Правовая охрана морской среды от загрязнения пластиком в Российской Федерации

Постановка проблемы. Российская Федерация омывается морями трех океанов: Северного Ледовитого океана (Баренцево, Белое, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское); Тихого океана (Берингово, Охотское, Японское); Атлантического океана (Балтийское, Черное, Азовское). Протяженность морских границ России составляет 38,8 тыс. км (см.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2021. С. 9). Данные факты говорят как о важности охраны морской среды от загрязнения в целях обеспечения экологической безопасности России, так и о том, что наша страна в силу своих географических особенностей способна внести существенный вклад в охрану Мирового океана, который играет важнейшую роль в жизни планеты. Морская среда приносят огромную пользу человечеству, начиная от предоставления продуктов питания, сырья для лекарственных средств и заканчивая тем, что морские побережья являются отличным местом для отдыха ^{[1, с. 84]}. Морская среда является домом для огромного количества живых существ и производит приблизительно 70% кислорода (URL: https://www.theoceanpreneur.com/impact/ocean-education/seven-reasons-ocean-important/ (дата обращения: 03.08.2022)). Океан играет ключевую роль в поддержании климата на земле, являясь огромным природным резервуаром воды, тепла и CO2 ^[2]. При этом морская среда в результате антропогенной деятельности подвергается различным негативным воздействиям, в том числе и загрязнению. Одним из распространенных в настоящее время загрязнителей является пластик, который составляет большую часть морского мусора. В XX в. благодаря своим свойствам, таким как прочность, долговечность и невысокая цена, а также широкому спектру применения пластик проник во все сферы хозяйственной деятельности и повседневной жизни. В последние десятилетия происходит постоянное увеличение производства пластмасс и изделий из них. Негативное воздействие пластика на природу отчасти является продолжением тех его свойств, которые делают этот материал популярным, главным образом, это долговечность и доступность. Пластик со временем разлагается на микроскопические частицы, которые обнаруживаются повсеместно, в том числе и в океане ^[3].

Источники загрязнения морской среды пластиком разнообразны, а пути, по которым данный тип загрязнения поступает в океан, многочисленны. Считается, что наибольшая часть пластикового загрязнения попадает в океан с суши, а другая – в результате морской деятельности (например, рыболовство, морские круизы). Источники пластикового загрязнения включают в себя бытовые отходы, сточные воды и промышленные отходы. Необходимо обратить внимание и на то, что реки являются одним из основных путей поступления пластика в морскую среду, пластик, попадающий в речной бассейн, например, с ливневыми стоками, имеет большие шансы попасть в океан ^[4].

Пластик встречается в морской среде практически повсеместно, например, данный вид загрязнения распространен в Арктике, причем даже в районах, в которых не ведется активная антропогенная деятельность, таких как глубоководные участки морского дна. При этом пластик попадает в воды Северного Ледовитого океана не только из источников, расположенных в Арктике, но и из отдаленных регионов, в результате переноса с океаническими течениями, воздушными массами и стоком рек. Попав в Арктику, пластиковое загрязнение оказывает негативное влияние на ее чувствительные экосистемы ^[5]. Так, по данным исследований, в акватории Баренцева моря в последние годы отмечается рост уровня загрязнения пластиком ^{[6, с. 143]}, доля пластика в морском мусоре на дне составляет около 47% и доходит до 77% в поверхностных водах ^{[6, с. 132]}. В целом загрязнение арктических вод пластиком в настоящее время оценивается как существенная экологическая проблема и угроза для морских экосистем ^{[7, с. 264]}. В свою очередь, анализ данных, касающихся загрязнения российских морей пластиком, говорит о том, что исследованиями подтверждено наличие такого загрязнения в 10 из 12 морей Российской Федерации (Багаев А.В., Вержевская Л.В., Литвинюк Д.А. Обзор исследований микропластика в России: море, пляжи, донные осадки // Моря России: исследования береговой и шельфовой зон. Тезисы докладов всероссийской научной конференции (XXVIII береговая конференция). Севастополь, 2020. С. 226–227). Приведенные выше факты говорят об острой необходимости повышения эффективности охраны морской среды от загрязнения пластиком, в том числе и правовыми средствами, и подтверждают высокую степень актуальности темы исследования.

