К вопросу о практических проблемах выявления соотношения полномочий регионального и федерального законодателя при установлении административной ответственности (по материалам судебной практики)

Султанов Камиль Арифович кандидат экономических наук Доцент, Доцент кафедры публичного права и правового обеспечения управления, Государственный университет управления, (Москва) 117997, Россия, г. Москва, Рязанский проспект, 99 Sultanov Kamil' Arifovich PhD in Economics Associate Professor, Associate Professor of the Department of Public Law and Legal Support of Management, State University of Management, (Moscow) Moscow Ryazan Avenue, 99 mpkr@mail.ru Другие публикации этого автора

В ходе реализации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях весьма часто возникают теоретические и практические проблемы определения соотношения полномочий регионального и федерального законодателя при установлении административной ответственности. Данная тема является весьма дискуссионной и актуальной на протяжении длительного периода.

Особые теоретические и практические предложения по данной тематике неоднократно высказывали, известные ученые административисты, такие как: М.Я. Масленников, О.С. Рогачева, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, М.В. Костенников и А.В. Куракин.

Как известно, до вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях у субъектов Российской Федерации не было предписанных полномочий по формированию и реализации вышеуказанного законодательств совместно с федеральным законодателем. Многие депутаты Государственной думы Российской Федерации тогда в 2001 году высказывались за лишение субъектов России полномочий по изданию административно-деликтных законов.

Однако есть и другие мнения. Ю.М. Козлов считал, что невозможно найти существенные основания для лишения субъектов РФ указанных пол номочий. Он говорил о том, что с помощью административно-деликтного закона субъекта РФ осуществляется правоохрана наиболее приближенных к нуждам и потребностям населения сфер общественных отношений. Ю.М. Козлов тем самым еще раз подчеркивал необходимость правовой защиты жизненно важных и необходимых для жителей регионов объектов экономической, культурной, климатической, географической, социальной, управленческой и другой направленности, характеризующих индивидуальность и своеобразие субъектов российского государства. Кроме того, основным или, как писал В.Д. Сорокин: «фундаментальным» положением, на базе которого законодательство об административных правонарушениях включает в себя КоАП РФ и принимаемые законы регионов об административных правонарушениях является сам Кодекс, а именно часть 1 статьи 1.1. Достоинство КоАП РФ, также отметил Д.Н. Бахрах. По мнению профессора, кодекс ясно указал, за какое правонарушение акт субъекта Федерации может установить административную ответственность, какие наказания могут быть установлены за соответствующее правонарушение и кто имеет право налагать административные санкции за нарушение региональных законов.

С 2015 года вопросы упразднения некоторых норм региональных законов решались в порядке административного производства. Именно в этом году вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.

Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами власти субъекта Российской Федерации, рассматриваются судами по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ).

Ориентиры, относительно которых проводится проверка нормативного правового акта, содержатся в статье 213 КАС РФ. Характерные процессуальные особенности разрешения административных споров, связанных с признанием нормативных правовых актов недействующими, введенные главой 21 КАС РФ, типичны и для рассматриваемой группы споров.

Отметим правила родовой подсудности, невозможность обращения со встречными административными исковыми требованиями, срок обращения в суд с административным иском о признании недействующим нормативного правового акта, который определен всем периодом действия нормативного правового акта, ведение дел через представителей, имеющих высшее юридическое образование, особые требования к содержанию административного искового заявления в части обязательного указания нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемый акт, то есть фактически правовое основание иска, исчерпывающий перечень мер предварительной защиты в виде запрета применять оспариваемую норму в отношении административного истца.

Одним из ключевых вопросов, возникающих при рассмотрении административных дел о признании недействующими нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, является вопрос о наличии компетенции и полномочий на принятие такого акта. Превышение субъектом полномочий при правовом регулировании, вторжение в сферу федерального ведения, может выступать основанием для признания соответствующего правового акта недействующим.

Соответствующее разъяснение, обеспечивающее единство правоприменительной практики, содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 ^[1]. Вместе с тем, ответ на такой, возможно, очевидный вопрос, не является столь явным.

Зачастую, самым непростым является именно установление наличия либо отсутствия полномочий, обстоятельств соблюдения или несоблюдения пределов компетенции органа государственной власти субъекта в области законотворчества.

