Вопросы административного задержания как меры административно-процессуального принуждения, применяемой в сфере внутренних дел

Трегубов Игорь Сергеевич адъюнкт, кафедра административного права, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя 117437, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Ул. Академика Волгина, 12 Tregubov Igor' Sergeevich Postgraduate, Department of Administrative Law, Moscow University of the Interior of the Russian Federation 117437, Russia, Moscow region, Moscow, ul. Akademika Volgina, 12 kiber1817@mail.ru Другие публикации этого автора

Меры административного принуждения достаточно разнообразны, они подразделяются по самым различным основаниям, а именно: способу воздействия, субъекту к которому они обращены, процессуальному наполнению, характеру ограничений, юридическими последствиями своего действия и др. В системе административного принуждения особое место занимают меры административно-процессуального принуждения. Данные меры законом определяются, как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В системе обозначенных правовых средств, одной из полицейских мер процессуального воздействия является – «административное задержание», которое зачастую называют «кратковременным ограничением свободы». А поскольку свобода личности является ключевой ценностью, очень важно, чтобы административное задержание осуществлялось на законной основе, а у административного задержанного лица имелись все необходимые процессуальные гарантии защиты и охраны своих прав и законных интересов.

Административное задержание – являясь мерой административного принуждения, несет в себе правовую идеологию соответствующего государственного воздействия. В механизме осуществления административного задержания переплетаются нормы материального и процессуального характера, могут иметь место тактические особенности его осуществления, а также возникать основания для применения физической силы и специальных средств. Как отметил М.В. Мосин «…в нештатных обстоятельствах при осуществлении административного задержания может возникнуть ситуация профессионального риска» ^[1]. Административное задержание – это мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, функциональность данной меры определена в КоАП РФ. Исходя из этого, административное задержание нужно отличать от «задержания», которое имеет иную, возможно предупредительную цель. Обратим внимание, что Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» закрепляет, что полиция имеет право осуществлять задержание (ст. 14). Закон перечисляет множество оснований для задержания. Обратим внимание на некоторые из них, которые реализуются в административной практике. Так, полиция имеет право задерживать лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, кроме того полиция имеет право задерживать лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного ареста.

Следует подчеркнуть, что меры административно-процессуального принуждения, это не только институциональная категория, данные меры дифференцируются на виды, исходя из своей предметной функциональности. Нужно отметить, что в доктринальном аспекте имеются исследования отдельных, мер соответствующего государственного принуждения. Обратим внимание, что некоторым мерам административно-процессуального принуждения посвящены даже специальные исследования. В этом контексте обращает на себя внимание работа А.О. Поддубного, который исследовал особые условия применения административного задержания к лицам, выполняющим публичные функции и обладающих правовыми иммунитетами.

Раскрытие сущности отдельной меры административно-процессуального принуждения, конечно, не может быть «вырвано» из общего контекста применения мер административно-процессуального принуждения, в целом. А поэтому в имеющихся исследованиях обращается внимание на общие принципы действия административно-процессуального принуждения.

При этом нужно иметь в виду, что реализация отдельной меры административно-процессуального принуждения имеет свои особенности, как процессуального, так и тактического характера. Надо также указать, что возможность применения некоторых мер административно-процессуального принуждения осуществляться только теми субъектами, которые специально определены нормативно. В частности, это касается правового регулирования применения административного задержания. Так, приказ МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 закрепляет перечень должностных лиц системы МВД РФ, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, так и осуществлять административное задержание. Все это говорит о серьезности такой меры административно-процессуального воздействия, как – «административное задержание».

Административное задержание является разновидностью «задержания» как меры государственного принуждения, в целом. Задержание как мера государственного принуждения регламентируется нормами различной отраслевой принадлежности, наиболее содержательно правовой институт задержания разработан в науке уголовного процесса. Так, С.И. Гирько и Е.С. Березина отметили, что «…под правовым институтом задержания подозреваемого понимается совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при физическом задержании и доставлении лица в органы, обладающие соответствующей компетенцией» ^[2].

Надо отметить, что в уголовном процессе имеет место такой субъект как подозреваемый в совершении преступления (ст. 46 УПК РФ), в отношении подозреваемого может быть применена такая мера процессуального пресечения как – «задержание» (ст. 91 УПК РФ). УПК РФ достаточно детально регламентирует основания для задержания подозреваемого лица, в этой связи некоторые положения относительно задержания, можно было бы адаптировать для КоАП РФ в части регулирования осуществления «административного задержания». По сути, административное задержание зачастую осуществляется в отношении лица подозреваемого в совершении административного правонарушения, однако КоАП РФ статус данного субъекта не определяет.

