Позиция Китая по вопросу Южно-Китайского моря: от поддержания стабильности к защите прав

Чжоу Сяоюй аспирант, кафедра Теория и история международных отношений, Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы 117198, Россия, Москва, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10/2, ауд. 302 Zhou Xiaoyu PhD student 117198, Russia, Moscow, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 10/2, room 302 xiaoyuz228@mail.ru

Сегодня в условиях формирования многополярной международной системы и смещения центра силы в Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) обостряются противоречия между государствами во многих регионах мира. Одним из основных очагов нестабильности в АТР является Южно-Китайское море (ЮКМ), в котором сталкиваются интересы множества стран. Несогласованность границ экономических зон, а также споры по поводу принадлежности морского шельфа, Парасельских островов, островов Спратли, рифа Скарборо и острова Натуна считаются главными дестабилизирующими факторами в регионе.

Данный конфликт имеет глубокие исторические предпосылки и тесно связан с изменениями баланса сил из-за китайско-американского соперничества на пространствах Тихого и Индийского океанов. Рост китайской экономики и следующее за этим укрепление политической мощи КНР воспринимаются региональными государствами настороженно, что повышает риск гонки вооружений. Провозглашенное руководством страны в начале 2000-х годов «мирное возвышение» Китая как реакция на рост опасений китайской угрозы происходило в условиях сохранившихся у него территориальных споров с несколькими государствами АТР. В этих условиях актуальность приобретает выявление позиции китайского руководства в отношении споров в Южно-Китайском море.

С одной стороны, Пекин настаивает на дипломатическом подходе переговоров к разрешению споров о суверенитете и морских правах с другими государствами-претендентами. С другой стороны, в ходе самого последнего раунда напряженности с 2009 г. Пекин занял явно силовой подход к установлению фактического контроля над морскими объектами, что вызвало региональную подозрительность и даже страх перед китайским господством. Новая напористость Китая оказалась в центре региональной напряженности. В настоящее время в китайских дебатах доминируют три школы мысли. Прагматики хотят защитить суверенитет Китая и морские права в регионе с ограниченным нарушением региональной стабильности. Сторонники жесткой линии хотят максимально увеличить эти права и установить китайский контроль над этим районом. Умеренное крыло, признавая необходимость защиты прав человека, подчеркивают важность обеспечения поддержки со стороны стран Юго-Восточной Азии для решения общей национальной задачи подъема Китая.

Характер международно-политической ситуации в Южно-Китайском море

Южно-Китайское Море по-китайски называется Nanhai (Южное море) и охватывает примерно 3,5 миллиона квадратных километров воды, которая окружает Китай и прибрежные государства Юго-Восточной Азии—Вьетнам, Филиппины, Малайзию, Бруней-Даруссалам и Индонезию. Это полузамкнутое морское пространство, простирающееся от Малаккского пролива на юго-западе до Тайваньского пролива на северо-востоке, имеет жизненно важное стратегическое значение. Ежегодно через Южно-Китайское море (ЮКМ) проходит более 40 000 судов, что составляет около 40% мировой морской торговли ^[1]. Это делает ЮКМ важнейшей артерией торговли и энергетической безопасности, а 800-километровый Малаккский пролив предлагает кратчайший навигационный маршрут между Европой и Тихоокеанской Азией и наиболее удобный транзитный проход для супертанкеров, перевозящих нефть из Африки и Ближнего Востока в зависящие от ресурсов восточноазиатские страны.

