Проблемы государственной регистрации аттракционов в Российской Федерации и осуществления контроля (надзора) за деятельностью их эксплуатантов

Ломов Иван Сергеевич аспирант; кафедра Финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства; Юго-Западный государственный университет 305040, Россия, Курская область, г. Курск, ул. Пятьдесят Лет Октября, 94 Lomov Ivan Sergeevich Postgraduate student; Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings; Southwestern State University 305040, Russia, Kursk region, Kursk, ul. Fifty Years of October, 94 m9sowow@mail.ru Другие публикации этого автора

Понятие аттракциона в законодательстве Российской Федерации появилось совсем недавно и в соответствии с Техническим регламентом ЕЭС «О безопасности аттракционов» (ТР ЕАЭС 038/2016) (далее – Технический регламент) под аттракционом понимается оборудование, которое предназначено для развлечения пассажиров во время движения, включая биомеханические воздействия {1}. Законодатель в целях определения степени опасности аттракционов подразделяет их на 4 типа в зависимости от степени потенциального биомеханического риска (RB-1, RB-2, RB-3, RB-4). В основе определения лежат следующие критерии:

- подъем или спуск с высоты;

- перемещение с определенной скоростью;

- подъем или спуск в кресле с наклоном (вперед, назад, набок).

Степени биомеханических рисков обоснованы статистическими данными о последствиях травм при падении людей с высоты.

Необходимо отметить, что нормативное правовое регулирование аттракционов, отнесенных к степени RB-4 (ничтожный риск), отсутствует в связи с отсутствием необходимости такого регулирования, вызванного ничтожностью риска причинения вреда здоровью и отсутствием вероятности летального исхода {2}. Правила эксплуатации таких аттракционов остаются на уровне ГОСТов.

В этой связи технический регламент распространяет свое действие исключительно на аттракционы, отнесенные к высокой, средней и низкой (RB-1, RB-2, RB-3 соответственно) степени биомеханического воздействия {3}.

В целях систематизации законодателем в Техническом регламенте определяются следующие виды и типы вышеназванных аттракционов:

В основе типологии аттракционов лежит заложенное заводом-изготовителем назначение аттракциона, принцип его работы, а также необходимые требования к безопасной сборке, монтажу и безопасной эксплуатации аттракциона.

Необходимо отметить, что положения Технического регламента не распространяются на аттракционы, изготовленные и введенные в эксплуатацию до его вступления в силу. Датой начала действия Технического регламента является 18 апреля 2018 года. С этой даты все ввезенные из-за границы и произведенные на территории ЕАС аттракционы должны соответствовать требованиям технического регламента.

Документом, подтверждающим такое соответствие является декларация о соответствии (для аттракционов RB-2, RB-3) и сертификат соответствия (для аттракционов RB-1).

Аттракционы, введенные в эксплуатацию до вступления в силу требований Технического регламента, должны соответствовать Требованиям к техническому состоянию и эксплуатации аттракционов, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 20.12.2019 № 1732 (далее Требования). Данные Требования начали действовать 4 января 2020 года.

Таким образом, все аттракционы, эксплуатируемые на территории Российской Федерации, можно условно поделить на две группы:

- произведенные и введенные в эксплуатацию до вступления в силу Технического регламента, подчиняющиеся требованиям федерального законодательства;

- произведенные и введенные в эксплуатацию после вступления в силу Технического регламента, подчиняющиеся требованиям международного законодательства.

В условиях развития нормативного правового регулирования такое разделение кажется логичным и лишь подчеркивает переходный период, демонстрирующий «до» регулирования и «после» него.

С нашей точки зрения, принятие и вступление в силу Технического регламента – важный шаг, определяющий развитие сферы, закладывающий основные понятия, классификацию, общие требования к аттракционам по типам и видам.

Отмечается небольшое отставание в принятии и вступлении в силу Требований, поскольку создалась ситуация, при которой с 18 апреля 2018 года до 4 января 2020 года полностью отсутствовало нормативное правовое регулирование требований к безопасной эксплуатации аттракционов, произведенных и введенных в эксплуатацию до вступления в силу Технического регламента.

Такая задержка не является проблемой, поскольку имеющиеся на тот момент требования, содержащиеся в Техническом регламенте, не были проверяемы и контролируемы, поскольку в законодательстве отсутствовали механизмы административно-публичного воздействия на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее – эксплуатанты аттракционов).

