О некоторых особенностях признания административного правонарушения в области дорожного движения малозначительным

Сидоров Эдуард Томович кандидат юридических наук профессор; кафедра административного права и административной деятельности полиции; Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя 143615, Россия, Московская область, пос. Старотеряево, ул. Моф Мосу Мвд, 1, оф. 1 Sidorov Eduard Tomovich PhD in Law Professor, Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Police, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 143615, Russia, Moscow region, village Staroteryaevo, Mof Mosu Mia str., 1, office 1 Eduard-Sidorov1965@yandex.ru Другие публикации этого автора

Никоноров Евгений Анатольевич доктор педагогических наук начальник кафедры административного права и административной деятельности полиции; Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя Московский областной филиал 143103, Россия, Московская область, пос. Старотеряево, ул. Территория Филиала, 1 Nikonorov Evgenii Anatol'evich Doctor of Pedagogy Head of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Police; Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 143103, Russia, Moscow region, village Staroteryaevo, Branch Territory str., 1 professornea@mail.ru

Обеспечение безопасности дорожного движения по-прежнему остается актуальной проблемой в России в связи с высоким уровнем дорожно-транспортной аварийности. Как свидетельствуют статистические данные за 2023 год количество дорожно-транспортных происшествий (далее – ДТП) на российских дорогах составило более 132 тысяч, в которых получили ранения 166 500 человек, а погибло – 14 504 человек. При этом наиболее частыми причинами ДТП является низкая дорожно-транспортная дисциплина со стороны участников дорожного движения и, в первую очередь, со стороны – водительского состава.

В этих условиях органы государственной власти принимают разнообразные меры, которые направлены на обеспечение безопасности дорожного движения (далее – ОБДД). В частности к таким мерам можно отнести:

− введение законодателем в санкции статей, содержащих составы административных правонарушений в сфере дорожного движения, более строгих административных наказаний;

− установление законодателем уголовной ответственности в рассматриваемой сфере в порядке административной преюдиции;

− рост выявляемых уполномоченными лицами административных правонарушений в этой области;

− увеличение органами исполнительной власти количества устанавливаемых комплексов специальных технических средств автоматической фиксации.

Вопросы, связанные с ОБДД неоднократно становились предметом рассмотрения на заседаниях, проводимых Президентом России и Правительством России.

В тоже время, в целях соблюдения принципов справедливости и соразмерности при привлечении к административной ответственности, законодатель предоставил правоприменителю ряд существенных полномочий по смягчению санкций, установленных в статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) или даже освобождения лица от административной ответственности. Как правильно отмечает в своей работе И. П. Долгих, «отечественные юристы в настоящее время ищут меры, которые стали бы более эффективной альтернативой, чем назначение административного наказания» ^{[5, с. 1-15]}.

Одной из таких мер, предусмотренных КоАП РФ, выступают положения института освобождения лица от ответственности, содержащего в себе нормы, которые предоставляют уполномоченному субъекту, например, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении, правомочие на освобождение лица, совершившего правонарушение, от административной ответственности в связи с его малозначительностью.

Маматов М. В. и Маслов И. А. в своих исследованиях отмечают, что «руководствуясь принципом соразмерности государственного принуждения, адекватного негативным последствиям противоправных посягательств, российский законодатель стремится избегать избыточного использования правовой репрессии, мобилизуя ресурсы для результативного превентивного воздействия» ^{[9, с.10-17]}.

В соответствии с этим, правовая норма, содержащаяся в ст. 2.9. КоАП РФ предоставляет право уполномоченным субъектам, рассматривающим дело об административном правонарушении, вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении на этом основании и ограничиться вынесением устного замечания.

В то же время, малозначительность административного правонарушения представляет собой понятие оценочного характера и является для правоприменителя достаточно неопределенным. Как известно в административном законодательстве отсутствует легальное толкование понятия «малозначительности административного правонарушения» и критериев его определения, в отличие от уголовного законодательства, где в ст. ст. 14 и 15 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) законодатель разграничивает категории преступлений. Это порождает у судей, органов и должностных лиц различное толкование малозначительности административного правонарушения и способствует неоднозначной правоприменительной практике. Так, нередко, судьями выносятся диаметрально противоположные решения по достаточно схожим делам.