«Акватория Южно-Китайского моря служит для стран региона источником не только энергетических, но и пищевых ресурсов, являясь основной зоной их рыболовства» ^[2], – отмечает Е.А. Канаев. Богатые энергетическими ресурсами и рыболовством воды Южно-Китайского моря являются жизненно важным источником экономической безопасности соседних государств. В настоящее время добычей нефти и газа занимаются более 200 компаний. Однако оценки доказанных и вероятных запасов нефти и газа сильно различаются из-за отсутствия общерегиональных процедур проверки. Отчет, опубликованный в 2013 году Управлением энергетической информации США, подтвердил в общей сложности 11 миллиардов баррелей нефти и 190 триллионов кубических футов газа, в отличие от более высоких оценок Китайской национальной оффшорной нефтяной компании (CNOOC) в диапазоне 125 миллиардов баррелей нефти и 500 триллионов кубических футов природного газа ^[3]. Более того, по оценкам Министерства земельных и природных ресурсов Китая, в пределах традиционной морской границы Китая находится 23-30 миллиардов тонн нефти и 16 триллионов кубометров газа.

В КНР обеспечение контроля над ЮКМ наряду с Желтым, Восточно-Китайским морем и Тайванем последовательно возводится в категорию национальной задачи ^[4], что определяет поворот в военной стратегии Китая к приоритетному развитию военно-морских и военно-воздушных сил по американскому образцу для последовательного вытеснению США и других претендентов из этих районов. Как отмечает Р. Каплан, Пекин сейчас создает величайший в истории флот и инфраструктуру, в конечном счете планируя создать морскую империю и сердцем ее будет Индийский океан, через который проходит «жемчужная нить» китайских баз и портов его союзников. Контроль над ЮКМ даст КНР более широкий доступ к Индийскому и Тихому океанам и ослабит защиту Тайваня, ограничив возможности союзных Тайваню сил – США и их союзников – по поддержке Тайваня ^[5]. В то же время лобовое столкновение с конкурентами в ЮКМ не входит в задачи Пекина, который избрал тактику создания для них максимально «некомфортных» условий пребывания близ своих границ путем увеличения числа патрулей, в том числе субмарин, подводных датчиков, противовоздушных систем. Суверенитет над геополитически важным регионом поможет укрепить позиции страны на мировой арене и укрепить обретение ею статуса великой державы в связи с увеличением влияния на региональную и мировую политическую ситуацию.

А.П. Цветов и П.Ю. Цветов отмечают, что главным фактором, способствующим возникновению конфликтов в Южно-Китайском море (ЮКМ), является интенсивное экономическое развитие стран и их стремление к увеличению внешнеполитического влияния ^[6]. Несмотря на замедление роста ВВП в Китае, экономические показатели остаются высокими, что усиливает потребность в беспрепятственном морском торговом трафике. Регион ЮКМ рассматривается рядом специалистов, включая В.Н. Колотова, как часть "дуги нестабильности" в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР), включающей Восточно-Китайское море, Тайвань, Корейский полуостров, Малаккский пролив и Индийский океан, что подразумевает взаимосвязь конфликтов в этих областях ^[7].

Геополитическое значение ЮКМ для Китая велико и продолжает возрастать: увеличивающиеся потребности в энерго- и биоресурсах, транзите гражданских и военных кораблей, пролете воздушных судов приводят к тому, что обеспечение своих интересов в ЮКМ становится во многих странах вопросом национальной безопасности.

Территориальные споры за акваторию и морские объекты Южно-Китайского моря

С точки зрения Китая, никаких споров по поводу китайского суверенитета и морских прав в Южно-Китайском море не существовало до 1970-х годов, когда страны Юго-Восточной Азии узнали о потенциально огромных запасах энергетических ресурсов в этом районе. Правительство Китайской Республики в 1948 г. опубликовало официальную карту с U-образной линией (также известной как “девяти-пунктирная линия”), охватывающую большую часть Южно-Китайского моря. Эта линия легла в основу притязаний как правительства Китайской Республики, так и правительства КНР после основания последней в 1949 году. В течение нескольких десятилетий после ее публикаций ни одна страна официально не оспаривала ее. Только после мая 2009 года, когда КНР приложила карту U-образной линии к двум вербальным нотам, представленным ею в Организацию Объединенных Наций в ответ на представления Вьетнама и Малайзии (совместно) и Вьетнама (индивидуально) в Комиссию ООН по границам континентального шельфа, эта линия стала главным предметом споров в Южно-Китайском море ^[8].

