Производство органической продукции и продукции с улучшенными характеристиками: сходство и различия в правовом регулировании

О необходимости развития в России органического сельского хозяйства говорят уже давно. Об этом направлении упоминалось еще в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 (СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502). Согласно новой одноименной Доктрине, утвержденной указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 (СЗ РФ. 2010. № 4. Ст. 345) среди национальных интересов государства в сфере продовольственной безопасности на долгосрочный период названы обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией и развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям (п.7 Доктрины).

Особую роль в реализации этих интересов призвано сыграть органическое сельское хозяйство, хотя и «традиционное» (неорганическое) аграрное производство также должно соответствовать указанным требованиям, в противном случае сельскохозяйственные товаропроизводители будут нести установленную законом ответственность. Однако продукция, претендующая на то, чтобы именоваться «органической», должна производиться в особых условиях, к ней должны предъявляться повышенные требования. До недавнего времени производство такой продукции регламентировалось различными государственными стандартами, однако их подзаконный уровень и фрагментарный характер не позволяли обеспечить комплексное правовое регулирование в этой сфере ^{[1, с.35]}.

В целях упорядочения отношений в данной сфере аграрного производства был принят Федеральный закон от 03 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2018, № 32 (часть I). Ст. 5073. Ведение органического аграрного производства продукции соответствует мировому тренду на развитие «зеленой» экономики ^{[2, с.94]}.

Закон «Об органической продукции…» вступил в силу с 1 января 2020 г., а уже через полгода после этого был принят еще один документ - Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 159-ФЗ «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками» (СЗ РФ. 2020, № 24 (часть I). Ст. 4177) с датой вступления в силу с 1 марта 2022 г. В последнем Законе прямо указано, что он не распространяется на отношения, связанные с производством органической продукции.

На эти законы возлагаются большие ожидания, однако есть и более сдержанные оценки. Общеизвестно, что органическая и улучшенная продукция являются более дорогостоящими, и, по мнению В.Н. Харькова, принятие этих законов на фоне отсутствия позитивной динамики роста общего благосостояния граждан России выглядело некоторым «диссонансом» для не богатеющего в основном населения страны ^{[3, с. 3-6. Харьков В.Н. Актуальные задачи обеспечения эффективного использования земель // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 11. С. 3 – 6]}. Вместе с тем сам автор признает, что указанная продукция может пользоваться особым спросом на внешнем рынке.

Между двумя названными законами имеются определенные различия (что будет показано ниже), однако есть и много общего, в связи с чем возникает вопрос о целесообразности существования двух законов, регулирующих во многом сходные отношения. Чтобы ответить на этот вопрос, проведем сравнение этих законов, при этом для краткости будем использовать обозначения «закон об органической продукции или закон № 280-ФЗ» и «закон об улучшенной продукции или закон № 159-ФЗ» соответственно. Следует отметить, что согласно последнему Закону (пп.1 ст. 2) термины «улучшенная сельскохозяйственная продукция» и «сельскохозяйственная продукция с улучшенными характеристиками» являются синонимами и взаимозаменяемы.

Сходство между двумя названными законами прослеживается уже в их структуре, так как Закон об улучшенной продукции фактически копирует структуру Закона об органической продукции. Есть только незначительные различия, состоящие в том, что в Законе об органической продукции на три статьи больше за счет того, что в нем предусматривается переходный период, в течение которого обеспечивается внедрение правил ведения органического сельского хозяйства и производства органической продукции (ст.8), чего нет в Законе об улучшенной продукции, и есть две статьи о внесении изменений в иные федеральные законы. Кроме того статья 5 Закона об улучшенной продукции устанавливает особенности технического регулирования и стандартизации такой продукции, а ст. 5 Закон № 280-ФЗ говорит о подтверждении соответствия производства органической продукции, но при этом также ссылаясь на законодательство РФ о техническом регулировании. Остальные статьи либо имеют полностью идентичные названия, либо названия являются сходными, лишь термин «органическая продукция» заменяется на термин «улучшенная продукция».

