Правовые проблемы совершенствования законодательства о защите сельскохозяйственных животных

Глеба Ольга Владимировна кандидат юридических наук доцент, кафедра кафедра гражданского и арбитражного процесса, ФГАОУ ВО МГИМО МИД России (Одинцовский филиал) 143007, Россия, Московская область область, г. Одинцово, ул. Ново-Cпортивная, 3 Gleba Ol'ga Vladimirovna PhD in Law Associate Professor, Department, Department of Civil and Arbitration Process, MGIMO Federal State Educational Institution of the Ministry of Foreign Affairs of Russia (Odintsovo Branch) 143007, Russia, Moscow region, Odintsovo, Novo-Sportivnaya str., 3 olga_gleba@mail.ru

Отношение общества к сельскохозяйственным животным в последние десятилетия значительно изменилось: все больше стали задумываться не о повышении производительности получаемой животноводческой продукции, а о способах ее получения, которые не должны причинять большого вреда здоровью животного и, соответственно, нарушать принципы гуманного обращения с ними. Уже в 1965 году Б. Комитти выделил «пять свобод» в содержании животных. В частности, животные должны быть защищены от: «голода (неправильного питания) и жажды; значительных физических и тепловых нагрузок; боли и болезней; страха и стресса; плохого обращения с ними». Эти «пять свобод» стали общепризнанными, хотя долгое время не были законодательно закреплены.

Законодательные акты, регламентирующие содержание животных, появились несколько позже. В этом плане показателен опыт Европы, которая оказалась в числе передовых, разработав первые в мире международные стандарты защиты животных. Актами Совета Европы защищаются права животных, которых используют в научных целях, а также содержат на фермах и отправляют на убой. В частности, речь идет о ряде Европейских конвенций: о защите животных, содержащихся на фермах (Страсбург, 10.03.1976), о защите животных, предназначенных на убой (Страсбург, 10.05.1979), о защите домашних животных (Страсбург, 13.11.1987). К этому следует добавить многочисленные регламенты Европейского союза в сфере животноводства. Например, только по вопросам «разведения, кормления и содержания свиней, градации качества свиных туш и свиного мяса, санитарного контроля за ним, порядка определения цен на свинину насчитывается более 120 регламентов и директив ЕС и ЕЭС» ^{[1, с. 166]}. В Европе, еще в 2012 году был принят закон, запрещающий содержание кур в маленьких и тесных клетках.

К сожалению, Россия не пошла по пути ратификации указанных важнейших международных актов, обеспечивающих гуманное отношение к сельскохозяйственным животным и предусматривающих развернутую систему правил их защиты ^{[7, с. 60]}. Но, как справедливо отмечается в научной литературе, это «не препятствует предпринимать в инициативном порядке шаги к сближению российского законодательства с европейским хотя бы из соображений экономической конкуренции на рынке продукции животноводства. Международные реалии таковы, что стандарты содержания, использования и забоя сельскохозяйственных животных включают в себя как неотъемлемую часть обеспечение требований гуманности, и эти реалии нельзя игнорировать» ^[3].

