Модернизация оценки эффективности государственных расходов на предоставление адресных социальных выплат в контексте достижения национальной цели по сокращению бедности населения России

Ромайкин Павел Денисович ORCID: 0009-0006-3423-4405 студент; кафедра общественных финансов; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125167, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-т, 49/2 Romaikin Pavel Denisovich Student; Department of Public Finance; Financial University under the Government of the Russian Federation 49/2 Leningradsky Ave., Moscow, 125167, Russia p.romaikin@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

В настоящее время в России осуществляется активная модернизация социальной поддержки населения ^[1,2,3], происходящая в контексте достижения национальных целей развития. Одна из важнейших национальных целей, закреплённых в Указе Президента России от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» сформулирована как «снижение уровня бедности ниже 7 процентов к 2030 году и ниже 5 процентов к 2036 году, в том числе уровня бедности многодетных семей до 12 процентов к 2030 году и до 8 процентов к 2036 году».

Отметим, что на протяжении последних 10 лет показатель уровня бедности населения в целом по России находился на уровне 10–13%, имея тенденцию к повышению в 2012–2015 гг., сменившуюся сокращением бедности в 2016–2022 гг. в условиях экстенсивного расширения архитектуры социальной поддержки ^[4]. Так, создание в 2017-2023 гг. целостной системы адресных пособий для детей до 17 лет и организация с 2020 года федерального софинансирования социального контракта потребовали увеличения расходов федерального бюджета на 1,49 трлн руб. (в ценах 2024 года), что в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» от 27.11.2023 № 540-ФЗ составляет 20% всех социальных (по разделу 10 «Социальная политика») расходов федерального бюджета. Указанное расширение поддержки привело к позитивной динамике показателя уровня бедности: снижению с 12,9% в 2017 году до 9,0% в 2022 году. Тем не менее, в контексте достижения уровня бедности в 7% к 2030 году (показатель национальной цели развития) в 2022 году достигнуто только две трети результата: уровень бедности снизился на 3,9% из 5,9% необходимых. При этом в условиях современной перестройки российской экономики существуют объективные факторы, позволяющие подвергнуть сомнению дальнейшую возможность масштабного наращивания социальных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Внешние бюджетные ограничения, связанные с санкционным давлением на российскую экономику и запланированный на 2024–2026 гг. дефицит федерального бюджета, не позволяют в условиях отсутствия необходимой доходной базы ^[5] проводить дополнительное наращивание социальных обязательств, что ранее было возможным в условиях профицитных бюджетов 2018–2019 и 2021 гг.

В этой связи актуализируется работа над альтернативными сценариями развития системы адресной социальной поддержки, одним из которых является перераспределение бюджетных средств между существующими финансовыми инструментами поддержки путём изменения параметров их назначения и на основе проведения оценки их социальной и бюджетной эффективности.

Обзор литературы

Оценка эффективности государственных расходов является одним из наиболее сложных вопросов управления общественными финансами. В отечественной и зарубежной научной литературе оценка эффективности расходов на преодоление бедности населения проводится в единых методологических рамках несмотря на то, что конкретные рассчитываемые показатели и иные аспекты оценки могут отличаться. Некоторые авторы количественно анализируют конечные эффекты выплаты пособия, выраженные через показатели сокращения уровня бедности и неравенства ^[6], другие акцентируют внимание на доле расходов бюджетов, доводимых для малоимущего населения ^[7], тогда как третьи рассматривают проблему через призму административной эффективности социальных выплат, выраженной в стоимости обеспечения таргетирования получателей ^[8]. При этом консенсусно предполагается, что эффективные программы расходов на преодоление бедности характеризуются высокой адресностью средств, т. е. позволяют направить бюджетные средства объективно нуждающимся получателям и тем самым значительно влияют на сокращение бедности и дефицита дохода населения ^[9,10,11,12]. Таким образом, оценка эффективности адресных социальных выплат строится обычно в рамках направления анализа конечных эффектов (социальная эффективность) и анализа финансовых аспектов распределения бюджетных средств (бюджетная эффективность). Важно также отметить, что в исследованиях, посвящённых достижению национальных целей развития Российской Федерации, зачастую акцент осуществляется именно на проблемах программно-целевого управления ^[13], а не на его предмете.