Китайская Республика в 1956 г. оккупировала остров Тайпин (Itu Aba)—самый большой естественный объект на островах Спратли в Южно-Китайском море. В 1974 г. КНР получила полный контроль над Парасельскими островами в результате морского сражения с войсками Южного Вьетнама. Но только в 1988 г. и снова в результате военно-морского конфликта с Вьетнамом КНР заняла шесть рифов на островах Спратли. В 1994 г. Китай взял под контроль риф Мисчиф, расположенный в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) Филиппин ^[9]. Это действие встревожило страны Юго-Восточной Азии и привело к переговорам между странами Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Китаем о своде правил регулирования споров. Результатом стала Декларация о поведении сторон (DOC) в Южно-Китайском море, которая была подписана Китаем и 10 членами АСЕАН в 2002 году. Документ предусматривал, что все государства-заявители должны «взять на себя обязательство проявлять сдержанность в осуществлении деятельности, которая может осложнить или обострить споры и повлиять на мир и стабильность» ^[10]. Декларация не имела обязательной силы, хотя и предусматривала выработку Кодекса поведения сторон в Южно-Китайском море (Code of Conduct in the South China Sea). Однако до сих пор по различным причинам этого сделано не было.

Новое обострение обстановки вокруг спорных островов началось в апреле 2012 г. в связи с инцидентом между китайскими и филипинскими военными судами в районе рифа Скарборо, который оба государства считают своей суверенной территорией. В июле того же года прошла официальная церемония образования территориально входящего в состав провинции Хайнань города Саньша с центром на острове Юнсин, который является самым крупным по площади из Парасельских островов. Еще в 2005 г. на острове появилась взлетно-посадочная полоса, а с 2013 г. на Парасельские острова стали прибывать экскурсионные группы из КНР. Разумеется, особое возмущение эти действия Пекина вызвали во Вьетнаме.

Всплеск антикитайских настроений охватил страны ЮВА и после выпуска в ноябре 2012 г. новых заграничных паспортов с изображением включенных в карту КНР спорных территорий. В качестве ответа на действия Пекина Вьетнам и Филиппины отказались ставить визовые штампы в новые паспорта китайских граждан, дабы не признавать действия Китая правомерными. Теперь визы для граждан КНР выдаются отдельным бланком.

В мае 2012 г. власти КНР направили Генеральному секретарю ООН Пан Ги Муну письмо, включавшее карту с обозначением китайской границы по их версии. Согласно этой карте, южная граница Китая фактически простиралась до рифа на побережье расположенного на Калимантане малайзийского штата Саравак, т.е. речь идет о знаменитой девяти-пунктирной линии, определяющей границы КНР на спорной территории.

Китай объявил свое притязание на почти 80% акватории Южно-Китайского моря, утверждая свои права на суверенитет над этой областью. Однако Филиппины подала иск в Постоянный арбитражный суд в Гааге, оспаривая легитимность претензий Китая на основании "девяти-пунктирной линии". В октябре 2015 г. Постоянная палата третейского суда в Гааге приняла решение ^[11] о слушании касательно этого дела, после чего уже в июле 2016 г. был вынесен вердикт: «Нет свидетельств тому, что у Китая когда-либо был исключительный контроль над водами Южно-Китайского моря» ^[12]. Суд принял решение в пользу Филиппин, отвергнув доказательства Китая о его правах на острова и акваторию Южно-Китайского моря, включая исключительную экономическую зону в районе архипелага Спратли ^[13]. Китай не признал решение суда, предпочитая решать международные споры через двусторонние переговоры, и рассматривает иск Филиппин как акт враждебности ^[14].

Изменения позиции Китая в отношении территориальных споров в Южно-Китайском море

На сегодняшний день политика Китая в отношении территориальных споров в Южно-Китайском море остается последовательной, и в ней прослеживаются несколько ключевых черт. Пекин опирается на свои исторические претензии на эту область, и хотя этот аргумент придает ему определенное преимущество как стране с богатейшей историей, с точки зрения международного права он несет лишь эмоциональное значение ^[15].

