Organizational legal foundations of the work of law enforcements in the fight against child homelessness and neglect during the Great Patriotic War

Shatilov Sergei Petrovich PhD in Law Docent, the department of Theory and History of State and Law, Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 656049, Russia, Altai Krai, Barnaul, Malakhova Street 122 Shatilov_sp@mail.ru Other publications by this author

Деятельность правоохранительных органов по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью оперирует своими организационно-правовыми категориями, которые необходимо конкретизировать. Беспризорность и безнадзорность имеют как общие признаки, так и особенности, рассматриваемые в юридической литературе. Незанятость несовершеннолетних общественно полезной деятельностью, такой как учеба или работа на предприятии или в сельском хозяйстве; отсутствие постоянного места жительства; отсутствие постоянного воспитательного воздействия со стороны родителей, родственников, педагогов, воспитателей и прочими лицами; разрыв отношений с вышеперечисленными лицами – общие признаки, характеризующие социальные условия существования несовершеннолетних в годы Великой Отечественной войны ^{[1, с. 69]}.

Нарушение правовых либо социальных норм с целью приобретения несовершеннолетними жизненно важных материальных благ являлось дополнительными признаками ^{[2, с. 58]}. К безнадзорным относились дети, в воспитании которых отсутствовал надлежащий контроль за поведением со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц, что негативно сказывалось на воспитании, обучении, содержании несовершеннолетних ^{[3, с. 57]}.

В период Великой Отечественной войны государственная политика по защите детей являлась первостепенной, чему способствовали такие причины: в первую очередь, дети, будучи молодым поколением, символизируют будущее государства; во вторую, забота о детях со стороны государства и общественности гарантировала психологическое спокойствие военнослужащих Красной Армии, которые воевали, кроме как за пядь земли, за своих детей; в третью, дети, находящиеся под присмотром, привлекались к труду, тем самым приносили пользу на производстве и в сельском хозяйстве; в четвертую, беспризорность и безнадзорность, будучи весомым криминогенным фактором, вызывали серьезную обеспокоенность у государства и общества.  

Обострение проблемы беспризорности и безнадзорности обусловлено особенностями политического, социально-экономического развития страны, вытекающими из особенностей военного времени. Наглядно об этом свидетельствуют архивные материалы центра документации новейшей истории Волгоградской области. По состоянию на 10 декабря 1943 года из 96 детей Нижне-Чирского специализированного детского дома Сталинградской области: 72 чел. – дети фронтовиков; 8 чел. были детьми расстрелянных и убитых; 5 чел. – оставшиеся без родителей по причине смерти последних; 9 чел. потеряны; у двоих детей родители были арестованы ^{[4, л. 82об]}.

По нашему мнению, кроме вышеперечисленных, были и другие причины, способствовавшие росту беспризорности и безнадзорности в годы войны. Одна из причин – эвакуация в тыл 976 детских домов с 167223 воспитанниками только за вторую половину 1941 г. и начало 1942 г. ^{[5, с. 184]}. Во время эвакуации и реэвакуации дети терялись, отставали от эшелонов. Вторая причина – издание Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 г. «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время» ^{[6, с. 178]},  в соответствии с которым было объявлено о введении сверхурочных работ, обязательных для всех граждан, отменялись все очередные и дополнительные отпуска. Еще одним Указом Президиума Верховного Совета от 13 февраля 1942 г. «О мобилизации на период военного времени трудоспособного городского населения для работы на производстве и строительстве» ^{[4, л. 191]} была объявлена мобилизация всего трудоспособного городского населения (мужчины 16-55 лет, женщины 16-45 лет) для работы на предприятиях и в строительстве. Все это неизбежно приводило к отсутствию родительского контроля ^{[7, с. 155]}. Третья причина заключалась в том, что  в годы войны дети были предоставлены самим себе по причине нехватки учителей, вследствие чего внеклассная работа с подрастающим поколением не велась, а занятия в школах приходилось проводить в три смены. В качестве еще одной причины необходимо указать на недостаточную работу некоторых государственных органов, советов депутатов трудящихся, общественных организаций, в том числе правоохранительных органов, по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью.

Для того чтобы кардинально усилить борьбу с детской беспризорностью и безнадзорностью Приказом НКВД СССР от 21 июня 1943 г. в составе НКВД СССР в УНКВД краев и областей, в союзных и автономных республиках были созданы отделы по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Эти отделы находились в прямом подчинении наркомов внутренних дел и начальников УНКВД, а также отделов по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью НКВД СССР [8. л. 71].