По своей функциональности административное задержание в большинстве случаев направлено, на пресечение совершаемого административного правонарушения, а также установления личности нарушителя, также оно нужно для составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения» (ст. 27.1 КоАП РФ). Административное задержание производится также тогда, когда это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, а также исполнения постановления по делу об административном правонарушении (ст. 27.3). Административное задержание – это мера процессуального характера, и факт соответствующего задержания фиксируется в протоколе об административном задержании. В протоколе об административном задержании, указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания. При этом копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе (ст. 27.4).

Нужно отметить, что протокол составляется в двух экземплярах, это является в определенной мере гарантий того, что в содержание данного документа «задним» числом не будет внесена дополнительная информация. Кроме того, протокол необходим задержанному лицу для возможного обжалования меры административного задержания.

Далее несколько слов скажем об информации, которая должна быть отражена в протоколе об административном задержании. Как правило, протоколы составляются максимально формально, небрежно. А.К. Соловьева указывает, что «…в протоколах часто отсутствуют данные о месте, времени совершения административного правонарушения, сведения о свидетелях, потерпевших, нет правильной квалификации содеянного» ^[3].

В.Р. Кисин также отмечает, что «…в протоколе об административном задержании зачастую не раскрывается мотив задержания, а ведь в конченом итоге именно мотив указывает на цель задержания и основание его осуществления» ^[4].

Вызывает вопросы ситуация административного задержания с целью установления личности нарушителя. Личность гражданина устанавливается, по одному из его документов, во многих случаях таким документом является – паспорт. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» сотрудник полиции имеет право проверять документы, удостоверяющие личность гражданина, «если имеются данные, дающие основания подозревать его в совершении преступления. Если сотрудник полиции полагает, что гражданин находится в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении него дела об административном правонарушении или есть основания для его задержания» (ст. 13). Как отметил Д.С. Дубровский «…проверка документов удостоверяющих личность, является основанием для административного задержания лишь, тогда, когда лицо, совершившее или подозреваемое в совершении административного правонарушения, не имеет при себе документов, и оно скрывает свои личные данные» ^[5].

Сегодня личность гражданина можно установить, используя цифровые технологии, и для этого вовсе не нужно настойчиво требовать предъявления паспорта или иного документа, который может удостоверить личность гражданина. Надо отметить, что само по себе требование предъявить документ для проверки и установления личности лица является мерой принуждения. Установление личности может иметь и процессуальную цель и тем самым являться мерой административно-процессуального принуждения, с которой может быть начато производство по делу об административном правонарушении. А поэтому было бы верно к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, отнести такую меру как «…проверка документов и установление личности лица подозреваемого в совершении административного правонарушения».

Учитывая процессуальную сложность такой меры административного воздействия, как – «административное задержание» обратим внимание на некоторые доктринальные точки зрения относительно соответствующей меры правового воздействия. Как писал в свое время И.Т. Тарасов «…полицейское личное задержание имеет место во всех случаях, когда обществу или индивиду угрожает такая опасность, которая может быть устранена только личным задержанием» ^[6]. Надо отметить, что обозначенный автор очень последователем в вопросе классификации видов задержания. Так, И.Т. Тарасов выделял «криминальное задержание», а также «полицейское задержание». К последнему виду задержания И.Т. Тарасов отнес «личное задержание в качестве полицейского наказания», а также «предупредительно-полицейское личное задержание».

Далее приведем несколько точек зрения относительно того как раскрывается такая категория как «административное задержание» в юридической доктрине. Так, А.С. Телегин в свое время писал, что «…административное задержание как мера принудительного воздействия на правонарушителя имеет двойственный характер. С одной стороны, оно призвано обеспечить как пресечение правонарушение (если задержание производиться во время совершения правонарушения), так и возможность привлечения виновного к ответственности, а с другой – только привлечение нарушителя к ответственности (если административное правонарушение) уже совершено» ^[7].

А.Ю. Соколов пишет, что «…административное задержание как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляет собой кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях, в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дел об административных правонарушениях и исполнения постановления по данному делу. При этом административно задержанный находится в специально отведенных для этого помещениях, в течение определенного законом времени, в условиях исключающих возможность его самовольного оставления» ^[8].

А.О. Поддубный так же отмечает, что «…административное задержание – это кратковременное лишение свободы физического лица с содержанием его в специально отведенных для этого помещениях или учреждениях в условиях, исключающих возможность их самовольного оставления. Данное воздействие осуществляется в исключительных случаях, когда применение иных мер недостаточно для выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях» ^[9].

