Французский декрет о воссоединении семей 1976 г. в контексте миграционного вопроса

Осипов Евгений Александрович кандидат исторических наук старший научный сотрудник, Институт всеобщей истории РАН 119334, Россия, г. Москва, ул. Ленинский Проспект 32а, 26 Osipov Evgeny Aleksandrovich PhD in History Senior Scientific Associate, Institute of World History of the Russian Academy of Sciences 119334, Russia, Moscow, ul. Leninsky Prospekt 32a, 26 eaossipov@gmail.com Другие публикации этого автора

В апреле 1976 г., во Франции был издан один из самых спорных законодательных актов, вошедший в историю как декрет о воссоединении семей («regroupement familial»). Трудовые мигранты, работавшие на длительной основе во Франции, получили право перевести в страну свои семьи.

Декрет 1976 г. и сегодня регулярно обсуждается во французском обществе. В массовой исторической памяти он прочно ассоциируется с семилетним президентством Валери Жискар д’Эстена, более того, право на воссоединение семей сегодня считается одной из основных ошибок президента, в итоге не позволивших ему переизбраться на второй срок в 1981 г. В работах профессиональных историков и политологов декрет о воссоединении семей регулярно подается как одна из главных причин современного кризиса национальной и религиозной идентичности во Франции, религиозной радикализации молодежи и роста террористической угрозы. Иными словами, декрет 1976 г. воспринимается как акт об открытии границ, приведший к заметному увеличению числа мигрантов в стране.

Действующие французские политики также регулярно комментируют события 1976 г. Николя Саркози называл декрет «ошибкой», Марин Ле Пен - “иммиграционным насосом” ^[1]. Более того, согласно результатам проведенного Французским институтом общественного мнения (IFOP) социологического опроса, 55% французов сегодня выступают за отмену права на воссоединение семей для иммигрантов ^[2].

Однако, в действительности, история принятия декрета 1976 г. и анализ его последствий представляют собой сложную и противоречивую картину. Большая часть того, что сегодня составляет массовую историческую память о воссоединении семей образца 1976 г., относится скорее к историческим мифам и явно подвержена влиянию сегодняшнего дня, когда вопросы распространения ислама во Франции, роста влияния экстремистских и фундаменталистских течений, провала политики мультикультурализма стали центральными во французской политической жизни. Пересмотр событий 1976 г. начался во многом благодаря работам французского историка Муриэль Коэн ^{[3, 4]}.

Один из самых распространенных мифов касается резкой смены курса в иммиграционной политики Франции середины 1970-х гг., когда в период работы одного президента (Валери Жискар д’Эстен) и одного правительства во главе с Жаком Шираком во Франции сначала в 1974 г. запретили въезд в страну трудовых мигрантов и воссоединение уже работавших в стране иностранных рабочих с их семьями, а затем в 1976 г., наоборот, сняли ограничения и для трудовых мигрантов и для их семей. Декрет о воссоединении семей 1976 г. таким образом трактуется как новация во французском законодательстве, принципиально изменившая суть миграционной политики Франции.

На самом же деле, еще в 1920-е появляются термины «воссоединение семей» (на тот момент на французском языке употреблялся термин «reunion des familles) и «переезжающие семьи» («des familles rejoignantes»). Первое ужесточение процедуры воссоединения семей мигрантов произошло в 1930-е гг. в связи с ухудшением экономической ситуации и ростом безработицы. Теперь разрешение на переезд семьи во Францию утверждалось сначала мэром, а потом на уровне департамента. Вводились и дополнительные ограничения этнического, политического и санитарного характера для семей, считавшихся «нежелательными». Мигранты должны были получать специальные трудовые визы или специальные виды на жительство и в обязательном порядке проживать в общежитиях или поселениях, обычно строившихся на периферии городов и поселков [5. с. 142].

После Второй мировой войны французская иммиграционная политика резко активизируется. В декрете от 24 декабря 1945 г. вводится термин «семейная иммиграция», а в 1947-1948 гг. было издано около 20 циркуляров, поддерживавших и регулировавших процедуру воссоединения трудовых мигрантов со своими семьями.

