Проблемы и перспективы правового регулирования Федеральной государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности

Разов Павел Сергеевич аспирант, кафедра Прикладного права, МИРЭА - Российский технологический университет 117342, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Обручева, 46 Razov Pavel Sergeevich Postgraduate Student, Department of Applied Law, MIREA - Russian Technological University 117342, Russia, Moscow region, Moscow, Obrucheva str., 46 5avel1307@mail.ru

Введение

Актуальность исследования обусловлена включением в число стратегических целей развития современных государств идей экологизации производства и потребления. В частности, провозглашенные Генеральной ассамблеей ООН в 2015 году цели устойчивого развития требуют среди прочего обеспечения рациональных моделей потребления и производства; принятия срочных мер по борьбе с изменением климата; защиты, восстановления экосистем суши и др. На государственном уровне в Российской Федерации в 2020 году Президентом утверждены 5 национальных целей развития России до 2030 года, среди которых: сохранение населения, здоровье и благополучие людей; комфортная и безопасная среда для жизни.

Задачи достижения вышеуказанных целей обуславливают необходимость научно обоснованной трансформации системы обращения с отходами, в том числе с отходами I и II классов опасности.

Изучению правового регулирования обращения с опасными отходами в отечественной юридической науке посвящено множество работ. Вместе с тем многие ключевые исследования монографического характера были проведены в начале XXI века, а потому требуют актуализации. Наиболее существенный вклад в развитие научных представлений о модели регулирования обращения с отходами внесли Э.Ф. Раимова ^[15], С. Ю Селивановская ^[16] и Т.А. Титова ^[18]. Т.И. Гиззатуллин проработал вопросы международно-правового регулирования трансграничной перевозки опасных отходов ^[1]. Также компаративистский анализ законодательства в данной сфере был проведен В.С. Степаненко ^[17]. О. Л. Радчик ^[14] раскрыла вопросы ответственности за нарушение правил обращения с отходами.

Таким образом, разработка представленной темы целесообразна в связи с необходимостью актуализации научных представлений по вопросам правового регулирования обращения с отходами, в том числе использования цифровых технологий в данном процессе. Также целесообразность определяется задачами достижения национальных целей развития.

Цель исследования – выявить проблемы правового регулирования Федеральной государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности и предложить перспективные направления его совершенствования.

Теоретическая значимость заключается в обобщении результатов управленческой практики и определении основе этого модели внедрения системы, включающей правовой, организационный и информационный компоненты. Практическая значимость заключается в определении направлений совершенствования правового регулирования рассматриваемой системы – внедрение принципа открытости и внедрение инструментов смарт-контракта.

Научная новизна определяется выделенными направлениями использования рассматриваемой системы с целью реализации принципов обращения с отходами.

Основная часть и результаты

Как уже отмечалось, экологическая повестка в настоящее время предопределяет внутреннюю политику отдельных государств и консолидацию их усилий в борьбе за комфортную среду жизни. Хозяйственная деятельность некоторых организаций без достаточного внимания к экологической безопасности производственного процесса привела к крупным экологическим катастрофам.

Например, в 2020 году органы публичной власти предприняли попытку ликвидировать вред, причиненный деятельностью ООО «Усольехимпром» (г. Усолье-Сибирское Иркутской области), для приведения в безопасное состояние 104,3 тонн токсичных химикатов, 600 тонн ртути и других ^[10]. Существенный вред среде оказывает и полигон «Красный Бор» в Санкт-Петербурге, от деятельности которого в атмосферу поступало 176,004 т/год загрязняющих веществ ^[11].

С учетом необходимости ликвидации подобных угроз Президент в 2021 году отметил: «Усилия каждого уровня власти, бизнеса, институтов развития, Российской академии наук должны быть подчинены главной, центральной задаче – повышению качества жизни наших людей. И здесь, подчеркну, наши подходы в области охраны окружающей среды носят абсолютно принципиальный характер и ревизии, безусловно, не подлежат» ^[13].