В территориальных органах МВД, административно задержанное лицо, как правило, находится в закрытом помещении при дежурной части данного органа. Порядок работы с доставленными и задержанными гражданами определятся приказом МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан».

В дежурной части отдела МВД осуществляется выяснение обстоятельств факта задержания и на основании такого разбирательства принимается решение либо о помещении лица в специальное помещение дежурной части, предназначенное для содержания лиц, задержанных полицией либо об освобождении соответствующего лица при отсутствии оснований для его задержания.

У должностных лиц территориальных органов МВД имеется большой опыт работы с административно задержанными лицами, кроме того соответствующие помещения в целом надлежащим образом оборудованы для обеспечения реализации административного задержания. В этой связи видится излишним предложение А.О. Поддубного о том, чтобы дополнить Главу 27 КоАП РФ, новой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Так, обозначенный автор предлагает такую меру, как «…пребывание в служебном помещении органа, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях» ^[10].

Исходя из обозначенной выше позиции, можно сделать вывод о том, что административное задержание зачастую применяется именно в связи совершением административного правонарушения. Однако нужно сделать пояснение, что далеко не каждое административное правонарушение может являться основанием для административного задержания. Как верно отметил Д.Н. Бахрах «…административное задержание может быть произведено, если из общей массы предпосылок, есть серьезные основания полагать, что активные противоправные действия будут продолжаться, что правонарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам и себе» ^[11].

По сути, решение об административном задержании принимает соответствующее должностное лицо, которое на месте оценивает ситуацию, которая является как бы «основанием» для административного задержания. Таким образом, в вопросе принятия решения об административном задержании имеет место субъективный фактор, несмотря на то, что в КоАП говорится о том, что административное задержание может быть применено в исключительных случаях (ст. 27.3). Указание на то, что административное задержание применятся в исключительных случаях это некая формальность. Ежедневно в территориальные и линейные органы МВД доставляются и задерживаются сотни тысяч граждан, иностранных граждан. Согласно данным МВД России за 2021 год было произведено 391 155 административного задержания. Поэтому говорить о том, что административное задержание эта, какая-то исключительная (редкая) мера административного воздействия, не приходится.

Несмотря на имеющуюся практику А.В. Серегин, в свое время писал, что «…административное задержание не является необходимым следствием совершения каждого административного правонарушения. Лица, осуществляющие административный надзор, должны принимать меры к тому, чтобы на месте тщательно разобраться в обстоятельствах нарушения, личности нарушителя и решить вопрос о привлечении его к административной ответственности» ^[12].

А.Ю. Соколов также категоричен в оценке оснований для административного задержания. Так, обозначенный автор пишет, что «…сам по себе факт составления протокола об административном правонарушении, за которое гражданину может быть назначено наказание в виде административного ареста, не может служить основанием для административного задержания лица» ^[13].

Нужно отметить, что именно возможность применения такого административного наказания как – административный арест зачастую предопределяет принятие решения о применение административного задержания, причем даже до 48 часов. Такое решение вызывает вопросы, исходя из этого основания для административного задержания, требуют некоторого уточнения. Было бы верным закрепить в КоАП РФ группу административных правонарушений, за совершение которых точно должно применяться административное задержание. Для улучшения качества правовой основы административного задержания было бы правильно также закрепить, что при совершении малозначительного административного правонарушения, соответствующая мера процессуального воздействия применяться не должна не при каких обстоятельствах.

Также нужно отметить, что административное задержание не должно осуществляться, если на месте совершения административного правонарушения нет препятствий для установления личности соответствующего лица, а также нет препятствий для составления протокола об административном правонарушении в отношении соответствующего нарушителя. Надо понимать, что административное задержание недопустимо производить, при отсутствии оснований для его осуществления. Как верно отметил П.И. Кононов «…административное задержание может быть осуществлено только при наличии установленных законом оснований, перечень которых должен быть исчерпывающим» ^[14].

Исходя из этого вполне очевидно, что для повышения эффективности действия мер административно-процессуального принуждения, в целом и применения административного задержания, в частности необходимо четкое определение оснований их реализации. Исходя из этого, А.Ю. Соколов отметил, что основаниями административного задержания лица, могут выступать: «наличие признаков состава административного правонарушения в деянии гражданина; неповиновение законным требованиям компетентных органов и их должностных лиц. Также административное задержание может быть осуществлено при усмотрении в поведении лица попытки скрыться с места совершения административного правонарушения его агрессивное поведения по отношению к должностным лицам; невозможность установить личность нарушителя, а также невозможность составить протокол об административном правонарушении» ^[15].