Демографические проблемы страны после Второй мировой войны были главной причиной увеличения числа иностранных рабочих во Франции. Французские власти напрямую поддерживали именно «семейную иммиграцию» с целью дальнейшей ассимиляции приехавших в страну мигрантов и решения таким образом демографической проблемы. Во Франции даже противопоставляли «трудовую миграцию», которая носила временный характер, и «семейную», направленную на долгосрочную перспективу. Был у этой политики и финансовый аспект. Поддержка процедуры воссоединения семей приводила к тому, что недавние мигранты тратили заработанные деньги во Франции, а не отсылали их своих близким в родные страны.

Учитывая, что «ассимиляция» в 1950-е гг. открыто признавалась целью иммиграционной политики, предпочтение отдавалось мигрантам из европейских стран, прежде всего итальянцам. В Милане даже было открыто представительство французского Национального бюро по иммиграции. Итальянцы пользовались значительным количеством льгот. Так, переезд семьи во Францию стоил всего 1500 франков (20% от средней месячной зарплаты иностранного рабочего во Франции на тот момент), остальные средства выплачивались из бюджета ^{[3, p. 191]}.

Во Францию также активно привлекались выходцы из Испании, Польши, Югославии и даже Германии, что спустя всего несколько лет после окончания войны далеко не всегда встречало поддержку у местного населения. С 1951 г. уже все национальности получили право на льготное воссоединение семей.

Несмотря на всестороннюю поддержку со стороны государства «семейной иммиграции», в 1950-е гг. не так много семей переехало во Францию, что было прежде всего связано с требованиями по качеству жилья, которые были трудно выполнимы. Сами французы испытывали в тот момент серьезные проблемы с доступностью и качеством жилья. В годы войны было полностью разрушено порядка 500 тыс. домов, около миллиона зданий серьезно пострадало от бомбардировок. Восстановление шло достаточно медленно и к 1954 г. во Франции насчитывалось всего 13,4 млн жилых помещений, что было явно недостаточно для страны с населением в 43 млн человек. В более чем 40 % помещений не было водопровода, канализация была проведена только в 25 % квартир и домов ^[6].

С конца 1950-х – начала 1960-х гг. процедура воссоединения семей упрощается. Появляется возможность приехать в страну по туристической визе и пройти процедуру получения документов «постфактум», проверка жилья на соответствия критериям при этом зачастую либо вообще не проводилась, либо проходила в облегченном формате. В итоге, на протяжении 1960-х гг. число воссоединенных на территории Франции семей возрастало. Так, например, в 1964 г. во Францию переехало 47300 членов семей трудовых мигрантов, а в 1968 г. – 56 000 ^{[3, p. 204]}.

В 1970-е гг. в иммиграционной политике Франции снова происходит поворот в сторону ужесточения и ограничения практики воссоединения семей и привлечения в страну новых трудовых мигрантов. Ухудшение экономической ситуации, постепенное окончание «славного тридцатилетия» (так во Франции называют тридцать послевоенных лет) с их заметным экономическим ростом поставили под вопрос необходимость и целесообразность нахождения в стране большого количества мигрантов, тем более их семей.

Помимо экономических причин, активно обсуждался и этнический аспект. В 1960-е гг. европейских мигрантов в основном сменили представители стран Магриба, которые испытывали серьезные проблемы не только с ассимиляцией, но и с интеграцией во французское общество. А построенные в конце 1950-х – 1960-х гг. новые жилые микрорайоны в пригородах крупных городов постепенно начали превращаться в «гетто» со сложной социально-экономической обстановкой ^[7].

В 1972 г. в Управлении по народонаселению и миграции, созданном в 1966 г. для регулирования миграционных потоков, появляется документ, в котором в качестве вывода прописано, что «в настоящее время наблюдается ситуация, при которой семейная иммиграция из стран, считающихся подходящими для ассимиляции (страны ЕЭС и Испания), уменьшается, но, наоборот, растет семейная иммиграция из стран Магриба и Турции» ^{[3, p. 199]}. С этого момента семейная миграция начинает восприниматься во Франции как проблема, а не как средство решения демографических и экономических задач. Неслучайно, что в 1973 г. в респектабельном журнале «Экспресс» журналистка Франсуаза Жиру по случаю «нефтяного шока» писала: «Если французская промышленность будет испытывать недостаток в энергетике, то первыми безработными станут рабочие из Алжира» ^[8]. А в 1974 г. на центральном французском телевидении вышла программа с провокационным названием «Алжирцы, для чего?» ^{[9, p. 54]}.