При этом официальные сведения Судебного департамента Верховного суда России свидетельствуют о том, что количество выносимых судьями постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях по данному основанию с каждым годом увеличивается.

Обратим внимание на имеющиеся в открытом доступе статистические сведения. Так если в 2021 году в России на основании ст. 2.9 КоАП РФ были прекращены дела об административных правонарушениях в отношении 81 644 лиц, то в 2022 году от административной ответственности освобождено уже 109 645 лиц. Эти данные свидетельствуют о достаточной распространенности использования правового института малозначительности административного правонарушения.

Как правильно отмечается А. В. Поповым и И. А. Фоминой данный правовой институт, который содержался еще в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях «сохранил свое несовершенство, которое обусловлено отсутствием законодательного определения понятия и критериев малозначительности» ^{[10, с. 132]}.

В научной литературе проблема применения положений КоАП РФ о малозначительности разработана в трудах многих ученых. В последнее время свои работы по данной тематике опубликовали: А. Р. Барахоева, О. В. Кирьянова, Л. А. Ломакина, М. В. Маматов, И. А. Маслов, А. В. Попов, Э. В. Сергеева, И. А. Фомина, А. П. Шергин и другие ^{[1, с. 106-115]}.

Учеными предлагаются различные варианты решения данной проблемы. Например, Э. В. Сергеева предлагает относить к малозначительным административным правонарушениям те, которые совершаются по неосторожности, когда в совершенном деянии отсутствуют составы других правонарушений ^{[12, с. 68 - 70]}.

А. В. Попов и И. А. Фомина в качестве критериев малозначительности относят такие как: «признание вины лицом, совершившим правонарушение», «отсутствие обстоятельств отягчающих административную ответственность» ^{[10, с. 132]}.

В то же время, в соответствии с актами высших судебных органов, предлагаемые критерии входят в тот круг обстоятельств, которые должны учитываться при назначении административного наказания.

По мнению О. В. Кирьяновой критерием для признания административного правонарушения в качестве малозначительного играет вид и размер наказания, предусмотренного в санкции статьи. При этом малозначительным может быть признан только такой состав административного правонарушения в области дорожного движения, санкция которого предусматривает наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере не превышающим 500 рублей. О. В. Кирьянова ссылается на ст. 2.4 КоАП РФ, где определено, что предупреждение назначается при отсутствии причинения вреда, а также имущественного ущерба ^{[7, с. 49 - 53]}.

Ряд авторов предлагают в качестве обязательного условия прекращения производства по основанию, предусмотренному ст. 2.9 КоАП РФ учитывать присутствие лица, привлекаемого к ответственности при рассмотрении дела. В то же время, следует отметить, что в соответствии с существующей в настоящее время правоприменительной практикой, суды прекращают производство по этому основанию независимо от факта участия этого лица.

По мнению О. В. Дербиной и Л. Ч. Купеевой к малозначительным правонарушениям не может быть отнесено административное правонарушение, совершаемое повторно ^{[4, с. 31 - 33]}.

И. Н. Иваненко в своей научной работе предлагает свои критерии определения малозначительности административного правонарушения. По его мнению, административное правонарушение можно отнести к категории малозначительного, если оно не представляет для охраняемых законом правоотношений существенной угрозы. Так, для материальных составов правонарушений это может выражаться незначительным размером ущерба, а для формальных – малой степени общественной угрозы. При этом административные правонарушения, которые могут быть признаны в качестве малозначительных, по его мнению, должны совершаться только с неосторожной формой вины ^[6].

Есть среди ученых и предложения по ликвидации института освобождения лица от ответственности при малозначительности правонарушения, поскольку он вносит противоречия в судебную практику. Схожая позиция имеет место и среди правоприменителей. Так, в обзоре судебной практики Арбитражного суда Кемеровской области по применению положений ст. 2.9 КоАП РФ высказано мнение, что судьи освобождая лицо от административной ответственности, таким образом, порождают безнаказанность.