Правовое регулирование охраны морской среды от загрязнения пластиком. В Российской Федерации действует ряд федеральных законов, непосредственно касающихся морской среды, в их числе Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833) (далее – Закон «О внутренних морских водах»), Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694) (далее – Закон «О континентальном шельфе»), Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273) (далее – Закон «Об исключительной экономической зоне»).

Поскольку положения, касающиеся охраны морской среды, содержащиеся в указанных законах, во многом схожи, целесообразно рассмотреть их комплексно.

Так, согласно ст. 32.1 Закона «О внутренних морских водах» одним из основных принципов защиты морской среды внутренних морских вод и территориального моря является предотвращение ее загрязнения. В соответствии с п. 2 ст. 33 рассматриваемого Закона поддержание морской среды внутренних морских вод и территориального моря в надлежащем состоянии обеспечивается посредством нормирования качества морской среды. Стоит отметить, что нормирование является эффективным средством охраны окружающей среды и соответственно разработка специальных нормативов, касающихся пластика (микропластика), способно внести позитивный вклад в охрану морской среды от данного вида загрязнения. В свою очередь, согласно п. 1 ст. 30 Закона «Об исключительной экономической зоне» требования по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды, действующие в пределах территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, распространяются и на исключительную экономическую зону России. Закон «О континентальном шельфе» также содержит в себе ряд общих положений, посвященных охране морской среды от загрязнения и затрагивающих такие вопросы, как захоронение отходов и других материалов (ст. 34), оценка соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды (ст. 32) и др. Одним из правовых средств, жизненно важных для контроля за загрязнением морской среды, в том числе и пластиком, является экологический мониторинг. Его осуществление предусмотрено ст. 36 Закона «О внутренних морских водах», ст. 33 Закона «О континентальном шельфе», ст. 29 Закона «Об исключительной экономической зоне». Согласно п. 11 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 219 (СЗ РФ. 2007. № 16. Ст. 1921), обязанность по осуществлению регулярных наблюдений за состоянием поверхностных водных объектов в части количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов, внутренних морских вод и территориального моря, а также континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации возложена на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. В качестве примера здесь можно привести такой проект Росгидромета, как комплексная морская научная экспедиция «Трансарктика-2019», одной из задач которой являлось осуществление мониторинга состояния и загрязнения морской среды (URL: https://www.meteorf.gov.ru/activity/water/arct/transarctic/ (дата обращения: 05.07.2022)). В частности, во время экспедиции осуществлялся сбор данных о загрязненности акватории морей России, включая Арктическую зону, морским мусором, в том числе микропластиком (URL: https://www.meteorf.gov.ru/press/trans/19600/?sphrase_id=706297 (дата обращения: 05.07.2022)). Также в ходе указанной экспедиции осуществлялись и визуальные наблюдения за антропогенным загрязнением на поверхности моря. По результатам наблюдений с борта НЭС «Михаил Сомов» зафиксировано 250 встреч с плавучим мусором, например, было замечено два шлейфа из антропогенного мусора, которые в основном состояли из пластиковых пакетов и упаковочных материалов ^{[8, с. 234]}.