В Российской Федерации в настоящее время нет единого законодательного акта, который бы защищал и поддерживал права всех видов животных, включая сельскохозяйственных, жить, удовлетворяя свои потребности и испытывая минимальные страдания. Имеется ряд отдельных законов, регулирующих те или иные вопросы содержания и использования сельскохозяйственных животных. Например, Федеральный закон от 25.07.2011 г. № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в ФЗ «О развитии сельского хозяйства» ^[10] регулирует вопросы страховой защиты имущественных интересов владельцев сельскохозяйственных животных, связанные с риском их утраты или гибели, а также дает понятие сельскохозяйственных животных, относя к ним животные всех видов, любого полового и возрастного состава, разведение которых осуществляется в целях получения продукции животноводства. Однако сам нормативный акт, как и Федеральный Закон «О развитии сельского хозяйства» совершенно не затрагивает вопросы правового статуса сельскохозяйственных животных и их защиты. В Федеральном законе от 14.05.1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» ^[9] определены требования к планировке и строительству животноводческих комплексов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, которые направлены на создание наиболее благоприятных условий для содержания животных и производства продуктов животноводства, но содержание понятия «благоприятные условия» не раскрывается. Особенности оборота животных содержатся в Правилах продажи отдельных видов товаров, в которых говорится о том, что животные, предназначенные для продажи, должны содержаться в соответствии с общепринятыми нормами гуманного обращения с животными в условиях, отвечающих санитарно-ветеринарным и зоогигиеническим требованиям к содержанию животных^[6]. Однако в указанных нормативных правовых актах вопросы гуманного отношения к животным и обеспечения их благополучия не получили должного закрепления. Между тем, несбалансированное кормление, неблагоприятные условия содержания, неудовлетворительное состояние здоровья – одни из немногих критериев, влияющих на благополучие животных.

Важным событием в сфере защиты всех видов животных (кроме диких, имеющих собственное правовое регулирование) должно было стать принятие Федерального закона от 27.12.2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[11], поскольку подобного законодательного акта, регулирующего вопросы содержания, использования и охраны животных на федеральном уровне не было ни в Российской Федерации, ни в бывшем СССР, в то время как во многих зарубежных странах соответствующие акты были приняты уже давно. Данный закон должен был устранить правовой пробел в регулировании общественных отношений, объектом которых выступают животные всех видов, не находящиеся в состоянии естественной свободы, то есть не относящиеся к объектам животного мира (диким животным).  Между тем, содержащееся уже в названии закона оценочное понятие «ответственное обращение», которое не только в законе не раскрывается (т.е. не имеет юридического содержания), но и по тексту нигде не употребляется, признается многими учеными ^[3] одним из пробелов в законодательном регулировании данной сферы отношений. Цель и предмет регулирования данного закона, сформулированные в части 1 статьи 1 Закона, на первый взгляд довольно объемны по содержанию, так как призваны урегулировать отношения в области обращения с животными (без ограничения по их видам) в целях их защиты, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными. Но если обратиться к положениям части 2 этой же статьи, согласно которой «положения данного закона не применяются к отношениям в области содержания и использования сельскохозяйственных животных», то можно заключить, что выведение этой категории животных из сферы действия данного закона абсолютно не обосновано, тем более, что специального нормативного акта, регулирующего вопросы гуманного обращения с сельскохозяйственными животными (включая их перевозку и убой) на федеральном уровне нет. Заметим, что закон распространяет свое действие на домашних животных, каковыми определены «животные (за исключением животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию), находящиеся на содержании владельца - физического лица, под его временным или постоянным надзором и местом содержания которых не являются зоопарки, зоосады, цирки, зоотеатры, дельфинарии, океанариумы». Можно предположить, что законодатель не учел, что к числу домашних животных традиционно относятся и сельскохозяйственные животные.

Отношения по поводу сельскохозяйственных животных регулируются у нас двумя основными специальными законами: о ветеринарии и племенном животноводстве, каждый из которых имеет свои задачи, а вопросы содержания, использования и охраны животных регулируются лишь опосредованно, в той мере, в какой это необходимо для реализации этих задач, среди которых, к сожалению, законодательно не прописано соблюдение принципов гуманности и защиты животных от  жестокого обращения. Кроме того, нет общего закона о животноводстве или о сельскохозяйственных животных, а понятие «сельскохозяйственное животное» дается в законодательстве фрагментарно, применительно к целям конкретного закона, как, например, в Федеральном Законе «О сельскохозяйственном страховании».  

