Стабильность конституций республик в составе Российской Федерации: теоретический и практический аспекты

Сафина Светлана Борисовна доктор юридических наук зав. кафедрой; кафедра конституционного и административного права; Башкирская академия государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан Секретарь Конституционного Совета Республики Башкортостан; Конституционный совет Республики Башкортостан 450008, Россия, республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 46 Safina Svetlana Borisovna Doctor of Law Head of the Department; Department of Constitutional and Administrative Law; Bashkir Academy of Public Service and Management under the Head of the Republic of Bashkortostan Secretary of the Constitutional Council of the Republic of Bashkortostan; Constitutional Council of the Republic of Bashkortostan 450008, Russia, Republic of Bashkortostan, Ufa, Zaki Validi str., 46 svetlanasafina@mail.ru

Каждое государство, принимая свою конституцию, закрепляет в ней те основные идеи и приоритеты, которые пользуются очевидной поддержкой большей части граждан. Эти общие для многих положения служат фундаментом для формирования социально-политической общности населения и согласованности мировоззренческой его позиции. В этой связи чрезвычайно важно предусмотреть гарантии сохранения и сбережения заяленных в конституции ценностей, другими словами, сделать невозможным нарушение согласия и стабильности государства и его основного закона. По этому поводу А.В. Безруков отмечал, что «нарушение конституционной стабильности препятствует обеспечению и поддержанию установленного правопорядка и является конституционным риском» ^{[7, 107]}. Стабильность конституции, как документа, содержащего главные принципы развития государства и общества, позволяет сформулировать представление о будущем страны и двигаться к нему.

В юридической науке нет единого подхода к определению сущности стабильности и ее характерных признаков. Энциклопедический словарь, например, раскрывает стабильность конституции как «неизменность основных положений конституции при неизменяющихся социально-политических условиях данного общества» ^[3]. В. О. Лучин считал, что стабильность конституции предполагает «действие ее основных положений в течение длительного исторического периода развития государства и общества» ^{[4, 22]}. А. А. Манасян отмечала, что стабильность - это свойство конституции, предполагающее ее «жизнеспособность в условиях преобразовывающихся общественных отношений» ^[5,29]. Эту же сторону стабильности конституции выделяли и другие авторы. С.М.Шахрай, говоря об эффективной модели конституций, писал: под эффективностью понимается «способность конституционного акта длительное время сохранять свою стабильность, меняя действительность в заданном направлении» ^{[8, 45]}. Н.С.Бондарь указывал, что «стабильность конституции выражается в ее социокультурном динамизме» ^{[9, 25]}, а В.Д. Зорькин - что «глубокий смысл текста конституции позволяет адаптировать ее текст к меняющимся социально-правовым реалиям» ^[10]. Таким образом, практически все авторы, говоря о стабильности, справедливо не сводили стабильность конституции просто к ее неизменности.

Тем не менее, говоря об устойчивости содержания конституции как основной характеристике ее стабильности, нельзя не сказать, что одной из юридических гарантий стабильности конституции является жесткий механизм ее изменений. Многие ученые отмечают более сложный, по сравнению с обычными законами, порядок изменения конституционных норм ^[2,16]. Безусловно, введение такого усложненного порядка не является панацеей от политико-правового хаоса и сводить обеспечение стабильности конституции только к «жесткой» процедуре ее изменений было бы неправильно. Раскрывая этот аспект и указывая на стабильность конституции как на «ее длительное действие без внесения существенных изменений» ^[1,164], С. А. Авакьян отмечал, что нередко стабильность пытаются обеспечить усложненным порядком внесения изменений, но такой вариант почти ничего не дает ^[1,165]. В подтверждение своей позиции он приводил слова русского государствоведа Н. М. Коркунова: «Новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножат случаи насильственных государственных переворотов» ^[1,165]. Мы целиком и полностью разделяем эту позицию.

Бесспорно, стабильность конституции во многом обусловлена политической средой, соотношением политических сил, уровнем конституционной культуры в обществе. Тем не менее, обеспечивая конституции устойчивость и правовую охрану, правительства государств вводят особый («жесткий») порядок ее изменений, как инструмент защиты от возможных конъюнктурных изменений. В процессе конституционных изменений закрепляемые в законодательстве элементы «жесткости» в качестве специальных юридических механизмов выполняют важную охранительную роль.

Справедливости ради заметим, что стабильность федеральной Конституции еще анализируется российскими учеными, в то время как исследований стабильности конституций и уставов субъектов Российской Федерации практически нет. Некоторые ученые ставят под сомнение саму постановку этого вопроса. На наш взгляд, тема стабильности конституций республик в составе Российской Федерации (в частности) имеет не только право на существование, но и нуждается в соответствующей теоретической проработке.

Рассматривая конституции субъектов федерации на предмет их стабильности, следует отметить, что в условиях приоритета федерального права и федеральной конституции региональные основные законы не могут обладать своей автономной стабильностью. Федерация, закрепляя в своей конституции основополагающие, фундаментальные принципы и приоритеты, объединена со своими субъектами единым правовым полем. Следовательно, конституционные изменения федерального уровня не могут не влиять на состояние региональных конституционных текстов и в этих условиях определять элементы «жесткости» для основных законов субъектов федерации необходимо предельно адекватно.