Позиция Китая по международному морскому праву, включая Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года, вызывает сомнения. В то время как Китай принимал участие в разработке и ратификации этой Конвенции в 1996 году, при обсуждении ее содержания Пекин настаивал на том, чтобы проход иностранных военных кораблей через территориальное море был разрешительным или хотя бы уведомительным ^[16]. Однако из-за противодействия СССР, США, Великобритании и Франции такие требования не были включены в Конвенцию. Несмотря на это, Китай сделал соответствующее заявление при ее ратификации. Тем не менее, Пекин последовательно использует широкое толкование Конвенции, нарушая ее положения, например, ограничивая право мирного прохода военных кораблей через 12-мильное территориальное море и не признавая свободу судоходства военных кораблей и полетов в 200-мильной исключительной экономической зоне (ИЭЗ). Китай также стремится к тому, чтобы на Южно-Китайском море действовал режим внутреннего территориального моря, что вызывает опасения у других стран из-за его важности для их экономики и безопасности. Кроме того, Китай продолжает осваивать атоллы, скалы и строить искусственные острова, чтобы признать их как острова и расширить свою зону морских прав.

В 2009 году Китай отказался предоставить данные о границах своих континентальных шельфов в Комиссию ООН для проверки соответствия Конвенции ^[17]. Вместо этого были направлены протестные ноты Ханою и Маниле с приложенными картами, на которых обозначены девяти-пунктирные линии. В ответ Пекин начал обозначать 12-мильные зоны территориальных вод и исключительной экономической зоны вокруг Парасельских островов и архипелага Спратли на своих картах, хотя они пересекаются с зонами ИЭЗ и континентальных шельфов прибрежных стран ^[18]. Начиная с этого времени, Китай начал высылать чужие суда из этих районов, ссылаясь на положения Конвенции ООН, а также препятствовать попыткам Вьетнама и Филиппин вести хозяйственную деятельность в акватории моря.

Китай и Вьетнам поддерживают свою позицию с помощью официальных документов, таких как Заявление КНР о территориальных водах 1958 года, Закон КНР о территориальном море и прилегающей зоне 1992 года, Закон КНР о государственной границе специальных экономических зон и континентального шельфа 1998 года, и другие. Кроме того, в 2012 году Китай объявил о создании нового города на острове Юнсин (Вуди) в Парасельских островах ^[19], а в январе 2013 года принял закон, разрешающий патрульным судам ВМС Китая останавливать, задерживать и осуществлять обыски иностранных судов, в случае их вторжения в спорные воды без разрешения китайских властей.

Новая Белая книга по обороне «Китайская национальная оборона в новую эпоху», выпущенная Информбюро Госсовета КНР в июне 2019 года, представляет обновленные подходы Пекина к безопасности в регионе и мире по сравнению с предыдущей версией от 2015 года. В ней осуществлена детальная оценка ситуации в мире и регионе, которая впервые с 1980-х годов охарактеризована как «неспокойная» ^[20]. Китайская военная доктрина выделяет односторонние действия США как основную угрозу стабильности в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР), хотя обстановка в целом оценивается как стабильная. Роль в обеспечении безопасности и мира в регионе играют активные форматы сотрудничества, такие как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и встречи министров обороны АСЕАН-Китай. В отношении Южно-Китайского моря отмечается стабилизация ситуации, несмотря на увеличение иностранного военного присутствия и неоднократные инциденты на море, среди которых особо выделяются «разведывательные полеты и незаконные пересечения морских границ КНР иностранными кораблями вокруг рифов и атоллов». Китайским военным приказано решительно реагировать на любые попытки нарушения морских и воздушных границ страны, и с 2012 года было организовано 4200 патрулей в этом направлении.