Стоит обратить внимание на то, что экологический мониторинг важен не только для охраны окружающей среды и получения данных о ее состоянии, но и для обеспечения предусмотренного ст. 42 Конституции РФ права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Особый интерес с точки зрения охраны морской среды и непосредственно Северного Ледовитого океана от загрязнения пластиком представляет ст. 32 Закона «Об исключительной экономической зоне», посвященная вопросам защиты и сохранения покрытых льдом районов. Данная норма основывается на ст. 234 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (заключена в г. Монтего-Бее в 1982 г.) (СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5493), согласно которой прибрежные государства в пределах своей экономической зоны имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил, направленных на борьбу с загрязнением морской среды с судов в покрытых льдами районах. Следует подчеркнуть, что в ст. 32 Закона «Об исключительной экономической зоне» в отличие от ст. 234 указанной выше Конвенции говорится о загрязнении морской среды любым способом, а не только с судов. Таким образом, российское законодательство позволяет принимать специальные правовые акты, включая федеральные законы, направленные на борьбу с загрязнением морской среды покрытых льдом районов своей исключительной экономической зоны. Целесообразным представляется разработка правового регулирования по борьбе с загрязнением льдов пластиком, а также вторичным загрязнением морской среды пластиком при таянии морских льдов – проблеме, которую, вероятно, придется решать в скором будущем из-за изменения климата. Также к заслуживающим внимания относится вопрос разработки требований к противообрастающим покрытиям судов, являющихся одним из источников поступления микропластика в морскую среду (URL: https://seas-at-risk.org/wp-content/uploads/2021/11/MEPC-77-8-1-Microplastics-from-anti-fouling-paints-an-overlooked-source-of-marine-plastic-litter-FOEI-Greenpeace-Internat....pdf (дата обращения 25.08.2022)), в целях охраны морской среды Арктики от такого загрязнителя.

Вопросы, касающиеся охраны морской среды от загрязнения, затрагиваются и в документах стратегического планирования. Так, в преамбуле Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р (СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510) (далее – Экологическая доктрина), говорится о том, что преодоление существующего в настоящие время экологического кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, которое бы исключало возможность разрушения и деградации природной среды. Данный тезис в полной мере применим и к проблеме загрязнения морской среды пластиком, поскольку плохо контролируемый на глобальном уровне оборот изделий из пластика (весь их жизненный цикл) приносит существенный вред Мировому океану. Соответственно при формировании заявленного в Экологической доктрине нового типа взаимоотношений человека и природы этой проблеме следует уделить одну из основных ролей.

К одному из ключевых факторов деградации природной среды на мировом уровне Экологическая доктрина относит недостаточный для перехода к устойчивому развитию уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем. Данный тезис подтверждается в том числе и ситуацией, связанной с загрязнением Мирового океана пластиком, так как вклад в этот процесс в той или иной степени вносят многие страны мира, соответственно и решать эту проблему необходимо не только в каждой отдельной стране, но и на мировом уровне.

В процессе перечисления основных факторов, вызывающих деградацию природной среды в Российской Федерации, Экологическая доктрина называет низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны. Данный тезис интересен и с точки зрения охраны морской среды в частности и окружающей среды в целом от загрязнения пластиком. Поскольку люди часто не придают значения тому, насколько серьезными могут быть последствия от относительно безобидных на первый взгляд действий, таких как отказ от сортировки мусора, оставление изделий из пластика после отдыха на природе, например вблизи водоемов, и т.п., они таким образом вносят существенный вклад в загрязнение окружающей среды. Согласно п. 1 Экологической доктрины сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Согласно п. 3 Экологической доктрины одним из основных направлений государственной политики в области экологии является снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение, для достижения этой цели предлагается развитие систем использования вторичных ресурсов, включая переработку отходов, поддержка производства товаров, рассчитанных на максимально длительное использование. Данное положение Экологической доктрины имеет непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме, поскольку переработка пластика, его вторичное использование способны снизить попадание такого загрязнителя в окружающую среду. Замену же одноразовых пластиковых изделий на изделия длительного использования следует отнести к одной из основных мер, направленной на борьбу с загрязнением природы пластиком.

Для достижения целей сохранения и восстановления природной среды предлагается сосредоточить усилия и на сохранении и восстановлении пресноводных и морских природных систем. Очевидно, что без решения вопросов, связанных с загрязнением пластиком, достижение поставленных целей вряд ли возможно.