В итоге, на сегодняшний день ни в одном нормативном правовом акте не установлено правил, обеспечивающих гуманные условия содержания и забоя сельскохозяйственных животных, отсутствует также имплементация в российскую правовую систему норм международного права, направленных на обеспечение гуманного отношения к сельскохозяйственным животным. Однако, как справедливо считают специалисты ^{[7, с. 65]}, это не препятствует «путем обобщения норм Европейского Союза закрепить в отечественном законодательстве минимальные гарантии гуманного содержания, перевозки и забоя сельскохозяйственных животных». Это вполне можно было уже сделать в рамках Федерального Закона «Об ответственном обращении с животными», не исключая сельскохозяйственных животных из сферы его действия, особенно, если учесть, что несомненным достоинством закона является закрепление в нем такого важного вопроса охраны животных, как их защита от жестокого обращения. В законе достаточно объемно сформулировано понятие жестокого обращения с животными, как «обращение с животным, которое привело или может привести к гибели, увечью или иному повреждению здоровья животного (включая истязание животного, в том числе голодом, жаждой, побоями, иными действиями), нарушение требований к содержанию животных, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (в том числе отказ владельца от содержания животного), причинившее вред здоровью животного, либо неоказание при наличии возможности владельцем помощи животному, находящемуся в опасном для жизни или здоровья состоянии» (п.5 ст. 3 Закона). Следует заметить, что запрет на «обращение с животным, которое привело или может привести к гибели», содержащийся в формулировке рассматриваемого понятия, нельзя рассматривать как общий запрет произвольного умерщвления животных, поскольку «умерщвлением» признается целенаправленное действие, которое не всегда совершается из побуждений жестокости (например, при забое сельскохозяйственных животных умерщвление происходит, но здесь отсутствует мотив жесткости).

Очень важно, что понятие «жестокое обращение с животными» дополняется статьей 11 «Защита животных от жестокого обращения», содержащей широкий перечень запрещенных действий, признаваемых жестоким обращением, и статьей 12 «Запрещение пропаганды жестокого обращения с животными», что свидетельствует о намерении законодателя придать данной проблеме правовое значение на федеральном уровне.

Между тем, еще задолго до принятия Федерального Закона «Об ответственном обращении с животными» регионы пытались урегулировать вопросы  обращения с животными, принимая соответствующие нормативные правовые акты, имеющие разную юридическую силу. Например, в Ленинградской, Новосибирской, Псковской, Воронежской и Томской областях, Республиках Саха (Якутия), Башкортостан, Бурятия, Краснодарском крае были приняты региональные Законы о содержании и защите домашних животных, а в Калининградской, Нижегородской областях и республиках Тыва и Чувашия – подзаконные акты в виде Правил содержания кошек и собак. Однако из анализа указанных региональных актов видно, что из сферы их регулирования также были исключены сельскохозяйственные животные.

Следовательно, пробелы законодательного регулирования содержания и защиты сельскохозяйственных животных на сегодня являются как никогда актуальными, требующими незамедлительного решения по ряду причин. Во-первых, от качества жизни сельскохозяйственных животных напрямую зависит качество получаемой от них животноводческой продукции. Во-вторых, сами животные нуждаются в защите от негуманного и жестокого обращения с ними. В-третьих, наличие правового регулирования гуманного обращения с сельскохозяйственными животными – важный показатель гуманизации всего общества, в котором гуманное отношение к животным должно стать принципом любой деятельности, объектом которой выступают животные.

Последние изменения в российском законодательстве, связанные с усилением уголовно-правовых последствий жестокого обращения с животными и принятием Федерального Закона «Об ответственном обращении с животными» позволяют говорить о начавшемся процессе формирования института защиты животных. В связи с этим возникает вопрос наличия у животных прав, в частности, на гуманное к ним отношение, а также  соотношение указанных понятий («права животных» и «гуманное отношение» к ним). Как справедливо отмечает Е.Л. Минина, «проблемы, связанные с гуманным обращением с животными, входят скорее в сферу отношений по охране общественной нравственности и не охватываются нормами ветеринарного, санитарно-эпидемиологического, экологического и других отраслей законодательства, которые так или иначе касаются вопросов обращения с животными» ^[5].