В годы войны отделы по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью выполняли задачи, связанные с осуществлением общего руководства детскими приемниками-распределителями и трудовыми воспитательными колониями; с осуществлением мероприятий по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности; с согласованием с другими ведомствами и организациями решения вопросов, связанных с ликвидацией детской беспризорности и безнадзорности; с участием по трудоустройству несовершеннолетних, попавших в детские приемники-распределители, а также окончивших воспитательный срок в колониях ^{[9, л. 22]}.

На отделы по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью возлагались следующие функции: организационная, учебно-воспитательная, производственная, планово-финансовая, учетная, санитарная, функция снабжения и секретариата.

Организационная функция предполагала разработку всех вопросов по руководству и работе детских приемников-распределителей несовершеннолетних, с дальнейшим трудоустройством несовершеннолетних, подготовку вопросов, включающих все мероприятия, направленные на ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности.

Учебно-воспитательная функция включала в себя организацию всей школьно-учебной деятельности (внутренний распорядок, воспитательная работа, охрана и поддержание режима в колониях и приемниках-распределителях для несовершеннолетних).

Производственная функция заключалась в организации и формировании трудовых навыков и производственной квалификации, военизации производства в колониях, в наблюдении за выполнением производственных планов и заказов, а также сбыте продукции.

Функция снабжения была направлена на организацию обеспечения всеми видами материально-технического, квартирно-бытового, продовольственного снабжения.

Планово-финансовая функция включала в себя планирование хозяйственно-производственной деятельности, финансирование колоний и приемников-распределителей, бухгалтерский учет и ревизию.

Учетная функция была также немаловажной и состояла в организации и проведении всех видов учетов несовершеннолетних, находящихся в колониях и проходящих через детские приемники-распределители.

Содержание санитарной функции заключалось в обеспечении лечебной помощи несовершеннолетним, находящимся в колониях и приемниках-распределителях, а также в наблюдении за санитарным состоянием данных учреждений.

Однако при таком многообразии задач и функций при анализе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность отделов по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью, наглядно видно, что предоставленные им возможности для деятельности в указанном направлении были недостаточны. Детские комнаты милиции, постовые милиционеры и участковые уполномоченные, которые осуществляли изъятие беспризорных и безнадзорных детей, им не подчинялись.  Собственных сил и средств, направленных на задержание беспризорных и безнадзорных детей, не было. Детские комнаты милиции и участковые оставались в ведении отдела службы и боевой подготовки Главного управления милиции, а это, в свою очередь, в определенной степени усложняло деятельность органов внутренних дел в указанной сфере. Так, в «Справке о недостатках работы детских комнат милиции» от 21 октября 1944 г., подготовленной отделом по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью НКВД СССР, одним из основных недостатков указывали «отсутствие должного контакта в работе между детскими комнатами милиции и 50 приемниками-распределителями» ^{[9, л. 225]}. Более того, иногда дело доходило до взаимных жалоб в вышестоящие органы. Поэтому задача полной ликвидации беспризорности и безнадзорности в период Великой Отечественной войны была до конца не решенной. В условиях военного времени было реально возможно только постепенное снижение уровня детской беспризорности и безнадзорности.

По мере накопления опыта в годы войны отделами (отделениями) НКВД-УНКВД по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью совершенствовалась их структура и конкретизировались функции. Так, 22 сентября 1944 г. УНКВД Московской области утвердило временное положение «О работе отдела по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью», в котором определялась новая структура и детализировались его функции ^{[10, л. 38-39]}.

Одним из основных нормативно-правовых актов, способствующих эффективной борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью в рассматриваемый период, являлось Постановление СНК СССР от 15 июля 1943 г. «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» ^{[11, с. 160]}. Согласно данному постановлению деятельность правоохранительных органов по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью стала развиваться по следующим основным направлениям: выявление и изъятие беспризорных и безнадзорных детей из общественных и других мест; принятие в установленном порядке мер в отношении беспризорных и безнадзорных детей; расширение сети детских учреждений и увеличение штатов по профилактике и борьбе с детской беспризорностью, безнадзорностью и детской преступностью.