Конституционно-правовой практике известны несколько механизмов, с помощью которых можно обеспечить внесение изменений в конституцию в усложненном порядке: где-то устанавливается требование квалифицированного большинства в парламенте для принятия конституционных поправок, где-то - требование повторно принимать конституционные поправки парламентом следующего созыва либо принимать конституционную поправку дважды с определенным промежутком времени, а где-то - требование принимать конституционные поправки на референдуме и т.п. К элементам «жесткости» относится и установление так называемых «неизменяемых норм», т.е. придание некоторым нормам конституции «неизменной» силы, т.е. невозможности их изменения в рамках данной конституции ни при каких условиях. Вспомним, что Конституция Российской Федерации, как «жесткая» конституция, предусматривает в случае необходимости конституционных корректив несколько усложнений: суженный круг субъектов, инициирующих конституционные изменения; применение квалифицированного большинства при голосовании в парламенте; требование одобрить поправку квалифицированным большинством (не менее двух третей) субъектов Российской Федерации; наличие глав, которые не могут быть изменены в рамках действующей конституции, а в случае их корректировки приводят к принятию уже другой, обновленной конституции.

Конституции республик в составе Российской Федерации могут проявлять только относительную устойчивость, производную от устойчивости федеральной конституции. Находясь в единой общефедеральной системе законодательства, связанные иерархией соподчинения с Конституций Российской Федерации и федеральными законами, республиканские конституции заведомо становятся «отражателями» изменений федерального законодательства. При этом порядок внесения изменений в республиканские конституции должен отличаться, и отличается от обычной законотворческой процедуры. Такой порядок доказывает особый статус конституции и служит определенной гарантией ее стабильности. Об этом свидетельствуют многие республиканские нормы. Например, статья 73 Конституции Карелии гласит, что стабильность Конституции Республики Карелия обеспечивается особым порядком ее изменения и процедуры пересмотра отдельных конституционных положений. Статья 140 Конституции Тывы закрепляет, что стабильность Конституции Республики Тыва обеспечивается особым порядком ее принятия и пересмотра отдельных конституционных положений. В статье 146 Конституции Алтая записано, что стабильность Конституции Республики Алтай обеспечивается особым порядком ее принятия, внесения поправок и особой процедурой пересмотра отдельных конституционных положений.

Анализ текстов республиканских конституций показывает, что процедура их изменения во всех республиках усложнена в сравнении с процедурой изменения обычного закона, т.е. руководствуясь целями сохранения стабильности, республиканский законодатель предусмотрел в конституционных процедурах некоторые элементы «жесткости».

Во-первых, в целях акцентирования особости изменения конституций в некоторых конституциях используемые ранее термины «изменения и дополнения» заменены на «конституционные поправки» (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Марий Эл, Удмуртия, Тыва) или просто «поправки» (Алтай и Бурятия). Это обусловлено тем, что «изменения и дополнения» уместно вносить в обычные нормативные правовые акты, а в отношении конституции использовать более подходящий термин «поправки». На уровне республик использование специальной терминологии нигде не оговорено, поэтому республики определяются с этим самостоятельно. Здесь необходимо заметить, что Федеральный закон от 21 декабря 2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» в статье 8 относит к полномочиям законодательного органа субъекта Российской Федерации принятие конституции субъекта Российской Федерации и «поправок» к ней. Поэтому, в целях единообразного применения терминологии все-таки более предпочтительным следует считать использование термина «поправки».

По поводу использования в республиканских конституциях термина «пересмотр» можно сказать следующее. Сам этот термин, по сути, означает новое рассмотрение, ревизию чего-либо. Применительно к конституции пересмотр бывает связан с изменением таких конституционных отношений, которые приводят к выработке нового проекта конституции. Как правило, это основополагающие, базовые отношения, закрепляемые в главе об основах конституционного строя или главе о правовом статусе человека и гражданина. На уровне республики содержание таких глав большей частью воспроизводится из федеральной Конституции и не может быть пересмотрено республиканскими силами. Видимо поэтому, значительная часть конституций республик не говорит о пересмотре.

Нельзя здесь не сказать и о том, что в ряде республик изменения в конституции вносятся республиканским конституционным законом, предусматривающим специальные процедуры принятия ^{[6, 196-201]}.

Во-вторых, во всех республиках, как правило, круг субъектов, обладающих правом инициировать изменения конституции, уже круга субъектов законодательной инициативы, но обязательно охватывает высшее должностное лицо республики, правительство и депутатов в количестве не менее одной трети от их общего числа. Федеральный законодатель не регулирует эту сферу, и все республики решают этот вопрос на свое усмотрение, хотя минимальный перечень субъектов законодательной инициативы для уровня субъектов Федеральный закон от 21 декабря 2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» устанавливает. Уменьшение числа субъектов инициирования конституционных поправок видится логичным, принимая во внимание особый в системе законодательства республики статус республиканской конституции и необходимость обеспечения ей повышенной защиты.

