражает смену приоритетов национальной политики с широкой программы русификации окраин на формирование «национального ядра» России, маркирует политически приемлемые для правительства границы преобразований и, наконец, раскрывает сложную внутреннюю логику реформаторского процесса, не всегда очевидную извне.