В п. 5 Экологической доктрины, посвященном вопросам реализации государственной политики в области экологии, говорится и об экологическом образовании и просвещении. К основной задаче в этих областях рассматриваемая Доктрина относит повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии. С точки зрения охраны окружающей среды в целом и морской среды в частности от загрязнения пластиком особое значение представляет повышение экологической культуры населения, граждане должны обладать необходимыми знаниями о вреде пластика (пластикового мусора) для окружающей среды, для того чтобы сознательно минимизировать попадание бытового пластикового мусора в природу.

Одним из важнейших документов стратегического планирования, затрагивающих вопросы охраны морской среды, является Морская доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31 июля 2022 г. № 512 (Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 31 июля 2022 г.) (далее – Морская доктрина). Так, согласно пп. 11 п. 9 рассматриваемой Доктрины к национальным интересам России в Мировом океане относится и предотвращение загрязнения морской среды, в том числе отходами производства и потребления. Данный пункт непосредственно касается загрязнения морской среды пластиком, так как пластик входит в состав отходов производства и потребления, например упаковка товаров и продуктов питания.

В соответствии с пп. 17 п. 50 к одному из приоритетов национальной морской политики на Арктическом региональном направлении относится проведение комплексных научных исследований состояния и загрязнения морской среды Арктики. Природа Арктики, в том числе и морская среда, чрезвычайно чувствительна к загрязнению. Соответственно в целях ее охраны необходимо создание специальных природоохранных требований, разработать которые возможно, исключительно опираясь на научные данные. Таким образом, проведение необходимых научных исследований в Арктике необходимо и в целях совершенствования природоохранного законодательства.

В целях зашиты и сохранения морской среды рассматриваемым документом предусмотрен целый ряд мер, в том числе касающихся загрязнения. В их числе мониторинг состояния и загрязнения морской среды, а также осуществление комплексных мер по предупреждению и ликвидации последствий ее загрязнения (пп. 1 п. 78 Морской доктрины), стимулирование создания и закупок отечественного оборудования для предупреждения загрязнения и ликвидации последствий загрязнения морской среды (пп. 6 п. 78 Морской доктрины).

В Стратегии сохранения белого медведя в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Минприроды России от 1 марта 2022 г. № 7-р (Документ опубликован не был), назван ряд негативных факторов и угроз белому медведю. К ним относится в том числе и загрязнение окружающей среды, а в качестве одного из загрязнителей назван пластик, при этом подчеркивается, что он попадает в окружающую среду Арктики в результате различной антропогенной деятельности. В свою очередь, источники загрязнения могут находиться как в Арктическом регионе, так и за его пределами. Соответственно борьба с загрязнением морской среды пластиком будет способствовать и сохранению белого медведя.

Следует обратить внимание на то, что для охраны морской среды от загрязнения в целом и от загрязнения пластиком в частности ввиду большого объема загрязнений, поступающих из источников, расположенных на суше, жизненно необходимой является охрана поверхностных водных объектов, например рек, которые могут переносить загрязнения в морскую среду. В соответствии со ст. 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ.2002. № 2. Ст. 133) запрещается сброс отходов производства и потребления в водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву (п. 2), при этом такие отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению в соответствии с законодательством Российской Федерации. Часть 1 ст. 56 Водного кодекса РФ (далее – ВК РФ) также запрещает сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления. Названные положения ВК РФ имеют первостепенное значения для охраны окружающей среды от попадания в нее пластикового мусора, а также от вторичного микропластика. С точки зрения охраны водных объектов от загрязнения первичными микропластиком и нанопластиком большим потенциалом обладает ч. 6 ст. 56 ВК РФ, согласно которой запрещается осуществление сброса в водные объекты сточных вод, если содержание в них опасных для здоровья веществ или соединений превышает установленные нормативы допустимого воздействия. Соответственно в случае разработки и утверждения нормативов о содержании в сточных водах частиц пластика (в первую очередь это касается микропластика и нанопластика) возможно осуществление более эффективной борьбы с этим видом загрязнения.