Оба закона определяют, какую продукцию можно считать органической или улучшенной, через требования е ее производству (а закон об улучшенной продукции – и через требования к хранению, транспортировке и реализации, но они практически не раскрыты, кроме требований к таре и упаковке). Однако если в законе об органической продукции есть хотя бы фраза, что к таковой относятся «экологически чистые сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие», то в Законе № 159-ФЗ нет даже намека на то, какая продукция является улучшенной, по сравнению с чем она улучшена, по каким качественным и потребительским характеристикам и т.п. При этом сами требования к органической и улучшенной продукции, закрепленные в законах (в обоих законах это статья 4), частично совпадают, если не текстуально, то по крайней мере по смыслу. Так, и в том, и в другом законе содержатся требования по обособлению производства органической (и улучшенной) продукции от производства продукции, не являющейся таковой. Оба закона содержат запреты на применение клонирования и методов генной инженерии, ионизирующего излучения, а также тары (упаковки), которые могут привести к загрязнению органической (улучшенной) продукции.

Вместе с тем, в законе об органической продукции содержится почти в два раза больше требований (их 13, а в Законе № 159-ФЗ – только 7), т.е. требования к ее производству строже. Применительно же к условию Закона № 159-ФЗ об использовании повторно перерабатываемых и (или) биоразлагаемых упаковки и упаковочных материалов, то оно никаких сомнений не вызывает, однако неясно, как это требование характеризует саму продукцию, как это влияет на ее улучшенные характеристики, ведь и обычная сельхозпродукция также может быть упакована в биоразлагаемую тару, но только за счет этого продукция не становится улучшенной.

Обратим внимание и на то обстоятельство, что в обоих названных законах применительно к каждому виду продукции предусмотрены такие требования, которые по большому счету должны быть распространены на производство любой, а не только органической или улучшенной сельхозпродукции. Так, например, в пп. 2 ст. 2 Закона № 280-ФЗ указано, что при ведении органического сельского хозяйства применяотся способы, методы и технологии, направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, укрепление здоровья человека, сохранение и восстановление плодородия почв. Аналогичное по смыслу, хотя и изложенное другими словами, требование содержится в пп.3 ст. 4 Закона № 159-ФЗ: применять технологии, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным и иным требованиям и оказывают минимальное негативное воздействие на окружающую среду. Можно подумать, что при ведении традиционного сельского хозяйства указанные требования можно нарушать!

Сходство двух рассматриваемых законов видно невооруженным глазом, поэтому в литературе эти законы зачастую анализируются вместе. Так, например, Л.В. Андреева указывает на то, что оба закона предусматривают ведение соответствующих реестров (единых государственных реестров производителей органической продукции и производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия, промышленной и иной продукции с улучшенными характеристиками) и на то, что подтверждение соответствия производства органической продукции и продукции с улучшенными характеристиками осуществляется в форме добровольной сертификации ^{[4, с. 50-55]}. А название статьи Л.В. Андреевой не оставляет сомнений в том, что она относит сельхозпродукцию с улучшенными характеристиками к разновидности экологически чистой продукции.

Утвержденный в соответствии со ст. 7 Закона об улучшенной продукции знак маркировки в виде графического изображения (знака соответствия), на котором присутствуют слова «Зеленый эталон», также может дать основания для отождествления улучшенной продукции с экологически чистой (органической).