Как видно из приведенного анализа, в научной среде, как и среди правоприменителей, по данной проблеме отсутствует единомыслие.

В этих условиях для правильного толкования и применения норм административно-правового института малозначительности правонарушения важное значение имеет позиция высших судебных органов. Издаваемые ими разъяснения должны помогать правоприменителю разрешать сложные проблемы, а также восполнять имеющиеся в законодательном регулировании пробелы. Следует отметить, что в течение длительного времени, различные высшие судебные инстанции неоднократно возвращались к рассмотрению данной проблемы. В то же время анализ их актов показывает, что, к сожалению, содержащиеся в них разъяснения не в полной мере проясняют эту картину, следствием чего и является достаточно противоречивая судебная практика судов районного и регионального уровня.

Так, в марте 2005 года Пленумом Верховного Суда Российской Федерации было принято постановление «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». В п. 21 Постановления было указано, что «такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания». Также для признания административного правонарушения малозначительным не имеет значения вид административных наказаний, предусмотренных санкцией для данного состава, т.е. признать малозначительным можно и состав, за совершение которого предусмотрен, например, административный арест.

Рассматриваемые положения Пленума Верховного Суда Российской Федерации в недостаточной степени давали толкование правовой нормы, содержащейся в ст. 2.9 КоАП РФ. Это явилось причиной того, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации в 2013 году предложил дополнительное разъяснение и новую редакцию этих положений.

Так, был введен абз. «а» в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 № 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5, где указано, что при назначении наказания за правонарушения, предусмотренные ст. 12.8 и ст. 12.26 КоАП РФ, надлежит учитывать, что они не могут быть отнесены к малозначительным, а виновные в их совершении лица не могут быть освобождены от административной ответственности.

Внимание со стороны высших судебных органов к указанным составам административных правонарушений в этот период времени объясняется тем, что управление транспортных средств водителями, находящимися в состоянии опьянения послужило причиной совершения ДТП с погибшими за последние несколько лет почти в 50 % случаев.

В связи с этим законодательные органы государственной власти должны были также отреагировать на возникшую в сфере ОБДД непростую ситуацию. Поэтому в УК РФ Федеральным законом от 01.07.2021 № 258-ФЗ был введен новый состав преступления, предусмотренный ст. 264.1 УК РФ «Управление транспортным средством в состоянии опьянения лицом, подвергнутым административному наказанию или имеющим судимость». Таким образом, законодатель установил за данные деяния уголовную ответственность в порядке административной преюдиции.

Что касается других составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ в целом и гл. 12 в частности, то позиция высших судебных органов не изменилась.

Так, Конституционный Суд России в своем определении от 07.12.2010 указывает, что «при отсутствии вредных последствий оставления места дорожно-транспортного происшествия, не причинивших вред здоровью и крупный ущерб и не представляющих собой существенное нарушение охраняемых общественных отношений, в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ правоприменительным органом может быть признано малозначительным и не повлечь административного наказания».

Данные меры, принятые органами государственной власти были понятны, необходимы и своевременны. Взаимодействие исполнительной, законодательной и судебной власти было направлено на комплексное решение проблемы по ОБДД. Исполнительная власть выявила правонарушения, которые приводят к ДТП с тяжкими последствиями. Законодательная власть ужесточила юридическую ответственность, заменив административную на уголовную. Высшие судебные органы разъяснили порядок рассмотрения таких категорий дел.

В то же время исследования, проведенные Научным центром безопасности дорожного движения МВД России (НЦ БДД МВД России), показали, что такие правонарушения как «выезд на полосу встречного движения» и «превышение установленной скорости движения», зачастую также являются причинами, которые приводят к совершению ДТП с тяжкими последствиями.

Следствием этого явилось то, что законодателем были внесены изменения в УК РФ, а именно: введены составы преступлений, предусмотренные ст. 264.2 УК РФ .

