Мониторинг в финансовой сфере: актуальные административно-процедурные тенденции

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Современная экономическая ситуация в России обусловлена влиянием целого ряда факторов внешнего и внутреннего свойства и требует определенной трансформации экономических и финансовых механизмов в целях противодействия прежде всего внешним угрозам и вызовам. Подобная трансформация должна основываться на пересмотре и актуализации принципов управленческого воздействия, а также его инструментов и форм. В этой связи особую востребованность получают научные исследования контрольно-надзорных инструментов в финансовой сфере, сфере, закономерно выступающей базой для иных форм управленческого воздействия на современные общественные отношения. Не случайно ученые при обосновании перспектив развития финансового права справедливо отмечают, что в формирующихся сегодня правовых механизмах лидирующая роль будет отведена административному и финансовому праву ^{[1, с. 231]}. В связи с этим считаем возможным выделить понятие мониторинга в финансовой сфере и провести анализ особенностей его реализации и тенденций административно-процедурного регулирования в современных условиях в целях повышения его эффективности.

Мониторинг в системе финансового контроля

Традиционно мониторинг относится к инструментам финансового контроля и надзора. Так, ученые констатируют тот факт, что значительные возможности заложены в такой форме контроля, как мониторинг. Скорее всего, речь должна идти о гармоничном взаимодействии банковского, финансового мониторинга с бухгалтерским учетом в хозяйствующих субъектах и органах с распределительными функциями ^{[2, с. 6]}. Применительно к налоговым отношениям ученые используют понятие «горизонтального налогового мониторинга», с которым связывают «концептуально новый формат фискальной функции» ^{[3, с. 30]}.

В большинстве случаев ученые исследуют мониторинг в налоговой ^[3-8] и таможенной сферах ^[9], при этом с учетом временной отграниченности реализации мониторинга в данных сферах, закономерно объединенных публичным финансовым интересом, отдельные авторы говорят о трансляции опыта использования мониторинга в налоговой сфере на таможенную ^[10]. Кроме того, имеет место позиционирование системы финансового мониторинга, осуществляемого уполномоченными органами и ориентированного на межведомственное взаимодействие, нацеленного на проведение действенного контроля за исполнением законодательства в сфере противодействия незаконным финансовым операциям ^{[11, с. 169]}.

С учетом близости налогового и таможенного контроля при одновременном разграничении их с точки зрения финансовой направленности (часть таможенного контроля имеет финансовый характер, а часть финансового контроля имеет трансграничный или таможенный аспект ^[12]) имеет смысл сравнить использование мониторинга в данных сферах общественных отношений.

В настоящее время налоговый мониторинг представляет собой закрепленную в действующем налоговом законодательстве форму налогового контроля. Данная форма контроля была разработана на основе проекта «горизонтальный мониторинг» и действует с 2015 года ^{[4, с. 179]}.

Таможенный мониторинг используется в настоящее время в экспериментальном режиме, регламентированном на уровне подзаконных нормативных правовых актов (Постановление Правительства РФ от 16.02.2023 № 240 "О проведении эксперимента по мониторингу таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров" // СЗ РФ. 27.02.2023. № 9. Ст. 1476 (далее - Постановление Правительства РФ от 16.02.2023 № 240)). В настоящее время таможенный мониторинг к формам таможенного контроля причислен быть не может, при этом допустимо позиционировать его в качестве меры, обеспечивающей проведение таможенного контроля ^[9]. Отдельные авторы отождествляют мониторинг с наблюдением и относят их наряду с проверками и надзором к методам проведения государственного контроля в таможенной сфере ^{[13, с. 20-21]}.

Налоговый мониторинг также начинался с эксперимента, по завершению которого были внесены соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ, в котором сейчас предусмотрен самостоятельный раздел V.2., посвященный налоговому контролю в форме налогового мониторинга. Отметим, что приоритеты применительно к налоговому мониторингу выделяют разные, среди которых считаем необходимым подчеркнуть снижение конфликтности в финансовой сфере. Так, по мнению М.В. Мишустина, ФНС России кардинально изменила подходы к организации контрольной работы как изначально наиболее конфликтной процедуры взаимодействия с налогоплательщиками. В целях внедрения и усовершенствования примирительных процедур налоговое ведомство продолжает развивать новые механизмы досудебного урегулирования налоговых споров, в числе которых налоговый мониторинг ^[14].

Мониторинг, аудит и оценка в финансовой сфере: общие подходы

Достаточно часто понятие мониторинга используется совместно с понятием аудита. Так, О.Ю. Бакаева и Е.В. Покачалова рассматривают мониторинг и аудит как инструмент достижения баланса частных и публичных интересов в налоговых и таможенных правоотношениях ^[15]. Другие авторы считают стратегический аудит новой областью финансового мониторинга со своими отличительными особенностями ^[16]. Зарубежные авторы при исследовании налогового мониторинга используют национальную систему и практику аудита международного трансфертного ценообразования, которую рассматривают в качестве средства для ограничения манипулирования международным трансфертным ценообразованием в Китае ^[8].

