Об отдельных направлениях совершенствования правового обеспечения государственного управления научно-технологическим развитием

Кабытов Павел Петрович кандидат юридических наук старший научный сотрудник; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 Kabytov Pavel Petrovich PhD in Law Senior Researcher; Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34 Bolshaya Cheremushkinskaya str., Moscow, 117218, Russia kapavel.v@yandex.ru Другие публикации этого автора

Исследование существующего многообразия связей государственного управления и научно-технологического развития как феноменов социальной действительности, вопросов обусловленности их развития и влияния одного на другой осуществляются представителями философской и экономической наук как минимум начиная с начала XIX века. Юридическая наука, во всяком случае, отечественная, приступила к предметному освоению проблематики правового обеспечения государственного управления научно-технологическим развитием в 60-80-е годы XX века в условиях формирования государственной потребности в ускорении научно-технического прогресса ^[1,2,3,4].

На современном этапе развития отечественного правопорядка первоначальное снижение внимания в науке к рассматриваемой области исследования закономерно произошедшее на фоне возобладания идеи необходимости снижения роли государства во всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе в научной, промышленной, сфере технологического предпринимательства, сменилось активным поиском оптимального правового механизма обеспечения эффективного государственного управления научно-технологическим развитием в новых социально-экономических условиях. В значительном количестве монографических, диссертационных и иных исследований высказан широкий спектр идей относительно трансформации институциональной, управленческой, организационной и правовой основы научно-технологического комплекса Российской Федерации, сформированы предложения о новых формах и методах государственно-правового воздействия на сферы науки, техники и технологического предпринимательства, правовых средствах их реализации. Несмотря на значительные усилия государства по построению новой системы государственного планирования, координации и управления научно-технологическим развитием, она зачастую продолжает характеризоваться как неоптимальная и ограничено эффективная.

Сложность построения оптимальной системы государственного управления научно-технологическим развитием предопределена целым рядом объективных и субъективных факторов, в том числе необходимостью постоянной адаптации данной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям. К числу таких условий ученые обосновано относят: динамику и направленность процессов межгосударственной интеграции (дезинтеграции), формирование нового технологического уклада, постоянное возрастание интенсивности нормотворческой деятельности, продолжающийся постепенный переход от советской парадигмы правового регулирования экономической деятельности к парадигме оптимизации правового регулирования экономической деятельности ^{[5, С. 309-312]}. Дополнительным фактором, но во многом в настоящий момент оказывающим решающее влияние на сферу научно-технологического развития стала, санкционная политика зарубежных государств, в том числе прямо направленная на ограничение научного, технологического и промышленного потенциала Российской Федерации.

Отечественный правопорядок достаточно оперативно отреагировал на изменившиеся условия. Так, Указом Президента Российской Федерации от 28.02.2024 № 145 была утверждена обновленная Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. К числу позитивных новелл обновленной стратегии следует отнести уточнение целей и основных задач научно-технологического развития. Если конкретизация цели научно-технологического развития ограничилась дополнительным указанием на необходимость достижения национальных целей развития и реализации стратегических национальных приоритетов как результата реализации научно-технологической политики, то кажущиеся, на первый взгляд, незначительными корректировки задач научно-технологического развития в действительности ознаменуют значительное изменение концептуальных взглядов на научно-технологическое развитие как объект государственного управления и правового регулирования.

Впервые закреплены задачи:

- построения эффективной системы взаимодействия науки, технологий и производства;

- обеспечения единого научно-технологическое пространства ориентированного на решение государственных задач и удовлетворение потребностей экономики и общества посредством формирования эффективной системы управления в области науки, технологий и производства, а также осуществления инвестиций в эту область.

Важно отметить, что ранее действующая Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 01.12.2016 № 642, ставя отчасти схожие задачи, оперировала триадой «наука, технологии и инновации» на смену которой обосновано введена триада «наука, технологии и производство». С обновлением стратегии в этой части можно констатировать окончательный отказ от рассмотрения промышленности в качестве отдельной и во многом не связанной с научной сферой областью государственно-правового воздействия. Фактически речь идет о стратегической установке на преодоление проблемы «разрыва в единой инновационной цепи между фундаментальными исследованиями и доведению их результатов до реальной экономики, которая получила название в академической среде «долиной смерти» ^{[6, С. 4]}, сформировавшейся после отказа от советской системы управления научно-технологическим развитием и так и нерешенной до настоящего момента.

Обновленной стратегией наряду с постановкой задачи формирования эффективной системы управления в области науки, технологий и производства, а также осуществления инвестиций в эту область, определены и отдельные векторы ее развития. Реализация положений стратегии, которыми определена необходимость изменения подходов к формированию и реализации научно-технологической повестки, финансированию научных исследований и разработок, научной (научно-технической) экспертизе, оценке результативности и эффективности научной и научно-технологической деятельности, предполагает трансформацию институциональной и правовой основы научно-технологического развития.