Одной из ключевых стратегических задач, как указывается, является защита суверенитета и территориальной целостности на море, при этом острова Южно-Китайского моря рассматриваются как неотъемлемая часть Китая. Подчеркивается, что строительство инфраструктуры, включая оборонную, и патрулирование акватории являются законными. Вместе с тем Пекин поддерживает принцип разрешения споров путем переговоров и консультаций с непосредственно заинтересованными сторонами на основе уважения исторических фактов и международного права. Согласно положениям Белой книги, КНР выступает за мирные и стабильные отношения с региональными странами, обеспечивая свободу и безопасность судоходства и воздушной навигации в соответствии с международным правом. Некоторые эксперты также полагают, что в своей стратегии в отношении Южно-Китайского моря Пекин стремится создать такую ситуацию, которая со временем будет воспринята мировым сообществом как необратимый факт, несмотря на противоречия с международным правом, что предполагает, что осуществление суверенитета над Южно-Китайским морем, по крайней мере в пределах "девяти-пунктирной линии", станет фактом, невозможным к изменению ^[21].

В контексте внешней политики Пекин стремится избежать интернационализации проблемы Южно-Китайского моря, предпочитая двусторонние диалоги и исключая из процесса урегулирования страны, такие как США, Япония, Австралия и Индия, которые не принимают непосредственного участия в споре. На региональном уровне Пекин готов рассмотреть частичную интернационализацию проблемы, включая ее обсуждение с участниками споров в рамках АСЕАН. В двусторонних встречах и на международных площадках Китай выражает миролюбивую позицию относительно решения территориальных споров, однако предпочитает избегать дестабилизации ситуации на двустороннем уровне. Пекин отвергает обвинения в препятствии свободе судоходства и воздушной навигации в Южно-Китайском море ^[22], хотя замечается двойственность данной проблемы, особенно в контексте требований США, которые противоречат Конвенции ООН по морскому праву и требуют безоговорочного доступа своих военных кораблей и воздушных судов.

Китай в рамках АСЕАН стремится разобщить позиции отдельных стран относительно южно-китайского моря. Например, на совещании министров иностранных дел АСЕАН в Камбодже в 2012 году не удалось достичь единства мнений из-за отказа Пномпень включить в повестку дня вопрос о Кодексе, в отличие от Ханоя и Манилы ^[23]. Китай придерживается непреклонной позиции, активно продолжая освоение контролируемых островов, включая военные меры, несмотря на заявления о мирном урегулировании споров и резкую реакцию на попытки других стран утверждать свои суверенные права в этой области. Военная реформа, проводимая Си Цзиньпином, фокусируется на укреплении морских и воздушных сил, что подчеркивает приоритет Пекина в защите своих интересов на море.

Центральным сюжетом по вопросу ЮКМ в 2016 году на международном уровне стало разбирательство Постоянной палаты третейского суда (ППТС) по иску Филиппин к КНР (последние от участия в разбирательстве отказались). Согласно решению суда от 12 июля, Китай не может претендовать на территорию в пределах так называемой девяти-пунктирной линии. Любое строительство на рифах и отмелях архипелага Спратли, в том числе создание насыпных островов, признано незаконным, равно как и действия китайских военных по ограничению доступа филиппинских рыбаков на риф Скарборо.

Смягчить осложнение международно-политической ситуации в регионе помогла позиция нового президента Филиппин Р. Дутерте, который после прихода к власти летом 2016 г. практически сразу изменил тактику общения Филиппин с Китаем, на что последний с готовностью откликнулся, пообещав займы и кредиты, а взамен сделал ряд миролюбивых шагов. Например, в ноябре 2016 г. Китай пообещал не препятствовать филиппинским рыбакам вести промысел в районе отмели Скарборо, то есть в филиппинской исключительной экономической зоне. Это был, по сути, единственный шаг Китая, сделанный в определённом соответствии с одним из решений, вынесенных трибуналом, — признанием традиционных прав филиппинских рыбаков на ведение промысла в данном районе ЮКМ.