В июле 1974 г. уже при президенте Валери Жискар д’Эстене с разницей всего в несколько дней были изданы циркуляры о приостановке трудовой миграции во Францию и процедуры воссоединения семей. На страны ЕЭС, Испанию и Португалию циркуляры не распространялись. В августе 1974 г. было издано специальное уточнение о том, что решения июля 1974 г. распространяются на выходцев из Алжира и других африканских стран.

Таким образом, начало президентского срока Валери Жискар д’Эстена прошло как раз под лозунгом ужесточения иммиграционной политики и даже временного запрета на прием новых трудовых мигрантов. Однако, подобные решения вступали в очевидное противоречие с нормами европейского права, которое гарантировало «право мигрантов жить с семьей». Франция, будучи одним из лидеров процесса европейской интеграции, не могла игнорировать существование европейских конвенций о правах человека. Более того, внутри Франции различные общественные организации, прежде всего «Группа информирования и поддержки иммигрантов», активно боролись за отмену временного запрета на иммиграцию и воссоединение семей.

В итоге, уже с 1 января 1975 г. была разрешена семейная иммиграция для тех, кто обладал жильем. В июне 1975 г. был издан циркуляр о восстановлении общего режима семейной иммиграции, существовавшего до 1974 г. Наконец, 26 апреля 1976 г. был издан знаменитый декрет за подписью премьер-министра Франции Жака Ширака (президент Валери Жискар д’Эстен вопреки распространенному мнению не подписывал этот декрет) о воссоединении семей, который вступил в силу 9 июля 1976 г.

Главная новация декрета заключалась в том, что отныне воссоединение семей в полном соответствии с европейским законодательством признается во Франции правом, а не простой административной практикой, к которой французские власти прибегали время от времени.

Автор и инициатор декрета, государственный секретарь по трудовым мигрантам, Поль Дижу говорил, что издание подобного декрета было необходимостью и что отныне процедура воссоединения семей стала «урегулированной, контролируемой и организованной» в отличие от «анархии» предшествующего периода ^[10]. В действительности же, в тексте декрета 1976 г. прописана почти та же самая процедура, которая существовала и до 1974 г., в основе которой лежал вопрос о соответствии жилищных условий трудового мигранта установленным нормам.

В целом, существующее во французской и в мировой историографии представление о том, что декрет 1976 г. о праве на воссоединение семей является важным шагом вперед в политике открытости границ, привлечения значительного количества новых мигрантов в страну и разворотом во французской иммиграционной политике, не соответствует действительности. Процедура воссоединения семей существенно не менялась с момента окончания Второй мировой войны. А вот правоприменительная практика менялась в зависимости от экономических условий и степени нужды в новых мигрантах. Так, французские власти либерально трактовали вопрос о соответствии жилья установленным нормам в 1960-е гг. в период нехватки рабочих рук, и наоборот, серьезно подходили к выдаче сертификатов о соответствии жилищных условий в 1970-е гг. во время роста безработицы и недовольства французского населения большим количеством мигрантов из стран Магриба.

Иммиграционная политика Валери Жискар д’Эстена была на самом деле последовательной, без резких поворотов. Отход от временного запрета на трудовую иммиграцию и принципа воссоединения семей был вызван несоответствием европейскому законодательству и активностью различных правозащитных организаций внутри Франции, при этом процедура предоставления права на воссоединение семей была сложной, и далеко не каждый мигрант мог рассчитывать на разрешение.

Более того, в декабре 1977 г. был издан декрет о том, что воссоединение семей возможно только для тех, кто не претендует на рабочие места во Франции. Декрет этот скоро был отменен опять же из-за несоответствия нормам европейского права, однако, сама попытка его принятия говорит о том, что политика французских властей на самом деле не менялась.