Одним из направлений охраны окружающей среды является предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления. Правовой основой соответствующей деятельности является Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Статьей 4.1 указанного Федерального закона отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются на пять классов опасности, где отходы I и II класса – это чрезвычайно опасные и высокоопасные отходы.

Критерии отнесения отходов к классам опасности определены Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 4 декабря 2014 года № 536. Такими критериями являются степень опасности отхода для окружающей среды и кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 года № 242 в Федеральном классификационном каталоге отходов систематизирована информация о выявляемых отходах. Так, к отходам I класса могут быть отнесены асбестовая пыль и волокно, ртуть конденсированная и прочее, а к отходам II класса – отходы сернокислотной очистки минеральных масел (гудрон кислый), электролит щелочной, отработанный при получении водорода электролитическим методом и прочее.

Существенный вред окружающей среде от подобных отходов I и II классов опасности (далее – отходы) требует особого внимания к регулированию обращения с ними. По этой причине полномочия в области обращения с такими отходами относятся в соответствии со статьей 5 вышеуказанного закона к ведению Российской Федерации. При этом статьей 14.4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» установлены особенности обращения с отходами, сбор которых требует:

1) наличия у отходообразователей в собственности или на ином законном основании объектов обезвреживания и (или) размещения отходов или привлечения федерального оператора по обращению с отходами;

2) учета федеральной схемы обращения с отходами (далее – Схема).

Необходимо отметить, что соответствующие особенности были установлены в Федеральном законе только в 2019 году. В пояснительной записке к законопроекту определялось, что его целью является «создание современной системы управления отходами и обеспечения экологической безопасности» ^[2]. Указанные изменения должны были систематизировать движение опасных отходов в рамках Схемы, зафиксировать принцип профессионализма в обращении с отходами.

Еще одним существенным изменением Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в 2019 году стало введение Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 225-ФЗ Государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности. Федеральным законом от 2 июля 2021 года № 356-ФЗ было изменено наименование указанной системы на «Федеральную государственную информационную систему учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности» (далее – Система).

Введение Системы должно было решить проблему отсутствия прослеживаемости движения отходов и интегрировать эту информацию со Схемой. Как отмечает А.С. Петрова, «в настоящее время в России отсутствует сводная информация об имеющихся мощностях объектов обработки, утилизации и обезвреживания опасных отходов» ^{[12, с. 204]}. Более того, высокое значение внедрения Системы обусловлено необходимостью консолидировать информацию о деятельности существующих отходообразователей, которых в России насчитывается около 40 тысяч ^[9]. Также доводами в пользу внедрения Системы была ситуация сокрытия отходообразователями реальных объемов образуемых отходов ^[19].

Правовой статус Системы определен статьей 14.3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и раскрывается в Постановлении Правительства РФ от 18.10.2019 № 1346 «Об утверждении Положения о федеральной государственной информационной системе учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности».

Рассматриваемая система создана в целях информационного обеспечения деятельности по обращению с отходами, при этом она содержит информацию об отходах, необходимую для корректировки Схему и иную предусмотренную законодательством Российской Федерации информацию. Решение поставленных задач обеспечивает совершенствование системы обращения с отходами.

По результатам анализа управленческой деятельности автор выделяет комплекс мероприятий по формированию и введению в эксплуатацию Системы, включающий следующие компоненты:

1) правовой, предполагающий внесение изменений в законодательство и принятие подзаконных НПА (приняты федеральные законы от 26 июля 2019 года № 225-ФЗ и от 2 июля 2021 года № 356-ФЗ, постановление Правительства РФ от 18.10.2019 № 1346 и другие акты);

2) организационный, предполагающий определение оператора Системы, определение его полномочий (в соответствии с федеральным законом и пунктом 2 постановления Правительства РФ от 18.10.2019 № 1346 оператором системы является федеральный оператор по обращению с отходами – ФГУП «Предприятие по обращению с радиоактивными отходами «РосРАО» на основании распоряжения Правительства РФ от 14.11.2019 № 2684-р).

3) информационный, предполагающий наполнение внедряемой системы необходимыми сведениями, установление принципов взаимодействия данной системы с иными информационными ресурсами.