К теме разграничения полномочий РФ и её субъектов, являющейся актуальной, обращаются и в теоретических кругах, выступая за отнесение общих принципов налогообложения и сборов в РФ к исключительному ведению Российской Федерации ^[2], разработку модельного закона, позволяющего совершенствовать правовые акты регионов, внедрение комплексной оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в области экологической безопасности ^[3], за законодательную конкретизацию полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также повышение эффективности контроля качества осуществления переданных полномочий ^[4], которые заслуживают внимания и одобрения не только в указанных авторами областях правоотношений.

Нельзя не согласиться с мнением о том, что законодательный орган государственной власти субъекта РФ создается для принятия нормативных актов, законов, в которых отражаются потребности жителей именно этого региона, согласующиеся с интересами страны в целом ^[5].

Обратимся к анализу практики реализации данного подхода судами на примере рассмотрения достаточно характерных административных дел, которые разрешались в различных регионах России.

Проверяя результаты первичного правового регулирования одного из субъектов РФ, суды также высказали суждение, что социальная поддержка граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а федеральное законодательство не содержит указаний относительно формы и механизма предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг инвалидам, таким образом субъект полномочен самостоятельно осуществить регулирование данных отношений ^[6].

Ситуация о дополнительном правовом регулировании вопроса относительно технических характеристик контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов была разрешена в пользу правительства субъекта РФ, поскольку на федеральном уровне указанный вопрос урегулирован не был и относился к компетенции субъекта ^[7].

В случае оспаривания нормы, которой были урегулированы отношения в сфере связи путем установления обязательных для исполнения операторами связи требований к проектированию и эксплуатации линий связи суды, напротив, пришли к точке зрения, согласно которой в силу статьи 71 Конституции РФ, статьи 6 Федерального закона «О связи» органы государственной власти субъекта РФ не наделены правом регулировать отношения в сфере связи, поэтому такие вопросы не относятся к их компетенции ^[8].

Как мы видим, алгоритм размышления при изучении результатов нормотворческой деятельности субъекта РФ именно такой: необходимо соотнести, относится ли правовое регулирование спорных правоотношений к совместному ведению или самостоятельному ведению субъекта РФ, а затем установить имеется ли федеральное регулирование, какие аспекты упорядочены непосредственно в федеральном законе, соответствует ли акт первичного регионального нормотворчества положениям федерального закона.

При этом сохраняется обязанность субъекта РФ по приведению принятого им нормативного акта в соответствие с федеральным законом после осуществления федерального регулирования. Ещё одна группа административных дел, которую нельзя обойти вниманием при исследовании практики рассмотрения административных дел, связанных с нормотворчеством на региональном уровне, – это административные дела об оспаривании нормативных правовых актов в области законодательства об административных правонарушениях.

Таким образом, при разрешении административных дел об оспаривании нормативных актов, устанавливающих административную ответственность на региональном уровне, подлежали исследованию два направления: во-первых, наличие полномочий по принятию нормативных запретов, норм, правил, за которые устанавливалась административная ответственность и собственно наличие полномочий по установлению административной ответственности. Иллюстрацией может быть случай по оспариванию областного закона, согласно которому нарушение установленных уполномоченным исполнительным органом государственной власти сроков оплаты стоимости перемещения на специализированную стоянку задержанного транспортного средства влечет наложение административного штрафа.

При обстоятельствах, когда обязанность оплатить стоимость перемещения и хранения задержанного транспортного средства в сроки, определенные субъектом Российской Федерации, была установлена частью 11 статьи 27.13 КоАП РФ, то есть на федеральном уровне, суды установили, что административная ответственность может быть установлена только федеральным законом. В дополнение к вышеизложенному, было высказано суждение, которое мы разделаем, что даже отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта, предусматривающего административную ответственность за неисполнение указанной обязанности, не свидетельствует при таких обстоятельствах о праве субъекта Российской Федерации осуществить собственное правовое регулирование правоотношений в данной сфере ^[9].

Рассмотрим еще несколько примеров, в которых суды подробно анализировали проблемы соотношения полномочий по правотворчеству субъектов различных уровней системы публичной власти при установлении административной ответственности. По делам об оспаривании акта, в котором была установлена административная ответственность за размещение транспортных средств на газонах, детских площадках суды исходили из следующего.