В-третьих, во всех республиках внесение изменений в конституционные тексты осуществляется, в отличие от изменения обычного закона, квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов депутатов), что предписывается статьей 12 вышеназванного Федерального закона. Федеральное требование квалифицированного большинства при принятии конституционных изменений некоторые республики усиливают с помощью других «жестких» элементов. Так, согласно статьи 108 Конституции Республики Марий Эл поправки к конституции принимаются «большинством не менее двух третей голосов установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл, при этом в двух чтениях с перерывом между ними не менее трех месяцев».

Еще одним элементом «жесткости» при внесении конституционных изменений может являться проведение референдума. Например, в соответствии с конституционными нормами ряда республик допускается проведение референдума для пересмотра положений конституции в Республике Марий Эл, для внесения изменений в конституцию в Республике Мордовия, для внесения поправок в конституцию в Республике Удмуртия. В Республике Татарстан референдум должен проводиться в случае изменения статей 1 и 123 Конституции Татарстана.

В-четвертых, в некоторых республиканских конституциях содержатся особо охраняемые структурные части, изменение которых требует особой процедуры. Так в Конституции Республики Тыва изменения главы об основах конституционного строя и главы о конституционных поправках и пересмотре конституции требуют предварительного рассмотрения их Конституционной комиссией Республики Тыва; в конституции Дагестана изменения главы об основах конституционного строя, главы о правах и свободах человека и гражданина, главы о конституционных поправках и пересмотре конституции требуют участия Конституционного Собрания.

Такие же особые условия содержит и Конституция Башкортостана, в соответствии со статьей 124 которой предложения о внесении изменений и дополнений в положения главы 1 «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» и главы 11 «Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан» рассматриваются Государственным Собранием Республики лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей.

В отношении тех положений республиканских конституций, которые пользуются повышенной правовой охраной и требуют серьезных демократических процедур в случае их изменения, необходимо принимать во внимание следующее. Определенный пласт республиканских норм в тексте конституции воспроизводит положения федеральной конституции или федерального законодательства. Значит, во-первых, такие положения следуют судьбе федеральных норм и не могут изменяться республикой по собственному усмотрению, даже по усложненной процедуре. Во-вторых, в случае изменения федеральных норм, воспроизведенные федеральные нормы республиканской конституции должны изменяться в безусловном порядке. Это наглядно продемонстрировали масштабные изменения республиканских конституций после всероссийской конституционной реформы 2020 года.

Также необходимо учитывать, что республиканские конституции является объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации и в какой-то момент их нормы могут быть признаны не соответствующими федеральной Конституции. В таком случае несоответствующие нормы должны быть исключены из конституционного текста также в безусловном порядке, а стало быть выполнение особых условий (сбор подписей избирателей, созыв специальной коллегии, проведение референдума) для изменения конституции в этом случае видится излишним. К тому же проведение таких мероприятий, исход которых предсказуем, не только затруднительное, но и весьма затратное с материальной точки зрения. Здесь будет уместным привести пример из Конституции Дагестана, статья 105 которой указывает, что «в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся указом Главы Республики Дагестан». И таким Указом Президента Республики Дагестан от 13 декабря 2013 года №333 «О внесении изменений в текст Конституции Республики Дагестан», например, в тексте Конституции Дагестана была произведена замена наименования «Президент Республики Дагестан» на «Глава Республики Дагестан».

При этом, конечно, не стоит забывать об использовании демократических процедур (референдум, народная инициатива и др.), когда речь идет о вопросах конституционного регулирования, имеющих важное общественное значение для республики и относящихся к исключительному ведению самой республики. Ведь стабильность не означает неизменность а потому периодически они могут корректироваться с учетом новых условий социальной действительности.

Таким образом, по результатам исследования можно сделать следующие выводы.

Во-первых, очевидно свойство стабильности республиканской конституции во многом является производным, зависимым от состояния федеральной Конституции и федерального законодательства. Поэтому собственный «жесткий» порядок конституционных изменений не оказывает определяющего влияния на неизменность конституции.

Во-вторых, усложнение конституционных процедур на республиканском уровне необходимо в тех жизненно важных вопросах, которые республика вправе решать самостоятельно.

В-третьих, среди известных элементов «жесткости» для республиканских конституций остаются оправданными использование квалифицированного большинства голосов депутатов; сужение круга субъектов инициативы конституционных изменений в сравнении с субъектами законодательной инициативы; использование особой терминологии («поправки» вместо «изменения»).

В-четвертых, следует признать, что введение особо охраняемых структурных частей (разделов, глав) республиканских конституций требует тщательного осмысления. Мы считаем, что есть смысл дифференцировать порядок изменения конституционного текста в зависимости от того, какие нормы подлежат корректировке: воспроизведенные, конкретизирующие или дополняющие федеральные. В каких-то случаях логичнее ввести упрощенный порядок изменений, в каких-то – усложненный. Главное – обеспечить республиканской конституции защиту от сиюминутных, конъюнктурных веяний в условиях неизбежных изменений в политической и социально-экономической сферах российского государства.