С учетом обозначенных в законе целей Система стала фактором упорядочения государственного управления сферой обращения с отходами. Сегодня научное сообщество позитивно оценивает всевозможные проявления цифровизации публичного управления в различных областях ^[20], в том числе в сфере обращения с отходами ^{[3; 5; 21]}.

Использование подобных цифровых инструментов контроля за обращением с отходами обеспечивает реализацию на более совершенном уровне некоторых экономико-правовых принципов обращения с отходами ^[7], в том числе:

1) реализация принципа «загрязнитель платит» обеспечивается посредством обеспечения прослеживаемости информации о деятельности отходообразователей;

2) реализация принципа экономического стимулирования может совершенствоваться за счет использования при принятии управленческих решений точной и всеобъемлющей информации о местах накопления отходов, об их вместимости, об объектах обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов и прочее;

3) реализация принципа близости обеспечивается за счет интеграции Схемы и Системы (поскольку Схема является частью Системы и аккумулирует информацию о наличии ближайших мест размещения отходов).

В целом создание Системы обеспечивает реализацию еще одной национальной цели развития – «цифровой трансформации». Согласимся, что использование цифровых технологий сбора и обработки информации вкупе с внедрением современных технологий переработки отходов может стать фактором создания новой инновационной наукоемкой отрасли реального сектора экономики – промышленности по утилизации и обезвреживанию промышленных отходов ^[4].

Кроме того, создание централизованной системы соответствует идее отдельных исследователей, разделяющих позицию о необходимости объединения основных функций и задач в указанной сфере в рамках одного субъекта управления с передачей ему функций по ведению такой системы ^{[8, с. 361]}. В иных сферах управления в настоящее время создано большое число подобных систем узконаправленного характера, которые «имеют ограниченный круг пользователей и обеспечивают выполнение специальных задач отдельного органа и подведомственных ему организаций» ^{[6, с. 142]}. В связи с этим внедрение Федеральной государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности учитывало опыт создания таких ресурсов (например, системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов).

Вместе с тем по результатам анализа вышеуказанных НПА автором выявлены некоторые проблемы. Так, пункт 2 части 4 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает, что не может быть ограничен доступ к информации о состоянии окружающей среды (экологической информации). При этом в соответствии с пунктом 9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.10.2019 № 1346, право на доступ к информации в рамках Системы имеет ограниченный круг лиц. Полагаем, что данная система должна иметь открытую часть обезличенных данных, что обеспечит возможность гражданского контроля за обращением с отходами. Это не будет противоречить федеральному закону, поскольку в соответствии с частью 5 статьи 14.3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» информация об отходах, образующихся в результате деятельности для обеспечения обороны страны и безопасности государства, не подлежит размещению в системе.

Кроме того, перспективным направлением совершенствования Системы является модернизация способов включения информации в систему. В настоящее время пункт 15 Постановления Правительства РФ от 18.10.2019 № 1346 предполагает предоставление информации посредством направления электронных документов с использованием системы. Полагаем, что в условиях цифровизации экономических процессов целесообразно рассмотреть возможность использования технологий смарт-контрактов для предоставления информации в Систему, когда соответствующие управленческие действия осуществляются автоматически в рамках исполнения предустановленного алгоритма.

Заключение

Внедрение Федеральной государственной информационной системы учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности соответствует идее цифровой трансформации государственного управления. Рассматриваемая система на современном этапе стала фактором упорядочения государственного управления сферой обращения с отходами.

Внедряя данную систему в управленческую практику, субъекты государственного управления осуществили в 2019 году комплекс мероприятий, включающий необходимые правовой, организационный и информационный компоненты. С учетом такого комплексного подхода рассматриваемая система должна обеспечить эффективную реализацию принципа «загрязнитель платит», принципа экономического стимулирования и принципа близости.

Вместе с тем на современном этапе усматриваются направления совершенствования данной системы – повышение ее открытости для обеспечения возможности гражданского контроля за сферой обращения с отходами и использование актуальных цифровых технологий, в том числе технологий смарт-контракта, обеспечивающих автоматическую передачу информации в систему.