При этом решение арбитража привело к повышению критических замечаний в адрес Китая от США и их союзников. Главным аргументом данных замечаний стало несоблюдение КНР решений международных институтов. В сентябре 2016 г. в одном из интервью накануне саммита G-20 в Ханчжоу президент Обама призвал Китай уважать решение арбитража. Об этом же он говорил во время личной встречи с Си Цзиньпином. По инициативе Японии «семёрка» ведущих стран выступила с заявлением, где решение трибунала называлось «полезной основой» разрешения территориальных споров в регионе, в нескольких выступлениях официальных лиц была в который раз подчёркнута необходимость действовать строго на основе международного права. Но ни одно из этих заявлений ни в малейшей мере не повлияло на поведение Китая ^[24]. Несмотря на это Китай фактически продолжает игнорировать постановления арбитража об отсутствии у него законных прав на морские ресурсы в ЮКМ.

Однако подход Китая к выстраиванию отношений со странами-претендентами на акваторию ЮКМ изменился. Главным показателем изменений стало инициативное вовлечение в создание единого регионального международного режима в ЮКМ на базе принятой раннее Декларации. Так после 10-летнего периода согласований в августе 2016 года по итогам встречи министров иностранных дел Китая и АСЕАН удалось утвердить рамочный проект Кодекса поведения сторон в ЮКМ. Несмотря на то, что и после этого стороны продолжили дискуссию о юридическом статусе будущего соглашения, согласование проекта стало значительным прорывом после многолетнего застоя в выработке «правил игры» в ЮКМ, и позволило сторонам на 31-м саммите АСЕАН (ноябрь 2017 года, Манила) объявить о начале переговоров по Кодексу. В 2018 г. сторонами был достигнут прогресс в части согласования драфта Кодекса и постановки цели закончить переговоры по окончательному завершению переговоров в 2021 году ^[25].

По причине пандемии COVID-19 подписание итогового Кодекса было отложено. В 2022 г. стороны провели встречу по случаю 20-летия со дня подписания Декларации о поведении сторон (DOD). В ходе данной встречи участники вновь подтвердили приверженность разрешению территориальных и юрисдикционных споров мирными средствами, не прибегая к угрозе силой или ее применению, путем дружественных консультаций и переговоров непосредственно заинтересованных суверенных государств, а также обязались продолжить работу по скорейшему принятию реального и эффективного COC на основе консенсуса ^[26]. Таким образом принятие общеобязательного документа, который бы регламентировал поведение сторон в Южно-Китайском море отложено на неопределенный срок.

Так или иначе данный шаг демонстрирует, что Китай избрал комплексную тактику, включающую как дипломатическое взаимодействие с заинтересованными сторонами, так и продолжение хозяйственной и военной деятельности в ЮКМ. Данной тактикой Китай старается исключить влияние на переговоры и региональный баланс сил внерегиональных акторов и подписать компромиссное соглашение ^[27].

Таким образом, необходимо отметить, что проблема Южно-Китайского моря нуждается в скорейшем разрешении, в противном случае она продолжит оставаться очагом нестабильности как в региональном, так и в глобальном масштабах. ЮКМ входит в зону приоритетных направлений китайской внешней политики, имеющее непосредственное геостратегическое значение для страны, а потому любые действия со стороны региональных и внерегиональных акторов рассматриваются им как враждебные. При этом, стремясь позиционировать себя как мирная и ответственная держава, которая лишь восстанавливает историческую справедливость по отношению к китайскому народу, Китай утверждает, что его действия не носят агрессивный характер, т.к. территории находятся под китайским суверенитетом на легитимной основе. Решение Гаагского трибунала от 2016 г. имело большое значение и явилось важным событием в эволюции международно-правового конфликта в ЮКМ. Оно сподвигло Китай избрать более осторожную тактику, концентрирующуюся на поддержании дипломатических контактов со странами-членами АСЕАН для избежания интернационализации конфликта со стороны США.