Валери Жискар д’Эстена часто обвиняют, что проводимая им иммиграционная политика привела к значительному росту числа алжирских семей, которые на постоянной основе обосновались во Франции, что опять же не соответствует действительности. Более того, именно алжирцы стали главной жертвой французской иммиграционной политики в 1960-1970-е гг.

После окончания франко-алжирской войны и подписания Эвианских соглашений в 1962 г. алжирские мигранты во Франции получили целый ряд преимуществ. По закону они могли в упрощенном порядке получать французское гражданство, им не требовалась виза для въезда в Пятую республику. Однако, и французская, и алжирская стороны были заинтересованы в расширении трудовой миграции во Францию, но вовсе не в семейной миграции. Алжирские власти поддерживали отъезд своих граждан во Францию на заработки, поскольку это снижало нагрузку на рынок труда, задыхавшийся от высокого уровня безработицы. Франция также была заинтересована в рабочих руках. Что же касается семейной миграции, то для Алжира воссоединение алжирских семей во Франции означало сокращение денежных переводов из Франции в Алжир, которые составляли важную часть доходов алжирского бюджета. Во Франции же семейная миграция из Алжира изначально воспринималась как «нежелательная» из-за проблем с ассимиляцией.

В итоге, несмотря на либеральное законодательство по отношению к алжирским мигрантам, они испытывали серьезные трудности при желании перевести во Францию свои семьи. Трудности создавались опять же через трудно выполнимые требования к жилью. Также на алжирцев не распространялась возможность оформить документы «постфактум» после въезда во Францию по туристической визе, как это делали представители других стран и национальностей.

Вводились и дополнительные ограничения для алжирцев. В 1968 г. было зафиксировано максимальное количество алжирцев, которые могли каждый год иммигрировать во Францию (35 тысяч человек). В 1971 г. квота сократилась до 25 тысяч человек ^{[11, с. 17]}.

Более того, декрет 1976 о воссоединении семей не распространялся на алжирцев, чье пребывание во Франции по-прежнему регулировалось циркулярами от 1967 и 1969 гг., то есть для алжирских семей значительных изменений в период президентства Валери Жискар д’Эстена не произошло ^{[4, p. 22]}. Поменялось ли что-то для представителей других стран?

Как уже говорилось выше, декрет о воссоединении семей 1976 г. и во Франции, и за ее пределами часто связывают с заметным увеличением количества иностранцев в стране, что в итоге стало одной из главных причин современного кризиса национальной идентичности в Пятой республике. На самом деле, декрет 1976 г. не оказал серьезного влияния на количество въезжающих во Франции мигрантов.

Согласно официальным данным Национального бюро по иммиграции в 1974 г., когда почти на год была приостановлена трудовая и семейная иммиграция, во Францию прибыло 68 000 членов семей иностранных мигрантов, в 1975 г. – 51 800 членов семей, в 1976 г. – 57 300, в 1978 г. – 40 100 членов семей ^{[3, p. 204]}. Таким образом, после официального признания французскими властями в 1976 г. права на воссоединение семей количество приезжающих в страну членов семей иностранных мигрантов не увеличилось, а сократилось. Также стоит помнить, что право на регистрацию «постфактум» (после въезда по туристической визе) для членов семей не отменялось в 1974 г. и было очень распространенной практикой, что еще раз говорит о том, что значение декрета 1976 г. не стоит переоценивать.

В целом, значительная часть иностранной рабочей силы, в том числе и того самого «второго поколения», с интеграцией которого во французское общество возникли серьезные проблемы, приехала во Францию до президентства Валери Жискар д’Эстена. В том, что касается трудовых мигрантов, то, например, в 1964 г. в страну на заработки приехало 153 700 иностранных рабочих, а в 1974 г. – 64 400, в 1978 г. – всего 18 300 человек. Если же говорить о семейной иммиграции, то она постепенно росла в 1960-е – начале 1970-х гг. и достигла пика в 1972 г. (75 000 членов семей приехало в этот год во Францию) ^{[3, p. 204]} при президенте Жорже Помпиду, впоследствии цифры заметно снижались, несмотря на право на воссоединение семей с 1976 г.