В отдельных случаях налоговый мониторинг и налоговый аудит рассматриваются в качестве синонимов. Авторы в подобных исследованиях признают неэффективными избыточные расходы на налоговый аудит как средство сокращения уклонения от уплаты налогов и считают, что это стимулирует рецессию ^[6].

Кроме того, мониторинг нередко рассматривается одновременно с оценкой применительно к определенной разновидности общественных отношений. Так, специалисты считают мониторинг и оценку неотъемлемой частью обеспечения подотчетности. При этом они обращают внимание на феномен культуры мониторинга и оценки, которая, по их мнению, существенно ограничена или полностью отсутствует во многих странах по бюджетным, культурным и структурным причинам и часто находится под влиянием политических и иных факторов. В глобальном масштабе использование оценки в качестве инструмента принятия стратегических решений в большинстве стран мира все еще находится в зачаточной фазе ^[17].

Отдельные авторы разрабатывают и представляют систему статистических показателей государственного налогового мониторинга, необходимых для оценки состояния и развития национальной налоговой системы в целом ^[7].

Полагаем, что мониторинг в финансовой сфере тесно связан с аудитом и оценкой, точнее, самооценкой подконтрольного лица. Не случайно нормативные правовые акты в качестве цели эксперимента по таможенному мониторингу обозначают апробацию таможенного мониторинга для выявления признаков нарушения законодательства и устранения их негативных последствий, а также для реализации возможности проведения лицами, участвующими в эксперименте, самостоятельной оценки результатов таможенного мониторинга. Таким образом, самооценка невластных субъектов выступает частью мониторинга в финансовой сфере.

Самооценка неразрывно связана с самоконтролем, который в современных условиях позиционируется учеными в качестве основного вида контроля деятельности хозяйствующих субъектов ^[18]. В практике зарубежных стран также процедуры налогового и иного мониторинга в финансовой сфере основываются на результатах работы внутреннего контроля самой компании за правильностью налогообложения операций. Результаты внутренней налоговой экспертизы операций принимаются налоговыми органами для проведения контроля, что снижает временные и материальные расходы на налоговое администрирование ^{[4, с. 178]}. Кроме того, в международной практике в режиме горизонтального (налогового) мониторинга налоговые органы используют результаты не только внутреннего налогового контроля налогоплательщика, но и внешних аудиторов и консультантов для определения достоверности налоговой отчетности ^{[5, с. 70]}.

Мониторинг в финансовой сфере и цифровизация государственного контроля и надзора

Безусловно, мониторинг в финансовой сфере – определенное отражение цифровизации государственного контроля и надзора. В связи с этим ученые выделяют методы финансового мониторинга финансовой стабильности и цифровизации федеральных округов, ранжирование округов с целью оценки процессов цифровизации для принятия эффективных управленческих решений, связанных с формированием единого финансово-экономического пространства в России ^[19].

Ученые подчеркивают связь цифровизации и налогового мониторинга, позиционируя последний в качестве прозрачного и доверительного взаимодействия бизнеса и налогового органа в электронной форме, способствующего сокращению налоговых рисков для компаний ^{[14, с. 26]}, справедливо выделяют технологическую составляющую процесса взаимодействия государственного органа и подконтрольного лица ^{[4, с. 181]}.

Введение таможенного мониторинга также нельзя представить без цифровизации административных процедур таможенного контроля. Согласно п. 8 Постановления Правительства РФ от 16.02.2023 № 240 в течение срока проведения эксперимента по таможенному мониторингу информационно-программными средствами Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов ежеквартально в автоматическом режиме осуществляется сбор сведений о показателях таможенного декларирования (осуществления внешнеэкономической деятельности) лица, участвующего в эксперименте.

Таким образом, цифровизация контроля и надзора в финансовой сфере сформировала условия для внедрения инструментов мониторинга, базирующегося на открытости данных невластного субъекта, на прозрачности проверяемой деятельности, доступности информации о ней для государства в лице контролирующих органов.

Административно-процедурные тенденции регулирования мониторинга в финансовой сфере

Ведущие специалисты на основе факторного анализа выделяют следующие основные факторы анализа налоговых поступлений: социально-экономические; законодательные; налоговое администрирование ^{[14, с. 11]}. Полагаем, что аналогичные факторы имеют место и в таможенной сфере регулирования, и могут быть использованы применительно к финансовой сфере в целом. С этой точки зрения, все три группы факторов в большей или меньшей степени влияют на реализацию финансовых целей публичной власти. В то же время применительно к инструментарию контрольно-надзорной деятельности следует особо обозначить влияние факторов законодательства (а точнее, его реформирования, оптимизации в изменившихся внешних условиях) и администрирования. Представляется, эти факторы доминируют в трансформации инструментов контрольно-надзорного взаимодействия государства в лице контролирующих, обеспечивающих финансовую дисциплину органов и невластных субъектов. Законодательные новации призваны нормативно обеспечить качественно новые приоритеты контроля и надзора в финансовой сфере, а изменения в администрировании направлены на административно-процедурную оптимизацию взаимодействия граждан и организаций с контролерами.