Отметим, что существующие в настоящее время в российской практике методики оценки эффективности государственных расходов не носят отраслевого характера, а сконцентрированы вокруг программно-целевых инструментов в целом. В методиках оценки, применяемых Счётной палатой Российской Федерации (утв. Коллегией Счётной палаты Российской Федерации от 09.03.2022 № 11К (1536)) и Минэкономразвития России (Постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.2023 № 752), предполагается, что отраслевая специфика учитывается при анализе степени достижения целевых показателей, которые соответствуют области охвата программно-целевых инструментов. Безусловно, такой подход позволяет сопоставлять эффективность инструментов, различных по конечным социально-экономическим эффектам и тем самым в теории способствует обоснованию принятия управленческих решений о перераспределении средств между программно-целевыми инструментами (реже) и их структурными элементами (чаще). Тем не менее, анализируемое в указанных методиках значение целевого показателя не всегда детерминировано только результатами мероприятий программно-целевых инструментов. Например, на показатель уровня бедности населения помимо социальных выплат влияют внешние ^[14] для системы социальной поддержки факторы, связанные с уровнем роста экономики и распределением его результатов. Прежде всего, рост реального уровня заработной платы, наблюдавшийся в России в 2016–2023 гг. (в этот период реальная начисленная заработная плата наемных работников совокупно выросла на 38,4%) ^[15] повлек рост уровня трудовых доходов населения и сокращение уровня бедности. Таким образом, используемые в настоящее время методики не позволяют оценивать факторный вклад системы социальной поддержки в целом и отдельных социальных выплат в снижение уровня бедности в условиях наличия альтернативного трудового канала роста доходов населения.

С учетом вышеизложенного методики оценки эффективности программно-целевых инструментов управления расходами бюджетов требуют отраслевой модернизации. В части оценки эффективности расходов на преодоление бедности населения для обеспечения возможности тонкой настройки социальных выплат целесообразно расширить существующую оценку эффективности дополнительными показателями.

Методология

Исходя из описанных выше направлений оценки эффективности государственных расходов на финансовое обеспечение адресных социальных выплат, автором предлагается дополнить существующие методики оценки показателями социальной и бюджетной эффективности.

В случае оценки расходов бюджетов на преодоление бедности населения непосредственным результатом является количество получателей адресных социальных выплат. Соответствующий социальный эффект связан с сокращением числа бедного населения ^[16,17]. Предлагаемый автором показатель Δ1 характеризует долю получателей выплат, вышедших из бедности после получения соответствующего социального трансферта. Рассчитывать показатель Δ1 автором предлагается по следующей формуле:

где:

POPAT (people out of poverty after transfer) – число граждан, среднедушевые доходы которых достигли или превысили величину прожиточного минимума после получения адресной социальной выплаты, чел.;

PIPBT (people in poverty before transfer) – число граждан, среднедушевые доходы которых находились ниже прожиточного минимума перед получением адресной социальной выплаты, чел.

Показатель Δ1 принимает значение от 0 до 1, где значение 1 характеризует наиболее социально эффективные расходы, поскольку они позволяют полностью преодолеть бедность населения.

При этом, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 34), принцип эффективности использования бюджетных средств складывается из двух составляющих: результативности и экономности. В соответствии с указанными направлениями оценки бюджетной эффективности автором сформировано два соответствующих показателя бюджетной результативности (Δ2) и бюджетной экономности (Δ3) расходов на преодоление бедности населения.

Рассчитывать предложенный автором показатель Δ2 следует по следующей формуле:

где:

IPS (income poverty spending) – объем расходов в рамках предоставления адресной социальной выплаты, идущий на непосредственное сокращение дефицита дохода населения, руб.;

TPS (total poverty spending) – общий объем расходов на предоставление адресной социальной выплаты, руб.

Показатель Δ2 принимает значение от 0 до 1, где значение 1 характеризует наиболее результативные расходы, поскольку они полностью направлены на сокращение дефицита дохода населения, т. е. позволяют максимально снизить его при заданном объеме бюджетных расходов.

Рассчитывать предложенный показатель Δ3 предлагается по следующей формуле:

где:

TPSPOPAT (total poverty spending) – общий объем расходов на предоставление адресной социальной выплаты для получателей, среднедушевые доходы которых превысили прожиточный минимум после получения адресной социальной выплаты, руб.;

IDBTPOPAT (income deficit before transfers) – дефицит дохода граждан, среднедушевые доходы которых превысили прожиточный минимум после получения адресной социальной выплат, до получения адресной социальной выплаты, руб.

Показатель Δ3 принимает значение большее или равное 1, где значение 1 характеризует наиболее экономные расходы, поскольку они соответствуют величине до-трансфертного дефицита дохода получателей выплат, вышедших из бедности после их получения.

Результаты и обсуждение

Расчет предлагаемых показателей эффективности проведен автором для ежемесячного пособия в связи рождением и воспитанием ребенка до 17 лет. Выбор этой выплаты обоснован как её важнейшим местом в структуре социальных расходов федерального бюджета (финансовое обеспечение выплаты составляет 80% адресных и 17% всех социальных расходов федерального бюджета в 2024 году), так и однородностью параметров выплаты (размер и право получения), позволяющей достигнуть высокой точности анализа при использовании данных Росстата вместо ограниченных в плане доступа ведомственных данных о персонифицированном распределении выплат. Так, право на получение выплаты имеют семьи с детьми до 17 лет, чей среднедушевой доход ниже величины регионального прожиточного минимума. Размер указанной выплаты устанавливается в фиксированном размере 50%, 75% или 100% регионального прожиточного минимума ребенка в зависимости от среднедушевого дохода домохозяйства-получателя. В случае, если размер выплаты в 50% не позволяет увеличить среднедушевой доход домохозяйства до величины прожиточного минимума, то такое домохозяйство имеет право на выплату в размере 75% и по аналогии – 100% регионального прожиточного минимума ребенка.

