Меры административно-процессуального принуждения

Трегубов Игорь Сергеевич адъюнкт, кафедра административного права, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя 117437, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Ул. Академика Волгина, 12 Tregubov Igor' Sergeevich Postgraduate, Department of Administrative Law, Moscow University of the Interior of the Russian Federation 117437, Russia, Moscow region, Moscow, ul. Akademika Volgina, 12 kiber1817@mail.ru Другие публикации этого автора

Вопрос относительно мер административного принуждения, вообще и мер административно-процессуального принуждения в частности, не является новым, как для практики реализации данного принуждения, так и юридической доктрины. Однако проблемы материального и процессуального характера, появляющиеся достаточно регулярно, заставляют обратить внимание на практику применения отдельных мер административно-правового воздействия. Кроме того, в юридической доктрине объективно необходимо регулярно пересматривать устоявшиеся точки зрения относительного того или иного феномена. Это позволяет развивать юридическую теорию, а также способствует формулированию предложений по улучшению качества правоприменительной деятельности.

Проблема административного принуждения является предметом научного внимания достаточно давно. В свое время исследования института административного принуждения даже носили прозападный характер, где данное принуждение использовалось весьма широко. Как отмечал в свое время А.И. Елистратов «…административное принуждение в самых разнообразных формах продолжает широко применяться в конституционных государствах европейского континента» ^[1].

Нужно подчеркнуть, что административное принуждение в европейских странах всегда применялось как досудебном порядке, так и на основании судебного решения. Относительно сложившихся концепций административного принуждения А.И. Елистратов, в свое время, также подчеркивал, что «…французское право, так же, как и германское, открывает широкий простор административному принуждению. Но оно (французское право), по крайней мере, более или менее выдерживает принцип, что наказания могут налагаться только судом. По общему правилу, нарушение административных регламентов карается по приговору мирового судьи». Как уже можно судить, данный порядок применения административных наказаний, был реализован и в отечественном правопорядке, хотя для этого понадобилось весьма продолжительное время.

Обычно раскрытие сущности административного принуждения начинается с анализа государственного принуждения в целом, и при этом отмечается, что административное принуждение является его частью, обладая всеми его признаками, тем не менее, при этом имеет и свои особенности. Так, Д.Н. Бахрах констатировал, что «…административно-правовое принуждение – один из видов государственного принуждения, а поэтому ему присущи все признаки последнего. В ходе реализации административного принуждения, осуществляется защита правопорядка. В тоже время данное принуждение имеет и свои отличительные признаки» ^[2].

Говоря о государственном принуждении надо отметить, что данное принуждение иногда рассматривают как часть принуждения социального или в качестве метода государственного управления. Так, Н.А. Сатарова пишет, что «…принуждение существует во всяком человеческом общежитии и является необходимым элементом социальной организации» ^[3]. Также пишется о том, что «…принуждение теснейшим образом связано с государственной властью» ^[4]. Как отметила Л.А. Мицкевич «…социальное принуждение – это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта управления. Данное принуждение состоит в насильственном применении воздействия в отношении управляемых лиц с целью заставить выполнить предписываемое действие» ^[5].

Относительно принуждения С.Н. Братусь также отмечал, что «…принуждение обеспечивает исполнение индивидуального акта власти, индивидуального веления, не опирающегося на нормативное положение, на общее правило при уклонении от добровольного исполнения этого веления» ^[6]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что принуждение обеспечивает выполнение обязанностей, установленных законом.

А.И. Дворяк относительно государственного принуждения писал, что «…государственное принуждение, используя имеющиеся свойства, может оказывать серьезное влияние на сознание лица, его разум и чувства» ^[7]. Безусловно, административное принуждение оказывает отрицательное эмоциональное воздействие на лицо, к которому оно непосредственно применено. Таким образом, функциональность государственного принуждения — это заставить, с помощью закона, обязанных лиц, соблюдать нормативные предписания, как общего, так и индивидуального характера. Государственное принуждение независимо от своего вида, формы, а также оснований действия направлено на обеспечение правопорядка, а также охрану и защиту прав граждан. Как следует из КоАП «…задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина» (ст.1.2). В свою очередь «…административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства или причинение лицу физических страданий (ст. 3.1). Государственное принуждение является обязательным атрибутом государства, которое создает для данного принуждения правовую основу, утверждает процессуальную форму применения, а также определяет основания для реализации соответствующего принуждения. Государственное принуждение весьма дифференцировано, в его основе лежит отраслевое правовое регулирование, а также предметная функциональность и как уже отмечалось, процессуальная форма реализации.