Следует отметить, что в связи с несовершенством действующего законодательства для недобросовестных участников аграрного рынка подчас проще заниматься «гринвошингом» (зеленым отмыванием или зеленым камуфляжем), под которым понимается присвоение продукции товарных знаков, включающих элементы, указывающие на экологичность и натуральность этих брендов, хотя на самом деле эти бренды либо не являются таковыми, либо не имеют документов, подтверждающих данные свойства товаров ^{[5, c. 49-56; 6, с.12-15]}. И, как разъясняет Министерство сельского хозяйства РФ, Закон № 280-ФЗ не содержит норм, касающихся невозможности (запрета) использования термина «органический», а также его сокращений или слов, производных от этого слова, для маркировки продукции, не являющейся органической по смыслу данной Закона (<Информация> Минсельхоза России «Разъяснения о порядке государственного регулирования в части использования графического изображения "органик", "био" и "эко"» // СПС КонсультантПлюс). То же самое может происходить и с улучшенной сельскохозяйственной продукцией.

Вместе с тем такие недобросовестные сельскохозяйственные товаропроизводители могут быть привлечены к административной ответственности за обман потребителей (в частности, за введение их в заблуждение относительно потребительских качеств товара – ч. 2 ст. 14.7) или по другим статьям КоАП РФ. Так, практике известен случай привлечения ООО «Стандартъ» к ответственности по ч. 3 ст. 15.12 КоАП за выпуск в оборот водки с нарушением установленного порядка нанесения маркировки (информации). Конкретно правонарушение состояло в том, что на упаковке выпущенной продукции размещена надпись "organic" в отсутствие сертификата соответствия производства органической продукции, выданного аккредитованным в области производства органической продукции органом по сертификации, и сведений в едином государственном реестре производителей органической продукции (Постановление Первого Кссационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 г. № 16-6213/2021 // СПС КонсультантПлюс). Однако такие примеры пока единичны.

По сути, из тождественности улучшенной и органической продукции исходили и авторы Закона об улучшенной продукции, что наглядно видно из Пояснительной записки к данному Закону (тогда еще законопроекту). В ней сказано, что проект разработан в рамках исполнения ряда поручений по созданию российских защищенных брендов экологически чистой сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Далее в записке прямо указывается, что в законопроекте словосочетание «сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие с улучшенными характеристиками» применено как аналог мировой экомаркировки (подч. нами. – В.У.) для доведения до потребителя информации об улучшенных аспектах продукции (Проект Федерального закона № 1087686-7 «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 30.12.2020) // СПС «КонсультантПлюс». Проекты нормативных актов). В целях обоснования необходимости принятия законопроекта в Пояснительной записке содержатся ссылки на зарубежный опыт США (где предусмотрены четыре категории продуктов по "органичности") и КНР (где существует три типа сертифицируемой продукции: "экологически чистая сельскохозяйственная продукция", "зеленая продукция" и "органическая продукция").

Выше мы в основном говорили о существенном сходстве между двумя анализируемыми законами и назвали некоторые отличия, которые, на наш взгляд, носят лишь терминологический (редакционный) характер. Однако есть еще одно существенное различие, которое нам трудно объяснить. Речь идет об уровнях правового регулирования рассматриваемых отношений. В сфере производства органической продукции оно основывается на актах, составляющих право Евразийского экономического союза и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст.3 Закона № 280-ФЗ). Что касается улучшенной продукции, то здесь предусматривается регулирование только на федеральном уровне (ст. 3 Закона № 159-ФЗ), что представляется юридико-технической ошибкой. Коль скоро улучшенная продукция позиционируется как экологически чистая и в самом Законе упоминается о техническом регулировании, а многие действующие технические регламенты в отношении сельскохозяйственной продукции приняты на уровне Таможенного союза и ЕАЭС, да и в ст. 5 Закона № 159-ФЗ об актах, составляющем право ЕАЭС, упоминается, то об этих актах следовало бы упомянуть в ст. 3 названного закона. И, конечно, ничем не оправдано устранение субъектов РФ от регулирования отношений в данной сфере. Это не вопрос, относящийся к исключительной компетенции Российской Федерации. Применительно к органической продукции уже существует достаточно развитое региональное законодательство, которое обстоятельно проанализировала И.А. Игнатьева ^{[7, с.94-198]}. Очевидно, что в сфере производства улучшенной продукции субъекты РФ также могли бы установить особенности правового регулирования с учетом местной специфики.