Институциональная основа научно-технологического развития представляет собой совокупность органов публичной власти и организаций, осуществляющих реализацию публичных функций и полномочий по управлению в сфере научно-технологического развития, и субъектов непосредственно осуществляющей научную, научно-техническую и инновационную/производственную деятельность, а также внедрение наукоемких технологий.

Текущий каркас системы вышеуказанных органов и организаций (в том числе их базовые функции, порядок взаимодействия), получивший свое закрепление в отдельном разделе стратегии, формирует целостную систему управления научно-технологическим развитием Российской Федерации, и включает:

- Президента Российской Федерации;

- Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию;

- Правительство Российской Федерации;

- Комиссию по научно-технологическому развитию Российской Федерации;

- федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Российскую академию наук, фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, институты инновационного развития.

Формирование целостной системы управления научно-технологическим развитием Российской Федерации результат ее последовательного совершенствования которое осуществлялось посредством уточнения целевого блока компетенции органов публичной власти (дополнение и изменение целей и задач), модернизации самой компетенции таких органов (дополнение и изменение функций и полномочий), формирования правовых основ для координации и их межведомственного взаимодействия, адаптации организационных структур (введение должностей заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, заместителя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, ответственных за научно-технологическое развитие).

Несмотря на перечисленные позитивные изменения, постановка в стратегии таких задач, как «усиление горизонтальных связей и межведомственного взаимодействия в части, касающейся обеспечения научно-технологического развития отраслей экономики и социальной сферы», «формирование эффективной системы взаимодействия науки, технологий и производства, повышение восприимчивости экономики и общества», означает сохранение отдельных ранее сформировавшихся негативных тенденций в сфере управления научно-технологическим развитием и необходимость их преодоления.

Сфера научно-технологического развития охватывает научную, образовательную, инновационную, производственную сферы, выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования, в которых отнесены к компетенции целого ряда федеральных органов исполнительной власти: Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерства промышленности Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации и многих других.

Каждое из них использует свой набор стимулирующих средств (конкурсы, гранты, субсидии), организует свою поддерживающую инфраструктуру. В целом ряде случаев получение поддержки зависит от способности получателей такой поддержки выстроить кооперацию науки и бизнеса и наоборот. Это позитивный аспект, но говорить о выстраивании целостной сквозной системы поддержки научно-технологического развития представляется преждевременным. Сохраняется определенная «ведомственная разобщенность» во всяком случае, единичный характер носят совместные акты федеральных органов исполнительной власти, совместные конкурсы.

Одним из методов обеспечения комплексного управленческого воздействия активно имплементируемым в отечественную государственно-управленческую практику стала фактическая передача части управленческих функций по развитию какой-либо перспективной научной области и трансфера технологий в ней: организациям государственных форм собственности, организациям с государственным участием (автономные некоммерческие организации, государственные компании, крупный бизнес с государственным участием). Инструментом такой передачи выступают многочисленные дорожные карты, соглашения, программы. Примеры многочисленны: проекты национальной технологической инициативы, соглашения между Правительством Российской Федерации и бизнесом о развитии высокотехнологичного направления (в частности в области искусственного интеллекта такое соглашение заключено с ПАО «Сбербанк», в области технологий новых материалов с государственной корпорацией «Росатом», в области перспективных космических систем с государственной корпорацией «Роскосмос»), определение ответственных организаций за реализацию научно-технической программы. Между тем анализ таких дорожных карт, соглашений, программ выявляет превалирование в большинстве из них либо научной, либо производственной, внедренческой направленности как по субъектному составу участников, так и по содержанию мероприятий в зависимости от того в сфере компетенции какого из федеральных органов исполнительной власти находится координация соответствующих механизмов, но есть и позитивные примеры, например, Федеральная научно-техническая программа развития генетических технологий на 2019 - 2030 годы, утвержденная Постановление Правительства РФ от 22.04.2019 № 479.

Федеральные научно-технические программы, в целом, следует охарактеризовать как наиболее оптимальный инструмент для обеспечения организации научно-технологического развития по отдельным научным направления, поскольку он предусматривает:

- использование проектного подхода зарекомендовавшего себя в рамках управления национальными проектами;

- открытый круг участников таких проектов, что обеспечивает управленческую гибкость и повышает вероятность их успешной реализации;

- полноценное вовлечение органов исполнительной власти в организацию научно-технологического развития в качестве непосредственных участников проектов;

- сбалансированный подход к определению круга участников, представляющих научную, инновационную и производственную сферы.

Дальнейшему совершенствованию правового режима управления федеральными научно-техническими программами будет способствовать планируемые развитие и институционализация независимого научного руководства как элемента системы управления такими проектами.