Не углубляясь в анализ теории государственного принуждения, отметим, что институт административного принуждения в отечественной правовой доктрине исследован весьма обстоятельно. Как писал в свое время А.И. Елистратов «…требования администрации, невыполненные гражданами добровольно, подлежат принудительному осуществлению. Возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования, называется – административным принуждением» ^[8].

В научной литературе имеется множество похожих определений такой дефиниции, как «административное принуждение», рассмотрим некоторые из них. В многотомном издании «Советское административное право», указывается, что «…административное принуждение – это применение органами государственного управления, судами (судьями), установленных законом мер, состоящих в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами юридических обязанностей в целях прекращения противоправных действий, а также привлечения их к ответственности за административные правонарушения или обеспечение общественной безопасности» ^[9].

В.А. Мельников пишет, что «… административное принуждение как метод воздействия заключается в причинении субъекту права каких-либо ограничений в форме применения предусмотренных нормой права мер в связи с правонарушением, а ограничение прав имеет место в связи с государственной необходимостью. Админстративное принуждение состоит в возложении дополнительной юридической обязанности либо лишении уже имеющегося права или непосредственного физического воздействия» ^[10].

А.С. Огиенко отмечает, что «… административно-правовое принуждение представляет собой форму государственного принуждения, которая заключается во внешнем психическом или физическом воздействии на сознание и поведение лиц, в целях предупреждения их противоправного поведения» ^[11].

Анализ приведенных точек зрения дает возможность сделать вывод о том, что административное принуждение влечет за собой правовые ограничения, а поэтому должно применяться при наличии соответствующих оснований, при чем данные основания могут имееть как материальный так и процессуальный характер. Административное принуждение имеет правоохранительную сущность, а точнее сказать полицейскую природу. В этой связи неслучайно, что данное принуждение рассматривают и в полицейском аспекте.

Как отметил К.С. Бельский «…прямое административное принуждение можно назвать собственно полицейским принуждением. Прямое полицейское принуждение – это первичная полицейская реакция, вызванная одним из юридических фактов, имеющих значение с точки зрения охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» ^[12].

А.В. Куракин в своем исследовании также предложил подразделить административное принуждение на два вида, собственно административное принуждение, основанием применения которого являются обстоятельства не связанные с правонарушением и полицейское принуждение цель применения которого является противодействие совершению административного правонарушения ^[13].

Несмотря на развитие правовой доктрины и формирование системы административного принуждения, выделение в ней мер административно-процессуального характера произошло далеко не сразу. Существенный вклад в дело исследования административного принуждения внес Д.Н. Бахрах. Этому вопросу посвящена его работа: «Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития» (М., 1972).

В дальнейшем обозначенный автор весьма продуктивно популяризовал свою концепцию административного принуждения в многочисленных изданиях как научного, так и учебного формата, оказав при этом существенное влияние на развитие отечественной правовой доктрины данного вида государственного принуждения. Надо отметить, что Д.Н. Бахрах делал преимущественно акцент на материально-правовом компоненте административного принуждения, данный вывод основывается на тех определениях, которые он давал соответствующему виду государственного принуждения. В частности, обозначенный автор писал, что «…административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями» ^[14].