Как представляется, административное задержание может быть осуществлено, уполномоченным на применение данной меры административного принуждения субъектом, при наличии информации, которая получена им с технических средств контроля, или непосредственно от свидетелей совершенного административного правонарушения, которые говорят о том, что в поведении лица имеются признаки и элементы состава административного правонарушения.

Административному задержанию может быть подвернуто лицо, на одежде которого имеются следы совершенного правонарушения или имеются предметы, или вещи, владеть которыми он не должен, например, орудия или средства совершения административного правонарушения. Надо также подчеркнуть, что специфической разновидностью административного задержания является задержание водителя автомобиля или мотоцикла, отстраненного от управления транспортным средством, и направляемым на медицинское освидетельствование. Данные обстоятельства говорят о том, что административное задержание важная полицейская мера воздействия, которая направлена на обеспечение правопорядка, без данной меры административного воздействия полицейская работа была бы неэффективна. При этом нужно отметить, что административное задержание, прежде всего, выполняет процессуальную функцию, хотя другие функции данной меры воздействия, такие как пресечение и предупреждение административных правонарушений тоже важны.

Вопросам административного задержания, казалось бы, уделено достаточное внимание, как в нормативном, так и в доктринальном аспекте, тем не менее, решены далеко не все вопросы. Как отмечал в свое время В.А. Иванов «…анализ практики административного задержания показывает, что подчас граждане задерживаются и в случаях, не предусмотренных законом. Следствием этого является задержание граждан при отсутствии признаков состава административного правонарушения в их поведении» ^[16].

Данная проблема никуда не исчезла и в настоящее время. Уже в современный период А.С. Телегин также указал на необходимость более четкого нормативного определения оснований административного задержания. Об этом нами уже было сказано, тем не менее, укажем, что обозначенный автор пишет, что «…основания применения административного задержания достаточно разнообразны. Поэтому в целях совершенствования правовой регламентации административного задержания представляется целесообразным принятия единого нормативного правового акта, который регулировал бы все вопросы, связанные с применением данной меры процессуального принуждения» ^[17].

Воспроизведенная идея заслуживает внимания, поскольку отношения, связанные с правовым регулированием административного задержания, несколько выходят за пределы действия КоАП РФ. Данные отношения регламентируются: Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «О полиции», а также как уже указывалось приказом МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

Обратим внимание, что в настоящее время уже имеется практика регулирования реализации некоторых мер административного принуждения, отдельным законом. Так, примером может служить Федеральный закон от 26 апреля 2013 г. «О порядке отбывания административного ареста». Несмотря на сложившееся регулирование, нужно отметить, что не следует увлекаться принятием новых законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения, связанные с административным принуждением, поскольку это усложняет практику его применения. Следует стремиться максимально, регламентировать отношения, связанные с административным принуждением в рамках КоАП РФ, особенно если это касается мер административно-процессуального принуждения. Однако из этого правила могут быть и исключения, в частности, касающиеся вопросов регулирования административного задержания. Административное задержание как мера процессуального принуждения весьма содержательна, и при этом данная мера процессуального принуждения весомо ограничивает личные права граждан, исходя из этого, ее применение требует создания гарантий соблюдения целого ряда личных и процессуальных прав административно задержанного лица.

Нужно отметить, что административно задержанному лицу, сегодня предоставлен ряд процессуальных гарантий. Так, КоАП РФ определяет, что «…лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, а также пользоваться юридической помощью защитника» (ст. 25.1). К числу гарантий законности при применении мер административно-процессуального принуждения можно также отнести такие предписания, как «…вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению» (ст. 27.1). Также «…о доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании» (ст. 27.2) и др. Факт административного задержания может быть обжалован заинтересованным лицом в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры, а также в суд. Как отметил В.А. Мельников «…данное право необходимо для обеспечения охраны личных и имущественных прав лица и не допущения применения к нему мер административного принуждения, не вызванных интересами установления истины, а также достижения других задач административного производства» ^[18].

Нужно также отметить, что по просьбе административно задержанного лица, (если сам он этого по какой-то причине не может сделать) должны быть проинформированы о месте его нахождения его родственники, возможно адвокат, иные лица по месту работы или учебы задержанного лица.