Подводя итоги исследования, можно сказать, что принятие Закона об органической продукции, несомненно, имеет важное значение, причем не только для охраны окружающей среды, но и для решения экономических и социальных задач. Мы разделяем мнение, что создание развитой системы производства органической продукции в России создаст новые возможности для малых и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей, реализация которых позволит им занять свою нишу в агробизнесе и избежать прямой конкуренции с крупными агрохолдингами. Кроме того, ввиду устойчивого роста потребления органических продуктов на мировых рынках отечественная органическая продукция, соответствующая стандартам стран-импортеров, будет обладать высоким экспортным потенциалом и может быть реализована с добавленной стоимостью. ^{[8, c. 140-141]}. Сказанное, в принципе можно отнести и к Закону об улучшенной продукции, который имеет те же цели, что и Закон № 280-ФЗ: содействие устойчивому развитию сельского хозяйства, повышение качества и безопасности сельскохозяйственной продукции и ее конкурентоспособности на внешних рынках и т.п. Можно согласиться и с тем, что «производство органической продукции и продукции с улучшенными характеристиками внесет определенный вклад в процесс снижения негативного воздействия сельскохозяйственной деятельности на окружающую среду» ^{[9, c. 177 - 186]}.

Тем не менее, принятие Закона об улучшенной продукции, на наш взгляд, следует признать избыточным правовым регулированием, поскольку, как было показано, этот нормативный правовой акт во многом дублирует (с заменой терминов) закон об органической продукции, чем может вводить в заблуждение конечных потребителей и той, и другой продукции. Для производителей сельскохозяйственной продукции это тоже может создать определенные трудности. Поскольку Закон № 280-ФЗ, как сказано выше, предусматривает переходный период к органическому сельскому хозяйству, в течение которого обеспечивается внедрение правил производства органической продукции, сельхозтоваропроизводитель теоретически может на этот период зарегистрироваться как производитель улучшенной продукции (естественно, при условии, что производство отвечает требованиям Закона), и лишь затем регистрироваться как производитель органической продукции. Но это двойная сертификация, двойная регистрация, двойные затраты.

По нашему мнению, оптимальным вариантом было бы признать Закон об улучшенной продукции утратившим силу, а если в нем есть что-то, что не в полной мере было учтено при принятии Закона об органической продукции, то ничто не мешает внести в последний Закон изменения и дополнения.

Как уже отмечалось, авторы Закона № 159-ФЗ исполняли поручение Президента РФ «обеспечить подготовку проекта федерального закона о сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными экологическими характеристиками и принятие такого закона» (часть вторая подпункта "а" пункта 1 Перечня поручений по итогам заседания Госсовета, утвержденного Президентом РФ 13.02.2020 № Пр-234ГС // СПС КонсультантПлюс). Но почему это поручение нельзя было исполнить иным способом - путем внесения изменений в Закон об органической продукции, о котором, кстати, в уже упоминавшейся Пояснительной записке к законопроекту нет ни слова. И если по примеру зарубежных государств было целесообразно ввести различные типы (категории) такой продукции «по степени ее органичности», почему нужно было обязательно принимать отдельный закон и именовать органическую по сути своей продукцию «улучшенной»?

Мы отдаем себе отчет, что поставленные вопросы являются риторическими, и вряд ли Закон об улучшенной продукции будет отменен, тем более, что уже принят ряд подзаконных актов в его развитие. Но тогда следует по крайней мере более четко обозначить круг отношений, регламентируемых каждым из рассматриваемых Законов, сделать более информативным понятие улучшенной продукции, уточнить, что отношения по производству улучшенной продукции регулируются не только на федеральном уровне и, возможно, впоследствии решить иные вопросы, которые будут возникать на практике.