Отсутствовали и отсутствуют в должном количестве научные исследования на тему безопасной эксплуатации аттракционов, особенно юридические аспекты нормативного правового регулирования деятельности эксплуатантов, а также контроля (надзора) за их деятельностью со стороны публичных органов власти. Степень научной разработанности данной темы крайне мала, именно поэтому настоящее исследование носит характер первооткрывателя в данной области.

Технический регламент и принятые вслед за ним Требования обладали перечнем императивных норм, соблюдение которых обеспечивает безопасность при эксплуатации аттракционов, гарантирует минимизацию несчастных случаев.

Правительство Российской Федерации, понимая объективную необходимость создания механизма, обеспечивающего соблюдение имеющихся требований, начало работу по следующим направлениям:

- создание правил государственной регистрации и учета аттракционов низкой, средней и высокой степени биомеханического воздействия;

- организация нового органа публичной власти или наделение действующего полномочиями по государственной регистрации и учету аттракционов, а также контролю (надзору) за исполнением эксплуатантами обязательных требований безопасности, содержащихся в имеющемся законодательстве;

- организация механизма привлечения уполномоченным органом нарушителей обязательных требований безопасности к административной ответственности в качестве меры, стимулирующей обязательность их исполнения.

В соответствии с Положением о государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации, утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 13.12.1993 № 1291, а также Правилами осуществления регионального государственного надзора в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники, аттракционов, утвержденными постановлением правительства Российской Федерации от 23.09.2020 № 1540, органами, ответственными за государственную регистрацию и учет аттракционов, контролирующими исполнение эксплуатантами обязательных требований безопасности, стали органы Гостехнадзора Российской Федерации, являющиеся органами публичной власти уровня субъекта.

Вслед за этим правительством Российской Федерации были разработаны и приняты Правила государственной регистрации аттракционов, утвержденные постановлением правительства Российской Федерации от 30.12.2019 № 1939 (далее – Правила).

Таким образом, лишь к началу 2020 года в Российской Федерации был подготовлен плацдарм для правоприменительной деятельности в сфере безопасной эксплуатации аттракционов. С этого момента в соответствии с Правилами и началась массовая деятельность органов Гостехнадзора по государственной регистрации и учету ранее введенных в эксплуатацию аттракционов.

В соответствии с Правилами государственная регистрация ранее введенных в эксплуатацию аттракционов проходила в несколько этапов:

- с высокой степенью потенциального биомеханического риска (RB-1) - до истечения 24 месяцев со дня вступления в силу Правил;

со средней степенью потенциального биомеханического риска (RB-2) - до истечения 27 месяцев со дня вступления в силу Правил;

с низкой степенью потенциального биомеханического риска (RB-3) - до истечения 30 месяцев со дня вступления в силу Правил.

Законодатель сознательно выстроил «мягкий» переходный период, позволивший эксплуатантам и органам Гостехнадзора провести государственную регистрацию тщательно, погрузившись в новую сферу.

Новые Правила требуют от эксплуатанта аттракциона расширенный перечень документов, включающий нормативно-техническую документацию, а также обладающий особой важностью документ – акт оценки технического состояния аттракциона (технического освидетельствования) (далее – акт ТО), подтверждающий соответствие аттракциона перечню Требований к техническому состоянию и эксплуатации аттракционов, выданный специализированной организацией после завершения монтажа (сборки, установки) аттракциона, со дня выдачи которого прошло не более 12 месяцев.

С этого момента каждый эксплуатант зарегистрированного в органе Гостехнадзора аттракциона на ежегодной основе обязан предоставлять акт ТО. Его правовая природа проста. Именно он подтверждает органу публичной власти исправность аттракциона, а также наличие или отсутствие дефектов. На основе акта ТО орган Гостехнадзора обязан либо дать публичный акт одобрения дальнейшей эксплуатации аттракциона либо выказать запрет на его эксплуатацию с соответствующей приостановкой государственной регистрации на срок устранения причин неисправности.

При этом орган Гостехнадзора вправе осуществлять пробные пуски аттракционов как в ходе самой государственной регистрации, так и в ходе её возобновления. Сущность пробного пуска заключается в проверке органом Гостехнадзора базовых обязательных требований, содержащихся в Техническом регламенте.

Таким образом, орган Гостехнадзора вправе осуществлять проверку требований в ходе государственной регистрации, а также на ежегодной основе, получая от эксплуатантов акт ТО.

Правила также допускают, что в случае выявления органом Гостехнадзора при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) несоответствия аттракциона требованиям Технического регламента, его государственная регистрация приостанавливается.

Однако, механизм проведения контрольных (надзорных) мероприятий как на момент 2020 года (начала работы данный сферы), так и на сегодняшний день не является работоспособным.

С принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – Закон) контрольная (надзорная) деятельность в Российской Федерации была в корне реформирована {4}. А изменения, пришедшие с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», практически полностью парализовали всю контрольную (надзорную) деятельность в стране, исключив подавляющее большинство плановых и внеплановых проверок {5}.

Законом устанавливается, что осуществление регионального контроля (надзора) невозможно без закрепления соответствующих полномочий федеральным законом {6} .

Такого федерального закона в рассматриваемой сфере не существует и, соответственно, органы Гостехнадзора не обладают самостоятельными полномочиями по проведению контрольных (надзорных) мероприятий в рамках Закона. Лишь небольшое количество субъектов на сегодняшний день осуществляет такой контроль (надзор), приняв соответствующий закон уровня субъекта. Остальное подавляющее большинство органов Гостехнадзора реализуют свои полномочия по контролю (надзору) посредством взаимодействия с органами Прокуратуры Российской Федерации.

Нами такой подход видется неприемлемым. С нашей точки зрения орган Гостехнадзора, будучи узконаправленным профильным исполнительным органом субъекта, обладающим штатом квалифицированных инженеров-инспекторов, вправе самостоятельно осуществлять контрольную (надзорную) деятельность {7}. Её результатом будет вынесение решений о приостановке эксплуатации аттракционов, выдача предписаний эксплуатантам, а также привлечение виновных лиц к административной ответственности.

Решение данной проблемы лежит на поверхности и требует разработки и принятия многопрофильного закона «Об аттракционах», в проект которого потребуется включить следующие положения:

1. Основные понятия (усовершенствование понятийного аппарата, представленного в Техническом регламенте);

2. Правовое регулирование деятельности в области технического состояния и эксплуатации аттракционов;

3. Полномочия Правительства Российской Федерации в области технического состояния и эксплуатации аттракционов;

4. Полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области технического состояния и эксплуатации аттракционов;

5. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области технического состояния и эксплуатации аттракционов и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области технического состояния и эксплуатации аттракционов;

6. Государственная регистрация и государственный учет аттракционов;

7. Основные требования к техническому состоянию и эксплуатации аттракционов;

8. Запрещение эксплуатации аттракционов;

9. Региональный государственный контроль (надзор) в области технического состояния и эксплуатации аттракционов и ответственность за нарушение требований законодательства об аттракционах.

Данная структура документа в полной мере обеспечит реализацию полномочий органами Гостехнадзора.

Вслед за федеральным законом «Об аттракционах» правительству Российской Федерации предлагается разработать «Общие требования к осуществлению контроля (надзора) в области технического состояния и эксплуатации аттракционов».

На основе данного документа каждый региональный орган Гостехнадзора разработает Положение о надзоре, содержащее механизмы осуществления контроля (надзора), включающие плановость, профилактику, категории риска и т.п.

Представляется, что проект «Общих требований» должен содержать представленную Законом возможность осуществления органами Гостехнадзора «постоянного рейда» к местам осуществления эксплуатантами своей деятельности. В условиях ограничений контрольных (надзорных) мероприятий и отсутствия возможности взаимодействия с контролируемыми лицами (эксплуатантами) без согласования таких действий с органами Прокуратуры Российской Федерации «постоянный рейд» кажется лучшим решением {8}.

В практике деятельности самым больным и уязвимым местом органов Гостехнадзора являются неконтролируемо перемещающиеся «надувные батуты», эксплуатанты которых игнорируют требования действующих Правил и Технического регламента.

Представляя высокую потенциальную угрозу для жизни и здоровья граждан (в особенности детей), их незаконная деятельность может быть пресечена только органами Гостехнадзора и только в рамках «постоянного рейда», позволяющего самостоятельно и молниеносно отреагировать на возникшую угрозу.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что сфера государственной регистрации аттракционов и контроля (надзора) за деятельностью их эксплуатантов – новая развивающаяся сфера законодательства, прошедшая совсем недавний путь коренных изменений, продолжающихся по сей день.

Предложенные нами решения по разработке нормативных правовых актов лишь ускорят процесс усовершенствования роли органов Гостехнадзора в качестве охранителей безопасности оказания развлекательных услуг с использованием аттракционов.

Учитывая малую долю научных трудов в данной области, наше исследование может стать опорной точкой к реализации законодателем закона «Об аттракционах» и принятием «Общих требований», содержащих важный для органов Гостехнадзора механизм осуществления контрольных (надзорных) мероприятий «постоянный рейд».