Однако административное задержание, это не только вопросы права, сроков его действия и тактики его осуществления, это еще вопрос места и условий «отбывания» данного задержания, вопросы быта задержанного лица, а также его питания и здоровья. О данных моментах, которые сопутствуют административному задержанию положения КоАП РФ, ничего не говорит. Все эти вопросы хоть и не имеют прямого процессуального характера, тем не менее, видятся важными с точки зрения обеспечения требований законности, применения соответствующей меры административного принуждения.

Как уже было отмечено, административное задержание – это также вопрос о сроках его действия. Нужно подчеркнуть, что административное принуждение имеет срочный (краткосрочный) характер. Как определяет КоАП РФ «…административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица» (ст. 27.3), «срок административного задержания не должен превышать три часа, а срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчисляется с момента его вытрезвления» (ст. 27.5).

Как пишет А.С. Дугенец «…в зависимости от срока и субъектов, в отношении которых применяется административное задержание, оно может быть общим и специальным. Общее задержание применятся к любому лицу и срок его действия три часа. Специальное задержание применяется к лицам, находящимся в состоянии опьянения, на срок необходимый для их вытрезвления» ^[19].

В настоящее время КоАП РФ закрепляет, что общий период времени нужный для вытрезвления лица, находящегося в состоянии опьянения, с момента его доставления и административного задержания не может превышать 48 часов (ст. 27.5).

Обратим внимание, что в недавнем прошлом административно задержанных в состоянии алкогольного опьянения лиц, доставляли в медицинский вытрезвитель, данная организация выполняла полицейскую функцию с использованием медицинских средств. Так, согласно приказу МВД СССР от 30 мая 1985 г. № 106 «Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструкции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинские вытрезвители», «…в медицинский вытрезвитель доставлялись лица, находящиеся на улицах, в скверах, парках, вокзалах, аэропортах и других общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность». Как следовало из приказа «…срок вытрезвления, доставленных лиц в медицинский вытрезвитель, устанавливался фельдшером, исходя из состояния опьянения соответствующего лица, однако данный срок не превышал 24 часа (п.9). При отсутствии признаков опьянения у лица, прошедшего вытрезвление, фельдшер докладывал дежурному инспектору медвытрезвителя о возможности выписки доставленного. Срок пребывания в медицинском вытрезвителе не должен быть менее трех часов, но не должен был превышать одни сутки» (п. 10). Нужно отметить, что к лицам, доставленным в медвытрезвитель, в случаях их буйного поведения могла примяться физическая сила.

Как мы знаем сейчас медицинских вытрезвителей не существует. Однако, несмотря на это, с учетом имеющего положительного опыта работы с соответствующей категорией задержанных лиц, также следует в некоторых случаях учитывать обозначенный временной интервал для определения времени вытрезвления административно задержанного лица, используя для этого помощь медицинского работника, и на время вытрезвления соответственно продлевать срок административного задержания.

Надо отметить, что административное задержание тесно связно с доставлением соответствующего лица. Доставление – это принудительное препровождение физического лица, в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения (ст. 27.2). Доставление это, по сути, тоже кратковременное ограничение свободы. Срок доставления нормативно не определен, однако КоАП РФ говорит, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Как отметил А.Н. Сапогин «…сроки административного задержания могут быть разделены на два вида – сроки доставления и сроки собственно административного задержания» ^[20]. Из этого следует, что доставление это, по сути, административное задержание, в его динамике.

П.И. Кононов по поводу доставления и административного задержания также весьма категорично высказался. Так, обозначенный автор пишет, что «…в срок административного задержания должно включатся не только то время, в течение которого задержанный находится в помещении правоохранительных органов. В срок административного задержания должно включаться и то время, в течение которого данное лицо принудительно доставлялось в помещение правоохранительных органов» ^[21].

Такой подход заслуживает внимания, поскольку он может исключить различного рода временные злоупотребления, которые могут иногда возникать с доставлением соответствующего лица. Надо отметить, что доставляемое лицо ограничено в свободе и ему должны быть разъяснены его права, которые идентичны правам административного задержанного лица. Исходя из данного посыла, М.В. Мосин предложил объединить доставление и административное задержание в единую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ^[22]. Однако данная идея не получила своей дальнейшей поддержки.

В завершение исследования можно сделать вывод о том, что административное задержание – это мера административно-процессуального принуждения, которая применяется для пресечения совершения административного правонарушения и направленная на обеспечение осуществления производства по делам об административных правонарушениях, исключающая осуществление противодействия со стороны подозреваемого в совершении административного правонарушения и позволяющая исполнить вынесенное по соответствующему административному делу постановление.

Согласно данным МВД за 2021 год была произведено 391 155 административного задержания.