Как уже отмечалось, в годы Великой Отечественной войны произошел существенный рост детской беспризорности и безнадзорности, в связи с чем участились случаи хулиганства и других преступлений, совершаемых несовершеннолетними. Количество преступлений в 1942 г. возросло на 61% по сравнению с 1941 г., а в 1944 г. – на 181% ^{[12, с. 22]}. Как свидетельствуют архивы, рост  правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, произошел во многих регионах СССР. Так, в Молотовской области в 1941 г. за разбой, хулиганство и кражи было привлечено к уголовной ответственности – 947 чел., в 1942 г. – 1139 чел., а в 1943 г. – уже 1776 чел., в Рязанской области в 1942 г. – 521 чел., в 1943 г. – 792 чел. ^{[9, л. 142]}.

У органов государственной власти вызывала большую озабоченность криминализация подростковой среды. Например, в Красноярском крае из 1120 несовершеннолетних осужденных 92% были привлечены к уголовной ответственности впервые ^{[13, л. 283]}. Основными причинами правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, являлись беспризорность или безнадзорность несовершеннолетних, тяжелое материальное положение в семье, отсутствие контроля со стороны родителей, опекунов и работников учебных учреждений, подстрекательство взрослых, когда уголовные элементы из числа взрослых использовали неустроенных детей в преступных целях и др. ^{[14, с. 165]}.

Во исполнение Постановления СНК СССР от 15.06.1943 № 659 «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» ^{[15, с. 85]} в областных и краевых НКВД стали создаваться отделения (группы) по борьбе с детской преступностью и хулиганством. Так, в Алтайском крае Приказом № 1022 от 14 июля 1943 г. начальника УНКВД в г. Барнауле было создано отделение по борьбе с детской преступностью и хулиганством в составе отдела уголовного розыска управления милиции УНКВД Алтайского края ^{[8, л. 121]}. В этот же день другим Приказом № 1924 УНКВД Алтайского края создается группа по борьбе с детской преступностью и хулиганством в Бийском городском отделе милиции УНКВД Алтайского края ^{[8, л. 122]}.

На отделения (группы) по борьбе с детской преступностью и хулиганством возлагалось выполнение следующих задач: предотвращать преступность среди несовершеннолетних всеми законными средствами; проводить работу по недопущению организации преступных группировок среди несовершеннолетних; постоянно проводить анализ состояния уголовной преступности среди несовершеннолетних; устанавливать  причины и  принимать меры к их устранению; разрабатывать мероприятия, направленные на предупреждение и ликвидацию детской преступности; проводить превентивные меры, а также пресекать готовящиеся и раскрывать совершенные преступления. При подготовке мероприятий по борьбе с детской преступностью и хулиганством отделениям (группам) необходимо было взаимодействовать с другими правоохранительными органами ^{[8, л. 145]}.

В процессе этой деятельности сотрудниками уголовного розыска, участковыми уполномоченными использовался агентурный аппарат для выявления преступных лиц, склонных к организации преступности среди несовершеннолетних. Весь комплекс этих мероприятий позволил снизить рост беспризорности и безнадзорности, а также сократить количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними.

Важным итогом работы милиции является тот факт, что среднегодовой удельный вес детской преступности в годы войны в стране был ниже довоенного (1940 г.) на 3,3%, а в 1945 г. по сравнению с 1944 г. детская преступность сократилась на 46,7%, или с 9,6% до 6,2%, к общему уровню преступности в стране ^{[16, с. 68]}.

Судебная статистика периода Великой Отечественной войны неумолимо свидетельствует о росте численности несовершеннолетних осужденных. Так, в 1937 г. было осуждено 8574 человек; за период 1942-1944 гг. – 25 778 несовершеннолетних [17. с. 57-58].

Одной из причин тому стал  Указ Президиума Верховного Совета СССР от 07.07.1941 «О применении судами Постановления ЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних» ^{[18, с.  317]}. В постановлении разъяснялось, что подростков следует привлекать к уголовной ответственности за совершение преступлений не только умышленных, но и по неосторожности: «судить детей с применением всех мер наказания» ^{[19, с. 44]}. Все это привело к тому, что в исправительные учреждения ГУЛАГа вместе со взрослыми стали отправлять и несовершеннолетних, осужденных в возрасте от 16 до 18 лет. Подобное увеличение численности несовершеннолетних осужденных объяснялось изменением порядка отбора заключенных: помимо изменения возраста, критерием отбора выступали годность к физическому труду и срок оставшегося времени отбытия лишения свободы. Таким образом, место отбывания наказания определялось не законодательством, а физическим состоянием осужденного и сроком неотбытого наказания ^{[20, с. 331]}. Только осенью 1943 г. специальным указанием начальника ГУЛАГа НКВД СССР начальникам исправительно-трудовых лагерей предписывалось исполнять букву закона, касающуюся раздельного содержания взрослых преступников и подростков ^{[21, с. 24]}. Однако на практике данное решение часто не выполнялось.