Применительно к последнему аспекту уместно привести научную позицию, заключающуюся в том, что налоговый мониторинг представляет собой не форму налогового контроля, а способ разрешения и предупреждения возникновения налогового спора. Наряду с традиционными административной и судебной формами разрешения налоговых споров ученые выделяют альтернативные, к которым в российском законодательстве относят налоговый мониторинг и заключение соглашения в судебном процессе по налоговому спору ^{[20, с. 58-59]}. В отдельных государствах в качестве аналога меры по предупреждению налогового спора применяется практика выдачи налоговыми органами предварительных заключений (Швеция) или предварительных решений (Израиль) ^{[3, с. 27]}. Полагаем, что мониторинг в финансовой сфере представляет собой определенную стадию взаимодействия между контрольным органом и невластным субъектом, предшествующую не только административному или судебному рассмотрению споров, но и предшествующую самому контролю (доконтрольную стадию), либо представляющую собой его альтернативу (мониторинг вместо традиционных проверок).

Таким образом, на основе проведенного анализа институтов налогового и таможенного мониторинга как типичных разновидностей мониторинга в финансовой сфере можно выделить следующие административно-процедурные тенденции правового регулирования и реализации данных инструментов управления в финансовой сфере.

1. Административные процедуры мониторинга в финансовой сфере основаны на цифровизации государственного контроля и надзора.

2. Процедурной особенностью мониторинга в финансовой сфере выступает признак «инициативы снизу», то есть данные процедуры генерируются добровольно, по инициативе подконтрольно лица ^{[20, с. 59]}.

3. Мониторинг в финансовой сфере может рассматриваться как способ информирования (передачи информации) о деятельности подконтрольного лица.

4. Мониторингу в финансовой сфере присущ ограниченный характер ^{[20, с. 60]}, он распространяется на небольшую категорию подконтрольных лиц (крупные налогоплательщики при налоговом мониторинге, уполномоченные экономические операторы и представители промышленных кластеров при таможенном мониторинге). Подобная ограниченность присуща и зарубежным практикам мониторинга. в частности, горизонтальный мониторинг в Нидерландах применялся только к крупным компаниям ^{[3, с. 27]}.

5. Важным свойством мониторинга в финансовой сфере и одновременно его целью выступает снижение конфликтности и развитие фидуциарности ^[15] в финансовой сфере. Мониторинг в финансовой сфере позиционируется в качестве самостоятельного способа разрешения и профилактики споров. Практика постконтроля, традиционно применяемого контролирующими органами в качестве приоритетного метода проверки, уступает место режиму профилактики правонарушений ^{[5, с. 66]}.

6. Регуляции мониторинга в финансовой сфере присущ переход от нормативного к индивидуальному регулированию, основанному на заключении соглашений с подконтрольными лицами.

7. Полагаем, что правовое регулирование мониторинга в финансовой сфере отражает определенное смягчение регулирования, внедрение элементов самореулирования и самооценки. Согласно современным мировым тенденциям при планировании контрольно-проверочной работы основной акцент делается не на фискальный подход, а на аналитический ^{[5, с. 65]}.

Это далеко не полный перечень административно-процедурных тенденций развития института мониторинга в финансовой сфере. Ученым и практикам еще предстоит оценить особенности его правового регулирования, обосновать его место в структуре государственного контроля и надзора в финансовой сфере.

Заключение

Налоговый и таможенный мониторинг рассмотрены нами с точки зрения типизированных разновидностей мониторинга в финансовой сфере. Безусловно, последний может включать в себя и иные формы мониторинга как инструмента государственного контроля и надзора.

Несмотря на отсутствие равномерности развития мониторинга в различных сферах финансовых отношений (налоговый мониторинг закреплен в законодательстве в качестве формы налогового контроля, а таможенный мониторинг реализуется пока в экспериментальном режиме), можно выделить их общие административно-процедурные тенденции.

Важность дальнейших разработок вопросов мониторинга в финансовой сфере обусловлена тем, что параметры подобного инструмента контроля и надзора влияют на эффективность государственного управления в целом ^[7]. Мониторинг в финансовой сфере рассматривается в контексте развития финансового менеджмента, направленного на обеспечение финансовой стабильности территорий и учитывающего необходимость цифровизации их экономики ^[19].

Следует согласиться с позицией специалистов применительно к налоговому мониторингу о том, что данный механизм позволяет налоговым органам заменить контрольные проверки постоянным мониторингом деятельности налогоплательщика и выйти на более качественный уровень создания благоприятных условий для исполнения налоговых обязательств ^{[14, с. 26]}. Данную оценку с полным основанием можно применить к мониторингу в финансовой сфере в целом, ко всем разновидностям мониторинга как инструмента контроля и надзора. Рассматриваемый механизм позволяет принципиальным образом изменить характер контрольно-надзорного взаимодействия в финансовой сфере, снизить конфликтность в ней и повысить взаимное доверие сторон контрольно-надзорных отношений.