На предварительном этапе расчета, на основе данных Росстата автором были определены расчётный объём расходов федерального бюджета на предоставление социальной выплаты, соответствующей параметрам пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка до 17 лет (ЕПР). Рассчитанные объёмы расходов были аналитически разделены на адресные и неадресные средства (Таблица 1). Под адресными средствами понимается объём денежных средств, направляемых на финансовое обеспечение социальной выплаты, который сокращает дефицит дохода получателей, а под неадресными – объём денежных средства, получение которых гражданами приводит к повышению среднедушевого дохода получателя выше величины прожиточного минимума.

Таблица 1 – Оценка адресности расходов в рамках финансового обеспечения ЕПР

*ПМР – прожиточный минимум ребенка

**д/х – домохозяйство

Источник: расчёты автора по данным Росстата ^[18,19,20]

Результаты расчётов, приведённых в таблице 1, свидетельствуют о наличии в структуре расходов на обеспечение ЕПР денежных средств, направляемых на превышение доходами получателей величины прожиточного минимума (165, 02 млрд руб. или 16,3%). В случае анализируемой выплаты указанные средства возникают по причине дискретности размеров назначений, поскольку граждане, получающие выплаты в размере 50% и 75% прожиточного минимума априори преодолевают бедность исходя из правил назначения пособия (иначе им была бы назначена максимальная выплата).

На основе полученных данных и в соответствии с предложенными показателями (формулы 1–3) были определены значения бюджетной и социальной эффективности соответствующих государственных расходов для ЕПР (Таблица 2).

Таблица 2 – Расчёт предложенных авторских показателей

Источник: расчёты автора по данным Росстата ^[18,19,20]

Полученные значения позволяют сделать следующие выводы. Во-первых, значения показателя Δ1 ниже, чем значение показателя Δ2. Это свидетельствует о том, что дефицит дохода населения сократился в большей степени, нежели уровень бедности. С точки зрения конечного социального эффекта такое соотношение показателей говорит о том, что несмотря на сохранение относительно большой доли получателей выплат в зоне бедности, глубина дефицита их дохода значительно сократилась. Абсолютное значение этого снижения может быть оценено исходя из вводных данных для расчета показателя: из 847,48 млрд руб. адресных средств на долю малоимущих после социальных трансфертов пришлось 402,43 млрд. руб., что соответствует 70% первоначального дефицита дохода указанной группы получателей, равного 574, 43 млрд. руб.

Во-вторых, значения показателя Δ3 и Δ2 совместно (но с разных сторон) отстают от единицы более чем на 15%. Это означает, что, с одной стороны, дефицит доходов наименее обеспеченных граждан не был полностью профинансирован за счет средств выплаты, тогда как у более обеспеченных получателей возник после-трансфертный профицит дохода по отношению к прожиточному минимуму, что позволяет рассуждать о возможных вариантах перераспределения средств без увеличения общих бюджетных расходов.

Поскольку авторские расчёты показали сопоставимость расходов, направляемых на финансовое обеспечение универсального пособия с общим уровнем дефицита дохода малоимущих домохозяйств с детьми, представляется последовательным переход от дискретных размеров выплат к их «непрерывному» начислению в зависимости от уровня дохода граждан. Так, 847,48 млрд руб. из средств, направленных на финансовое обеспечения ежемесячной выплаты в связи с рождением и воспитанием ребенка, были направлены на сокращение дефицита дохода домохозяйств-получателей, тогда как последний составил 1019,48 млрд руб. Тем самым после-трансфертный (остаточный) дефицит дохода составил 172 млрд руб. (= 1019,48 - 847,48 млрд руб.). В свою очередь 604, 47 млрд руб. были направлены получателям, впоследствии покинувшим зону бедности, тогда как реальный до-трансфертный дефицит дохода указанной группы получателей составил 445,05 млрд руб. Таким образом для получателей, был профинансирован излишек в 159,4 млрд руб. (= 604,47 - 445,05 млрд руб.), вызванный дискретным механизмом её назначения. Указанный излишек составляет 92,7% остаточного дефицита дохода, т. е. при адресном перераспределении позволяет покрыть его с дополнительными необходимыми расходами в 12,6 млрд руб. (1,2% от общего объема средств, направляемых на обеспечение выплаты).

Таким образом, предлагаемое перераспределение средств путем определения размера выплаты исходя из величины дефицита дохода домохозяйства с детьми, позволит полностью сократить указанный дефицит дохода без направления на эти цели значительных дополнительных средств федерального бюджета. Тем самым, указанное перераспределение позволяет не только достигнуть показателя национальной цели развития в части многодетной бедности (12 процентов к 2030 году и до 8 процентов к 2036 году), но и вовсе преодолеть эту бедность при заданном критерии нуждаемости.

Благодарности. Автор благодарит научного руководителя Балынина Игоря Викторовича, к.э.н., доцента, доцента Кафедры общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации за помощь в проведении научного исследования.