Акцент на материально-правовой аспект данного вида государственного принуждения носит доминирующий характер. Данное обстоятельство видимо было связано с тем, что необходимое процессуальное регулирование применения мер административной ответственности и иных мер административного принуждения было нормативно не разработано в достаточно длительном периоде времени. Так, в свое время в декрете ВЦИК, СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» говорилось только об административных взысканиях, и не было определено должного процессуального порядка их применения. Развитие правовой доктрины ситуацию с процессуальным регулированием применения административного принуждения, кардинально изменило. Однако на это ушло достаточно много времени. Нужно отметить, что процессуальная составляющая имеет место не только в содержании мер процессуального принуждения, в процессуальном обеспечении нуждаются все меры административно-правового воздействия.

В этом смысле нужно согласиться с Е.Н. Пастушенко, которая отметила, что «…исследование материально-правового и процессуального административного принуждения необходимо проводить в комплексе, в едином институте административного принуждения. Такое исследование административного принуждения позволяет познать это явление в единстве его материально-правового содержания, а также процессуальной формы» ^[15]. Нужно отметить, что меры административно-процессуального воздействия достаточно часто применяются именно в связи совершением административного правонарушения. Как писал еще в семидесятых годах прошлого столетия В.Д. Сорокин «…центральное место в системе производства по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления, занимает производство по делам об административных правонарушениях» ^[16].

Однако, несмотря на такой подход в середине двадцатого столетия производство по делам об административных правонарушениях только развивалось, кроме того шли достаточно оживленные дискуссии относительно системы мер административного принуждения, при этом в данной системе далеко не всегда находилось место мерам административно-процессуального характера. Так, М.И. Еропкин, в свое время исходя из предметной функциональности мер административного принуждения, и таким образом подразделил их на: административные взыскания; меры административного пресечения, а также административно-предупредительные меры ^[17]. Классификация М.И. Еропкина оказала серьезное влияние на развитие доктрины административного принуждения, данная классификация была сформулирована одной из первых. Нужно отметить, что, несмотря на то, что в данной классификации нет мер административно-процессуального принуждения, тем не менее, из контекста работ М.И. Еропкина понятно, что он понимал функциональность данного принуждения в деле реализации административных наказаний. Функции процессуального принуждения у обозначенного автора выполняли меры административного пресечения.

М.С. Студеникина писала, что «…мерами административного принуждения могут быть признаны только административные наказания и меры пресечения. Многочисленные же меры административно-предупредительного характера не должны включаться в общую классификацию мер административного принуждения» ^[18]. Как можно видеть в представленной классификации не нашлось места мерам административно-процессуального характера.

Е.Н. Пастушенко констатировала положение, о том, что административное принуждение выполняет предупредительную функцию, функцию пресечение правонарушений, функцию процессуального обеспечения, а также функцию наказания ^[19]. Обозначенный автор представил весьма зрелую классификацию мер административного принуждения, отвечающую потребностям времени и развитию правовой доктрины. Процессуальное обеспечение административно-правового воздействия — это своего рода гарантия законности данного регулирования, в этой связи действие административных наказаний невозможно без использования мер процессуального обеспечения их применения.

Каждый из обозначенных авторов исходил из возможностей своего времени, а также субъективного понимания сущности обозначенной проблемы. Каждая из приведенных выше позиций была важна с точки зрения развития доктрины административного принуждения, а также развития законодательства, регламентирующего порядок применения соответствующих мер административного воздействия.

Далее отметим, что исследование проблем административного процесса в охранительном аспекте его реализации шло отдельно от раскрытия сущности мер административно-процессуального принуждения. Нужно сказать, что только с течением времени в содержании производства по делам об административных правонарушениях были выделены и стали детально регламентироваться меры административно-процессуального воздействия, и связано это было с кодификацией законодательства об административных правонарушениях, которое произошло в начале восьмидесятых годов прошлого столетия. Таким образом, меры административно-процессуального принуждения с одной стороны стали иметь свои автономные функции, а с другой давать возможность обоснованно применять административные наказания.

Нужно сказать, что меры процессуального принуждения сами по себя наказаниями не являются, однако они, как уже было отмечено, дают возможность соответствующие наказания обоснованно применять. В мерах процессуального характера, безусловно, содержится принудительный потенциал, однако он не несет тех юридических последствий, которые имеют соответствующие наказания. Как отметил В.Д. Ардашкин «…меры процессуального обеспечения – это вспомогательное «вооружение» для преодоления возможного и действительного сопротивления участников процесса, и тем самым данные средства направлены на обеспечение применения основных принудительных мер (ответственности, защиты, превенции)» ^[20].