Одним из следствий активного поиска оптимальных методов организации и управления научной, научно-технической и инновационной/производственной деятельности, а также высокой интенсивности нормотворческой деятельности в данных сферах, стало чрезвычайно многообразие стимулирующих средств (конкурсы, гранты, субсидии), методов организации и управления научно-технологическими проектами (дорожные карты, соглашения, программы и другие). В исследованиях обращается внимание и на большое число законодательных актов, предусматривающих создание различных территорий с особым режимом осуществления научной деятельности, что ведет к фрагментированности правового пространства и снижению эффективности функционирования территорий с особым режимом осуществления научной деятельности ^{[5, С. 313]}. В условиях закрепления в качестве одного из принципов государственной политики в области научно-технологического развития принципа «сосредоточения интеллектуальных, финансовых, организационных и инфраструктурных ресурсов на поддержке научных, научно-технических программ и проектов полного инновационного цикла» оправдано ставить вопрос о ревизии перечисленных механизмов в целях их оптимизации и унификации.

Исследователи позитивно оценивают инициативы по повышению концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях ^[7]. Однако, планируемые изменение принципов финансирования, введение мер по повышению эффективности расходов на проведение научных исследований и разработок, с высокой долей вероятности приведут к снижению финансирования «неприоритетных» направлений, что на практике означает недофинансирование отдельных научных и образовательных учреждений. Так, в нормативных правовых актах уже заложен механизм снижения финансирования отдельных научных тематик, посредством признания нецелесообразности их финансирования в установленном порядке (п.10 Постановления Правительства РФ от 30.12.2018 № 1781). Кроме того, органами публичной власти запланирована реализация проекта по внедрению в бюджетный процесс элементов нулевого бюджетирования (Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов). Следовательно, можно прогнозировать очередную «волну» оптимизации структуры научных и образовательных организаций. Предыдущий опыт, во-всяком случае, университетских объединений демонстрирует, что это «масштабный и очень сложный проект, требующий серьезного предварительного планирования, текущего мониторинга, а самое главное - вовлечения в его реализацию всех ключевых стейкхолдеров» ^{[8, С. 118]}. В тоже время, в законодательстве не сформировано целостное регулирование оптимизации структуры научных и образовательных организаций. Вопросы планирования оптимизации, целевого видения обновленной структуры, принципов, оснований и процедуры ее проведения, критериев выбора формы оптимизации, управления процессом ее осуществления, урегулированы фрагментарно (Постановлении Правительства Российской Федерации от 08.04.2009 № 312; Постановление Правительства Российской Федерации от 06.02.2014 № 84). Управление структурой научных и образовательных организаций продолжает осуществлять в ведомственном режиме, а не как единым научным комплексом.

Как видно совершенствование институциональной основы научно-технологического развития имманентно связано с развитием его правовой основы. Наряду с вышеизложенными отдельными предложениями по изменению правового регулирования, стратегией актуализирована задача обеспечения согласованности системы правового регулирования в научно-технологической и производственной сферах в целом. В научной концепции развития законодательства о науке прогнозируется два сценария, по которым потенциально может развиваться регулирование:

- традиционный, который предполагает дальнейшее точечное совершенствование законодательства;

- возможный и более перспективный с точки зрения достижения национальных целей в сфере научно-технологического развития, который предполагает формирование новой модели правового регулирования науки. ^{[5, С. 315-316]}.

В силу расширения сферы научно-технологического развития, нормативного признания включенности в нее производственной сферы, задача построения такой новой модели включает в себя сопряжение законодательства о науке, образовании, промышленной политике, а также значительного количества законодательных и подзаконных актов, регламентирующих научную, научно-техническую и инновационную/производственную деятельность, а также внедрение наукоемких технологий.

Повышение эффективности системы взаимодействия науки, технологий и производства, обеспечение усиления восприимчивости экономики и общества к новым технологиям, создание условий для развития наукоемкого предпринимательства невозможно и без решения системных проблем правового регулирования в рассматриваемой сфере, неоднократно идентифицированных в научных исследования. К числу таких проблем относится превалирование контрольно-учетных методов ^[9], наличие многочисленных правовых и институциональных барьеров для трансфера технологий из науки в реальный сектор («токсичность» государственного финансирования ^[10], ориентация законодательства об интеллектуальной собственности на защиту, а не внедрение интеллектуальной собственности). Следовательно, требуется целостная модернизация регуляторной среды в анализируемой сфере, в том числе направленная на совершенствование правового режима интеллектуальной собственности и управления ею, бюджетного законодательства, снижение рисков взаимодействия бизнеса с государственными организациями, создание благоприятного правового климата для деятельности в сфере научно-технологического развития, минимизацию административной и бюрократической нагрузки, в первую очередь, на государственные научные и образовательные организации.