В связи с резким увеличением задерживаемых беспризорных и безнадзорных детей и привлечением их уголовной ответственности произошел рост детских исправительных учреждений по всей стране. Так, решением бюро Новосибирского обкома партии и облисполкома от 7 сентября 1943 г. были открыты в области для беспризорных и безнадзорных детей двух мужских трудовых воспитательных колоний на 1000-1200 чел. и одной женской – на 500-00 чел. ^{[22, л. 79]}. В Алтайском крае в 1943 г. детские приемники-распределители открылись в таких городах, как Барнаул, Бийск, Алейск. С 25 мая 1944 г. начали функционировать Барнаульская трудовая воспитательная колония № 1 для мальчиков на 300 чел. и при меланжевом комбинате Барнаульская трудовая воспитательная колония № 1 для девочек на 300 чел. ^{[8, л. 251]}.

В целях усиления дифференциации несовершеннолетних правонарушителей по категориям Приказом № 686 от 17.11.1943 НКВД было предписано создание восьми специальных трудовых воспитательных колоний на 4125 мест, направлению в которые подлежали наиболее одаренные подростки с высоким образовательным уровнем. Производственное и школьное обучение воспитанников рекомендовалось организовать по программам ремесленных училищ, а также обеспечить их улучшенное вещевое и продовольственное снабжение ^{[15, с. 85]}.

Война крайне усугубила положение заключенных. Особенно это касалось материально-бытового обеспечения. Поток осужденных в места лишения свободы был значителен, что вызывало большое их скопление в учреждениях по месту передислокации. В 1941-1942 гг. одному заключенному отводилось менее 1 м2 жилой площади.

В годы войны сотрудники милиции пытались осуществлять культурно-воспитательную работу с несовершеннолетними заключенными в местах лишения свободы. Она была направлена в первую очередь на усиление трудовой активности, повышение производительности труда: «Все для фронта, все для Победы!». Для заключенных в возрасте от 14 до 16 лет устанавливался 4-часовой рабочий день с 50-процентным нормированием из расчета 8-часового рабочего дня для полноценного рабочего; от 16 до 17 лет – 6-часовой рабочий день с 80-процентным нормированием. Не менее трех часов в день несовершеннолетние должны были обучаться грамоте, а также участвовать в культурно-воспитательной работе ^{[23, с.30-32]}.

В исследуемый период был сохранен  институт условно-досрочного освобождения, который применялся в первую очередь к «передовикам производства», так как в трудовых колониях для несовершеннолетних находились производства, направленные на удовлетворение нужд фронта, а также к несовершеннолетним, получившим образование и квалификацию в стенах исправительного учреждения^{[24, с. 117]}. Так, Томская трудовая колония для несовершеннолетних девочек только в 1944 г. поставила для нужд фронта более 200 000 единиц обмундирования, сшитого в стенах этого учреждения. В 1945 г. из стен колонии условно-досрочно было освобождено 50 воспитанниц ^{[25, л. 52-53]}.

Таким образом, в годы Великой Отечественной войны была существенно расширена практика применения мер наказания в виде лишения свободы к несовершеннолетним преступникам, в том числе за незначительные правонарушения. Уголовно-исполнительная система Советского государства была направлена на подавление человека как личности, а большинство осужденных несовершеннолетних рассматривались руководителями НКВД лишь в качестве бесплатной рабочей силы.

Подводя итог всему вышеизложенному, хотелось бы отметить, что в условиях начавшейся войны беспризорность и безнадзорность принимает массовый характер, однако система работы по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних, сложившаяся и действовавшая в правоохранительных органах, обеспечивала в основном эффективное выполнение возложенных на нее функций. Архивные материалы свидетельствуют, что правоохранительные органы, решая поставленные перед ними в годы войны задачи, успешно боролись с массовой беспризорностью и безнадзорностью.