А.И. Каплунов также подчеркнул, что «…мерам административно-процессуального принуждения свойственно вспомогательное обеспечительное значение с точки зрения достижения конечного юридического результата процессуальной деятельности и конечной правоохранительной цели. Их применение обусловлено необходимостью реализации иных мер административного принуждения, главным образом – административных наказаний» ^[21].

Относительно данных мер И.И. Веремеенко в свое время писал, что «…административно-процессуальные меры применяются не в целях окончательного решения вопроса о правонарушении, а преследуют промежуточные цели, применяются как вспомогательные средства при решении вопроса о правонарушении, и тем самым обладают ярко выраженным процессуальным, обеспечительным характером» ^[22].

Обозначенный автор уделил существенно внимание мерам административно-процессуального характера, а поэтому обосновывал позицию, что без применения данных мер невозможно реализовать административные санкции. В этой связи неслучайно, что в классификации мер административного принуждения, у обозначенного автора, на первом месте находятся именно меры административно-процессуального принуждения. Так, И.И. Веремеенко в конструкции административного принуждения выделил «…административно-процессуальные меры; административно-правовые санкции; административно-предупредительные меры» ^[23]. С небольшими изменениями данная система мер административного принуждения была поддержана, как в теоретическом, так и в практическом аспекте.

Надо отметить, что на развитие правовой доктрины относительно мер административно-процессуального принуждения повлияла наука уголовного процесса. Именно в теории уголовного судопроизводства всегда уделялось серьезное внимание процессуальному регулированию мер принуждения. Как отметил В.А. Михайлов «…основное предназначение мер уголовно-процессуального принуждения – обеспечить оптимальные условия для доказывания по уголовным делам истины; ограждения каждого невиновного от ошибочного привлечения к уголовной ответственности. Также уголовно-процессуальное принуждение призвано способствовать решению профилактических задач при расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел» ^[24].

Меры административного принуждения исследуется в самых различных аспектах, особое место в данной системе, как уже было отмечено, принадлежит мерам административно-процессуального принуждения. Обусловлено это предметной функциональностью данных мер, а также их ограничительным и принудительным потенциалом. Обратим внимание, что в доктринальном плане сама, категория «административно-процессуальное принуждение», является не столь устоявшейся дефиницией. Одним из первых кто теоретически обосновал юридическую сущность данных административно-правовых мер, был В.Р. Кисин, это было сделано в работе: «Меры административно-процессуального принуждения и их применение (по материалам деятельности органов внутренних дел)» (М., 1983). Так, В.Р. Кисин меры административно-процессуального принуждения подразделил на три вида: «…меры административно-процессуального пресечения; меры административно-процессуального обеспечения; процессуальные меры исполнения административных наказаний» ^[25].

Соответственно данные меры, по мнению обозначенного автора, подчинены общей цели, однако при этом они имеют различные основания для своего применения. Как пишет обозначенный автор «…меры административно-процессуального пресечения заключаются в принудительном ограничении свободы передвижения и иных действий лица (административное задержание, привод); меры административно-процессуального обеспечения направлены на установление факта административного правонарушения и личности правонарушителя, обнаружения и фиксации доказательств. В свою очередь процессуальные меры исполнения административных наказаний можно рассматривать как принудительное ограничение личного и имущественного характера, в целях своевременного исполнения наложенного административного наказания».

Как можно видеть обозначенный автор не сводит меры административно-процессуального принуждения только к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Сегодня КоАП использует такую категорию как «меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». Как следует из закона, данные меры применяются «…в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении. Функции данных мер также состоят в обеспечении своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления» (ст. 27.1). Надо отметить, что функционально меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, используется для пресечения правонарушений. Так, А.И. Дворяк по данному поводу отметил, что «…меры административно-процессуального пресечения представляют собой процессуальные действия, пресекающие саму возможность продолжения противоправных деяний, данные меры дают возможность для осуществления организации процессуальных действий, ориентированных на восстановление нарушенных интересов личности и государства и создание условий, обеспечивающих реализацию норм материального права» ^[26].

