Роль субъектов Российской Федерации в приграничном сотрудничестве с Европейским Союзом

Фардеева Ирина Николаевна старший преподаватель кафедры конституционного, административного и международного права Набережночелнинского института (филиала) ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» 423803, Россия, республика Татарстан, г. Набережные Челны, ул. Аркылы, 7 Fardeeva Irina Nikolaevna Senior lecturer of the Department of Constitutional, Administrative and International Law at Kazan (Volga Region) Federal University 423803, Russia, respublika Tatarstan, g. Naberezhnye Chelny, ul. Arkyly, 7 fardeevai@mail.ru

Приграничное сотрудничество является составной частью международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации. Развитие приграничных регионов является приоритетной задачей для России, т.к. сотрудничество на региональном уровне способствует не только укреплению политических и экономических связей между государствами в отдельно взятом регионе, но и интеграционных процессов в данном регионе.

В настоящее время Европейский Союз (ЕС) является важнейшим внешнеэкономическим партнером России. Развитию торгово-экономического сотрудничества между Россией и ЕС способствуют такие объективные причины, как географическая близость, длительная история политических, хозяйственных и культурных связей, ёмкий рынок для основных товаров российского экспорта, а также взаимодополняемость экономик и инфраструктуры России и ЕС. Данные факторы обуславливают интерес к развитию сотрудничества с ЕС как со стороны России в целом, так и её субъектов.

Правовой базой для формирования приграничного сотрудничества в Европейской Союзе является Европейская рамочная конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 года, где под приграничным сотрудничеством понимаются «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более Договаривающихся Сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей» ^[1].

В российском праве нет определения приграничного сотрудничества, однако Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. была принята Концепция приграничного сотрудничества, в соответствии с которой приграничное сотрудничество определено как «согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами» ^[2].

На сегодняшний день наблюдается все более активное включение субъектов Российской Федерации в процесс осуществления внешнеэкономических связей, что порождает необходимость осмысления этого процесса с научно-теоретических позиций.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила 6 различных терминов, описывающих полномочия федерации и её субъектов в международной области: «внешняя политика Российской Федерации», «международные отношения Российской Федерации», «международные договоры Российской Федерации», «внешнеэкономические отношения Российской Федерации», «международные связи субъектов Российской Федерации» и «внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации» ^[3]. Определение понятий, обозначаемых терминами, и их соотношения в законодательстве, не приводится, однако само использование двух различных категорий «отношения» и «связи» предполагает и различные объёмы полномочий участников внешнеторговой деятельности, а то и различные сферы их осуществления ^{[4, с. 102]}.

С момента вступления в силу Конституции РФ и до 1999 г., когда был принят Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэконо-мических связей субъектов Российской Федерации» ^[5], регулирование международной деятельности субъектов Федерации носило довольно бессистемный и эпизодический характер, поскольку осуществлялось зачастую случайным и неполным набором норм нормативных правовых актов различного уровня ^{[6, с. 63]}. Например, согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 16 июня 1995 г. «О меж­дународных договорах Российской Федерации» договор заключается только по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъ­екта, на которые возложена соответствующая функция ^[7].

Новый этап в правовом регулировании международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ наступил с принятием Федерального закона от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», в который включены следующие концепции:

1) субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договорами между орга­нами государственной власти РФ и субъектов РФ (ч.1 ст.1);

2) определен круг иностранных партнеров, с которыми осуществляются международные и внешнеэкономические связи, это субъекты иностранных фе­деративных государств, административно-территориальные образования ино­странных государств и (с согласия Правительства РФ) органы государственной власти иностранных государств (ст. 2 Закона);

3) определяется статус международных соглашений субъектов РФ - они не являются международными договорами (ст.7 Закона).

Данный Закон закрепил единую концепцию координации внешних связей субъектов РФ, он отражает выработанный практикой координации международной деятельности членов федерации подход, также учитывает специфику российских федеративных отношений и способствует поддержанию федера­тивной дисциплины ^{[8, с. 78]}.