Согласно действующему гражданскому законодательству к животным применяются общие правила об имуществе, при этом законодательно закреплена обязанность людей – субъектов права – гуманно и ответственно обращаться с ними (абз. 2 статьи 137 ГК РФ). Данная обязанность означает возложение на владельца животного особого бремени его содержания.  В этой связи уместным будет привести позицию В.А. Микрюкова, который выделил следующие обязанности, составляющие бремя содержания животного: 1) обеспечение физиологических потребностей; 2) содержание животного в особых санитарно-эпидемиологических условиях; 3) защита животного от жестокого обращения; 4) ликвидация повышенной опасности животного для социума ^{[4, с. 48]}. К примеру, ненадлежащим несением бремени содержания имущества следует считать нарушение владельцем животных и производителями продуктов животноводства требований статьи 18 Закона о ветеринарии, в части не осуществления ими хозяйственных и ветеринарных мероприятий, обеспечивающих предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержание в ненадлежащем состоянии животноводческих помещений и сооружений для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, загрязнение окружающей среды отходами животноводства и пр. Жестокое обращение с животными также следует считать ненадлежащим несением бремени содержания имущества.

В отношении сельскохозяйственных животных необходимость соблюдения принципа гуманного к ним отношения ограничена упоминанием в техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» ^[8] (ст. 19) о том, что убой таких животных осуществляется способами, обеспечивающими гуманное обращение с продуктивным животным. Ни в одном из действующих нормативных правовых актов такие способы не определены. На наш взгляд, гуманное обращение с сельскохозяйственными животными не должно ограничиваться только гуманными методами убоя. Не менее важно - обеспечение таких условий содержания животных, которые не причиняли бы им страданий в течение всей их жизни. Поэтому гуманное обращение с сельскохозяйственными животными должно основываться на законодательном закреплении следующих обязанностей их владельцев:

1) обеспечение достаточного количества пищи и воды, забота о состоянии здоровья и хорошем самочувствии животных;

2) обеспечение защиты животных от заболеваний в целях предотвращения эпидемий, оказание ветеринарной помощи больным животным;

3) обеспечение гуманных и максимально комфортных условий при перевозке (запрещение переполнения машин животными, обеспечение максимально комфортной погрузки и разгрузки) или фиксации животных во время оказания специальных процедур (лечебной помощи, диагностических исследований), при которых вероятность причинения животным различных повреждений и травм многократно увеличивается;

4) использование гуманных методов убоя больных или раненых животных;

5) обучение работающего с животными персонала правильному обращению с животными;

6) проведение периодического обследования стада для выявления потребностей в чем-либо;

7) использование в производстве последних новинок и достижений, улучшающих условия содержания животных.

Указанные обязанности по обращению с сельскохозяйственными животными в наиболее полной мере соответствуют предписаниям органического животноводства, обозначенным в Федеральном Законе от 3.08.2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции», основной целью которых является здоровое содержание сельскохозяйственных животных, и как итог -  повышается их продуктивность.

В заключение отметим, вопросы защиты животных и гуманного к ним отношения требуют комплексного решения на законодательном уровне. Принятие Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» не смогло упорядочить в полной мере общественные отношения, возникающие при взаимодействии человека с различными категориями животных, по причине исключения из сферы его регулирования сельскохозяйственных животных, которые не в меньшей степени, чем другие виды животных, нуждаются в заботе и защите от жестокого обращения с ними. Отсутствие законодательно установленных требований, норм и правил при обращении с сельскохозяйственными животными на практике приводит к тому, что их владельцы пытаются решать возникающие проблемы способами, нарушающими существующие в обществе нормы морали и нравственности и противоречащими общепринятым понятиям о гуманности и милосердии. Гуманизм должен проявляться в обеспечении для животных благополучного их существования, учитывая, что им, как и любому живому существу, присущи боль и страдание. Это должно найти отражение в действующем законодательстве, которое должно быть максимально  приближено к передовому мировому опыту в части гуманного обращения с животными.