Позиция административного истца сводилась к доводам о превышении полномочий субъектом Российской Федерации и противоречии статье 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств. Опираясь на положения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», суды последовательно устанавливали, относится ли регулирование правоотношений в области благоустройства к полномочиям субъекта РФ и органов местного самоуправления, выясняли, затрагивают ли правила, установленные нормами о благоустройстве территории, отношения в сфере безопасности дорожного движения, идентичны ли они запретам, установленным Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090.

В рамках разрешения таких административных дел суды пришли к точке зрения, что указанные полномочия не носят общефедеральное значение, отнесены к совместному кругу вопросов, составляющих общую сферу правотворческой деятельности. Ввиду того, что правила и нормы о запрете на размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также на детских и спортивных площадках предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, правотворческая инициатива по введению административной ответственности путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ, учинена субъектом РФ в пределах компетенции ^[10].

Специфику установления административной ответственности нормативными правовыми актами субъектов РФ хотелось бы рассмотреть через призму следующей конкретной ситуации ^[11]. В некоторых регионах правоприменители столкнулись с проблемой привлечения к административной ответственности лица, находящихся в летний период на пляжах без одежды.

Федеральным законодателем в главе 20 КоАП РФ, объединяющей правила поведения, за которые установлена административная ответственность в сфере общественного порядка и общественной безопасности, не введена ответственность за такое нарушение как нахождение в общественных местах без одежды ^[13].

Основываясь на оговоренных подходах, предлагается обсудить вопрос о допустимости регулирования указанных правоотношений на региональном уровне. Возможно ли ввести запреты нахождения в общественных местах в обнаженном виде на региональном уровне? Относится ли такое регулирование к совместному или исключительному ведению РФ? Не противоречит ли подходам, сформулированным на федеральном уровне? Если обращаться к законотворческой практике Республики Крым, то Закон Республики Крым «Об административных правонарушениях в Республике Крым» содержит норму, регламентирующую административные правонарушения в области охраны общественного порядка, определяет административную ответственность за приставание к гражданам в общественных местах.

Иных составов административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка региональный нормативный акт не содержит. В одном из регионов была выдвинута законодательная инициатива относительно введения административной ответственности за появление в общественных местах в обнаженном виде ^[12].

Однако, нам не известно об окончательной редакции данного акта на настоящий момент. Действующее федеральное законодательство не содержит прямых ограничений и запретов относительно нахождения в обнаженном виде в общественном месте. Правила пользования пляжами в Российской Федерации, утвержденные Приказом МЧС России от 30.09.2020 № 732, не содержат ни указанных правил поведения, ни ответственности за нарушение общественного порядка на пляже, поскольку регулируют иные правоотношения с иной целью осуществления государственного контроля за безопасностью людей на водных объектах.

Полагаем, приведенные суждения позволяют задуматься о возможном регулировании поведения граждан в общественных местах, детализации понятия «общественное место» на федеральном либо региональном уровне. В данной системе координат хотелось бы подвергнуть широкому обсуждению правомерность установления на региональном уровне административной ответственности за нахождение в общественном месте, в частности, на пляже в обнаженном виде, если нормативным актом субъекта РФ соответствующее правило будет установлено либо соответствующим образом сформулирована гипотеза и диспозиция в нормативном акте субъекта, предусматривающем административную ответственность? По сути, именно при таких ситуациях надлежащим образом реализуется компетенция субъекта, своевременно и актуально регулируются общественные правоотношения, предоставляется своевременный ответ на запросы общества.

Таким образом, в ходе исследования были выявлены основные направления решения судами проблем выявления соотношения полномочий регионального и федерального законодателя при установлении административной ответственности.

В заключении, не настаивая на бесспорности высказанных предложений, хотелось бы выразить надежду, что затронутые темы будут способствовать дополнительному глубокому осмыслению и развитию правоотношений в сфере нормотворчества на региональном уровне, в том числе и с точки зрения судебного нормоконтроля.

Основным выводом проведённого исследования является наличие в настоящее время судебной практики по оспариванию законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях противоречащих федеральному законодательству. Несмотря на детальные проверки законов перед принятием, проблема существования нелегитимных региональных законов остается весьма актуальной. Новизна исследования заключается в оценке актуального состояния законодательства и судебной практики его реализации, что несомненно в итоге приведет к разработке вышеназванных научно-обоснованных предложений по дополнительному глубокому осмыслению и развитию правоотношений в сфере нормотворчества на региональном уровне, в том числе и с точки зрения судебного нормоконтроля.