Вообще одна и также мера административного принуждения в зависимости от контекста своего использования может выполнять различные функции. Так, А.А. Белов, верно, отметил, что «…множественность целей и оснований применения одной меры административного принуждения позволяет относить одну и ту же меру к различным группам мер административного принуждения (либо одновременно к нескольким группам мер) в зависимости от непосредственных целей, достигаемых в результате применения по одному из ее оснований» ^[27].

Еще раз обратим внимание, что такая категория как: «меры административно-процессуального принуждения» хоть и близка, но не тождественна такой конструкции как «меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». Административно-процессуальное принуждение охватывает более широкий круг общественных отношений, связанных с производством по делам об административных правонарушениях, не желе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее, в доктринальном плане меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях разработаны лучше исходя из этого, приведем ряд точек зрения относительно обозначенных категорий. Так, Ю.И. Попугаев писал, что «…меры административно-процессуального принуждения представляют собой урегулированные нормами административно-процессуального права процессуальные действия, как принудительного, так и не принудительного характера. Данные меры применяются в целях обнаружения правонарушения, установления личности нарушителя, выявления и закрепления доказательств, а также обеспечения исполнения постановлений по делу» ^[28]. Обозначенный автор выделил важный признак мер административно-процессуального принуждения, это то, что в «внутри» данных мер могут иметь место процессуальные действия и не принудительного характера. В то время как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях носят принудительный характер и применяются в связи с совершенным административным правонарушением или «подозрением» в его совершении тем или иным субъектом.

Относительно мер административно-процессуального обеспечения В.А. Мельников констатирует, что «…меры административно-процессуального обеспечения – это совокупность приемов воздействия в отношении установленных субъектов права, заключающихся в применении к ним правовых ограничений в целях обеспечения установленного порядка реализации соответствующих правовых отношений» ^[29].

А.П. Коренев отмечал, что «…меры административно-процессуального обеспечения используются в целях обнаружения правонарушения, установления личности нарушителя, получения доказательств и создания иных условий для объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, а также вынесения и исполнения постановления по административному делу» ^[30].

В свою очередь А.Ю. Соколов отмечает, что «…меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – это меры принуждения, которые применяются в целях обеспечения нормального течения производства по делам об административных правонарушениях, а также в связи совершенным административным правонарушением, и тем самым они влекут за собой определенные правовые ограничения» ^[31].

А.И. Каплунов пишет, что «…принудительными мерами административно-процессуального обеспечения являются способы, приемы и действия, реализуемые в рамках производства по делу об административном правонарушении. Данные действия направлены на обнаружение орудий и предметов административного правонарушения, установления личности нарушителя, обнаружение и закрепление доказательств. Они также создают условия для объективного и всестороннего рассмотрения дела об административном правонарушении, а также способствуют исполнению вынесенного по нему решения» ^[32].

Как видится без принудительных мер административно-процессуального характера достаточно сложно пресечь совершаемое административное правонарушение, собрать и закрепить необходимые доказательства по делу, обеспечить соблюдения сроков соответствующего административного производства. Обратим внимание и на то, что определенное процессуальное воздействие оказывает и сам факт привлечения к административной ответственности. Так, данное воздействие состоит в результате составления протокола об административном правонарушении; протокола осмотра места совершения административного правонарушения; протокола о применении меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении и др. (ст. 28.1). В этой связи вполне очевидно, что административно-процессуальное принуждение вызывает объективную необходимость в установлении правовых ограничений личного, организационного, а также имущественного характера.

В заключении необходимо отметить, что административно-процессуальное принуждение направлено на пресечение административных правонарушений, обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, а также исполнение принятых в рамках данного производства решений. Нужно отметит, что в рамках административно-процессуального принуждения применяются принудительные и ограничительные меры воздействия, а также меры не принудительного характера, которые необходимы для обеспечения реализации процессуального принуждения.