Необходимость внесения в УК РФ таких изменений понятна. Логичным было бы и подготовка Верховным судом России и Конституционным судом России разъяснений о возможности признания (или непризнания) данных составов административных правонарушениях в качестве малозначительных.

Интересным представляется подход законодателя Республики Беларусь, который, разделив административные правонарушения на категории, сформулировал понятие грубого административного правонарушения, к которым отнес правонарушения «за совершение которых предусмотрено наложение административного взыскания в виде общественных работ, административного ареста, лишения права заниматься определенной деятельностью, а также повторное совершение которых влечет уголовную ответственность». При этом категория административного правонарушения на возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности совершенного деяния не влияет ^[10].

Авторами статьи в ходе ее подготовки было проведено исследование с целью определения практики применения сотрудниками Госавтоинспекции положений ст. 2.9 КоАП РФ. Для этого было проведено анкетирование сотрудников дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции по специально разработанным анкетам. Опросу было подвергнуто более 120 сотрудников из числа среднего и старшего начальствующего состава, проходящих службу в подразделениях как на районном, так и на региональном уровнях субъектов Российской Федерации.

В ходе исследования было установлено, что 73,6 % опрошенных сотрудников не используют норму, предусмотренную ст. 2.9 КоАП РФ в своей правоприменительной практике, 14,4 % – применяют ее крайне редко, и только 12 % опрошенных сотрудников при несении службы освобождали участников дорожного движения от административной ответственности и ограничивались вынесением виновному лицу устного замечания.

Таким образом, можно сделать вывод, что сотрудники Госавтоинспекции, являясь должностными лицами, уполномоченными рассматривать и принимать решения по делам об административных правонарушениях, входящих в их компетенцию, фактически не используют правовой институт освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения.

Полученные результаты опроса объясняются опасением со стороны руководящего состава подразделений Госавтоинспекции совершения сотрудниками полиции коррупционных правонарушений.

В то же время неопределенность положений, установленных ст. 2.9 КоАП РФ, по нашему мнению, и является основной причиной неприменения должностными лицами ОВД данного правового института, важность которого можно аргументировать, в том числе и тем, что он часто являлся предметом рассмотрения высших судебных инстанций.

Что же касается реализации института освобождения от административной ответственности в производстве по делам об административных правонарушениях мировыми судьями и судьями районных судов, то можно констатировать, что, во-первых, использование нормы ст. 2.9 КоАП РФ имеет широкую практику среди судов различных инстанций, а, во-вторых, решения судей характеризуются своей неоднозначностью.

Проиллюстрируем данный тезис примерами из судебной практики.

Так, 18 июля 2023 года в 07 ч 26 мин на 45 км. + 750 м а/д М1 «Беларусь» в Одинцовском г.о. Московской области Н., управляя транспортным средством – Ауди А4 совершила наезд на шлагбаум пункта взимания платы, повредив его, после чего оставила место ДТП, участником которого она являлась.

В отношении Н. 1 августа 2023 года был составлен протокол об административном правонарушении на основании ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ. Санкция указанной статьи предусматривает лишение права управления транспортными средствами на срок от одного года до полутора лет или административный арест на срок до пятнадцати суток. Однако мировым судьей было вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении Н. на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью.

В обосновании своего решения мировой судья изложил, что причиненный ущерб был возмещен виновным лицом. При этом суд полагает, что совершенное правонарушение не представляет собой существенную угрозу нарушения охраняемых общественных отношений в области дорожного движения, в связи с чем имеются основания для признания административного правонарушения малозначительным.

Из приведенного выше примера можно увидеть, что решение мирового судьи противоречит действующему постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5, где разъясняется, что добровольное возмещение причиненного ущерба лицом, совершившим административное правонарушение, не является обстоятельством, характеризующим малозначительность правонарушения, а должно учитываться при назначении административного наказания.

Следующий пример демонстрирует нам, что в схожей ситуации суд может принимать диаметрально противоположное решение и, на наш взгляд, более аргументированное.