Субъекты Российской Федерации, будучи властными органами, вправе налаживать внешнеэкономические связи с субъектами федеративных государств (административно-территориальными образованиями). Способами осуществления внешнеэкономических связей являются: 1) заключение трансграничных соглашений; 2) открытие зарубежных представительств; 3) участие в работе международных организаций ^{[9, с. 24]}. Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации.

Субъектами приграничного сотрудничества согласно ст. 2 Европейской рамочной конвенции по приграничному сотрудничеству являются «территориальные сообщества и власти», под которыми понимаются сообщества, властные структуры или их органы, осуществляющие властные полномочия на региональном и местном уровне и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним законодательством каждого из государств. Необходимо отметить, что основным звеном приграничного сотрудничества являются муниципальные образования, которые в Российской Федерации не наделены реальными правами в этой сфере. Статья 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что международные и внешнеэкономические связи муниципальных образований должны осуществляться в соответствии с федеральными законами ^[10]. Но таких законов пока нет, что делает присоединение России к европейским документам во многом формальным. В то же время вызывает опасение то, что не регламентированная федеральным законодательством и, следовательно, остающаяся без контроля со стороны государства реализация приграничными регионами предоставленных им прав может привести к ущемлению государственных интересов ^{[11, с. 102]}.

Главным инструментом приграничного сотрудничества России со странами-членами ЕС стали еврорегионы. С 1 февраля 1998 года на территории России начал действовать первый еврорегион, куда вошли некоторые муниципальные образования Калининградской области, ряда приграничных территорий Южной Швеции, Северной Польши, Северной Литвы, Западной Латвии. В институциональном отношении наиболее продвинуто трансграничное экономическое сотрудничество в Баренц-Евроарктическом регионе. Этот регион был образован в 1993 году по инициативе Норвегии, Швеции, Финляндии, России и ЕС. Тогда же были созданы Региональный совет (политический орган) и Административный региональный комитет (административный орган). Россия представлена в этих органах руководителями Республики Карелия, Мурманской и Архангельской областей, Ненецкого автономного округа. В 1994 г. принята Программа Баренц-региона, главная цель которой - стимулирование регионального сотрудничества по выбранным приоритетным направлениям: многосторонние инвестиционные проекты, поощрение новых и расширение существующих двусторонних отношений, экологические проблемы, информационный сервис ^{[12, с. 25]}.

В Российской Федерации существует немало примеров эффективного приграничного сотрудничества: Калининградская область сотрудничает с Сувалковским воеводством в Польше; Мурманская область – с соседними губерниями Норвегии и Финляндии; Ленинградская область и Республика Карелия эффективно сотрудничают с губерниями Финляндии.

Необходимо отметить практическую значимость для развития приграничных экономических отношений принятие и реализация на двустороннем уровне совместных долгосрочных программ приграничного сотрудничества. Например, программа соседства «Еврорегион Карелия», охватывает нужды и проблемы различных сфер экономики региона и социальной сферы: лесная промышленность, транспорт, сельское хозяйство и рыболовство, энергетика и жилищное строительство, экология и национальные парки, туризм, участие женщин в предпринимательской деятельности, культурное наследие и образование.

Такие программы называют приоритетные направления и механизмы сотрудничества, а также функции органов государственной власти субъектов сопредельных государств в создании максимально благоприятных условий сотрудничества. Обеспечение целей программы и контроль за практической деятельностью возлагается, как правило, на комиссии с участием представителей приграничных регионов государств-участников.

В заключение следует отметить, что основной целью приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации и Европейского Союза является торгово-экономическое и социальное развитие приграничных регионов России, однако оно осуществляется в условиях правового вакуума. На сегодняшний день до сих пор не разработан и не принят федеральный закон, регулирующий приграничное сотрудничество, в котором должны быть урегулированы правоотношения в сфере приграничного сотрудничества, определены направления деятельности, которые могут быть отнесены к приграничному сотрудничеству и самое главное дано разграничение в полномочиях между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления приграничных муниципальных образования в процессе осуществления ими приграничного сотрудничества.