Так, основанием для привлечения лица к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ послужили выводы судьи о том, что 14 сентября 2021 года в 14 часов 21 минуту водитель Д., управляя транспортным средством «Форд Фьюжн», совершил столкновение с автомобилем «Опель Зафира Турер», после чего Д. оставила место ДТП, участником которого она являлась. Судья Второго кассационного суда общей юрисдикции указала, что оставление места ДТП является грубым нарушением Правил дорожного движения, свидетельствующим об умышленном игнорировании требований закона в области дорожного движения, а также исходя из характера и степени общественной опасности административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ, оснований для признания указанного деяния малозначительным и освобождения в связи с этим Д. от административной ответственности на основании ст. 2.9 КоАП РФ не имеется.

Приведенные выше примеры показывают, что у правоприменителей отсутствует как единомыслие в толковании положений правового института малозначительности административного правонарушения, так и однообразие в практике применения его норм.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно разъяснял, что использование оценочного понятия «малозначительность» не свидетельствует о неопределенности его содержания, поскольку «разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций».

С позицией Конституционного Суда Российской Федерации нельзя не согласиться. Однако в связи с ужесточением в последнее время уголовной политики в области безопасности дорожного движения, выражающимся в том, что в установленном порядке в УК РФ были введены новые составы преступлений, предусмотренные ст. ст. 264.2, 264.3. УК РФ, в диспозициях которых применена административная преюдиция. Иными словами, к уголовной ответственности привлекаются лица, которым ранее в установленный законом срок было вынесено административное наказание за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. ч. 4, 5 ст. 12.9 и ч. 4 12.15 КоАП РФ.

По действующему административному законодательству даже такие составы административных правонарушений в настоящее время можно признавать в качестве малозначительных, что, по нашему мнению, не согласуется с проводимой государственной политикой в области ОБДД, направленной на ужесточение юридической ответственности.

Подводя итоги исследования, авторы пришли к следующим выводам.

Как правильно было разъяснено в 2020 году Конституционным Судом Российской Федерации, КоАП РФ охраняет настолько широкий круг общественных отношений в сфере государственного управления, что делает невозможным установление в законе исчерпывающего перечня, который может быть использован для признания административного правонарушения в качестве малозначительного.

Поэтому сформированная правоприменительная практика и, в частности, судебная показывают, что малозначительными правонарушениями могут быть признаны любые, за которые предусмотрены административные наказания, начиная от предупреждения и заканчивая административным арестом. Также и субъектами ответственности могут быть как физические лица, в том числе и должностные, так и юридические лица.

В то же время высшие судебные органы в условиях отсутствия в законодательстве конкретных критериев признания административных правонарушений в качестве малозначительных, восполняют данный пробел разъяснениями в отношении тех составов, которые не должны признаваться в качестве малозначительных ни при каких обстоятельствах.

Частично это решает некоторые проблемы, возникающие в судебной практике, но не вносит окончательной определенности в административную деликтологию.

По нашему мнению, административное законодательство должно содержать какие-то критерии для возможности признания или не признания состава административного правонарушения в качестве малозначительного.

Авторы статьи считают, что вместо установления высшими судебными органами запретов на признание конкретных составов административных правонарушений в качестве малозначительных, необходимо сформулировать признаки, не позволяющие признавать его в качестве малозначительного.

То есть вместо установления критериев, определяющих административное правонарушение в качестве малозначительного, установить признаки, при наличии которых правонарушение может быть признано грубым. При этом лицо, совершившее грубое административное правонарушение не может быть освобождено от административной ответственности на основании ст. 2.9 КоАП РФ.

Поэтому предлагается ввести в КоАП РФ дополнительно две нормы. Ввести такое понятие, как «грубое административное правонарушение», под которым следует понимать «административные правонарушения, повторное совершение которых влечет уголовную ответственность».

А также включить в ст. 2.9 КоАП РФ вторую часть, содержащую следующую правовую норму:

«Не могут быть освобождены от административной ответственности в связи с признанием деяния малозначительным лица, совершившие такие административные правонарушения, по которым повторность их совершения влечет уголовную ответственность».