В данном контексте следует привести мнение Е. В. Луневой о необходимости расширения определения понятия «загрязняющее вещество» путем включения в его содержание микропластика ^[9]. Данная позиция автора заслуживает поддержки, однако можно предложить использовать вместо термина «микропластик», которое при упоминании его в законодательстве потребует легального определения, такую конструкцию, как «частицы пластика размером от…до..», и соответственно установить диапазон размера таких частиц. Предложенный подход можно обосновать тем, что специалистами предлагаются различные классификации пластика в зависимости от размера, например, мегапластик, микропластик, нанопластик ^{[10, с. 27]}. И представляется, что в случае необходимости проще менять размер частиц пластика, чем вносить новые понятия в законодательство.

Интересными для рассмотрения являются существующие в настоящие время законодательные инициативы, направленные на борьбу с загрязнением пластиком, к которым относится Проект федерального закона № 7-1632 «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях ограничения использования и оборота на территории Российской Федерации одноразовых товаров, а также товаров из отдельных видов полимерных или комбинированных материалов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Проект – №7-1632).

В целом Проект – №7-1632 направлен на ограничение оборота и использования одноразовых товаров и некоторых товаров, произведенных из полимерных или комбинированных материалов. При этом такие ограничения предлагается не распространять на медицинские изделия, лекарственные средства, фармацевтическую продукцию и табачные изделия. В рассматриваемом законопроекте содержатся определения основных понятий, таких как одноразовые и многоразовые товары, полимерные материалы и т.д. Основной идеей Проекта – №7-1632 является запрет на обращение изготовленных из полимерных или комбинированных материалов одноразовых товаров, например одноразовой посуды и столовых приборов.

По данному Законопроекту можно сказать, что, несмотря на то что существуют мнения о том, что в первую очередь необходимо совершенствовать переработку пластиковых отходов, а не вводить запрет на отдельные виды изделий из пластика (см.: Заключение на проект законодательной инициативы N 7-1632, подготовленное Комиссией Совета законодателей по аграрно-продовольственной политике, природопользованию и экологии), запрет на использование именно одноразовых пластиковых товаров способен внести существенный вклад в дело охраны окружающей среды. И в первую очередь потому, что до переработки этот товар должен быть доставлен, а не просто оставлен на берегу реки или выброшен вместе с несортированными отходами. С точки зрения охраны морской среды от загрязнения пластиком подобного рода запреты в первую очередь должны быть введены в местах отдыха населения на морских побережьях и берегах рек, при осуществлении туристских услуг на природных территориях и акваториях, включая морские и речные круизы. Подобной точки зрения придерживаются и некоторые отечественные ученые, проводящие исследования в сфере правовой охраны окружающей среды от загрязнения пластиком. Так, Е. В. Лунева высказывает мнение о том, что в целях охраны водных объектов от загрязнения вторичным микропластиком в России следует применять меры, направленные на уменьшение образования отходов из пластика, включая запреты на производство и продажу некоторых товаров, при этом автор подчеркивает, что подобная практика широко применяется в зарубежных странах, например во Франции ^[9].

Юридическая ответственность. В контексте рассматриваемой проблемы интересным представляется вопрос эффективности юридической ответственности в деле борьбы с загрязнением морской среды пластиком.

Так, Уголовный кодекс РФ (далее – УК РФ) содержит ст. 252, предусматривающую наступление ответственности за загрязнение морской среды в том числе и из находящихся на суше источников, что особенно актуально для пластика, который часто попадает в моря через реки. Данная норма может применяться и при загрязнении пластиковым мусором, например при его сбросе в морскую среду с транспортных средств. По названным выше причинам вклад в уголовно-правовую охрану морской среды от загрязнения пластиком способна внести и ст. 250 УК РФ, которой предусмотрена ответственность за загрязнение вод. Однако здесь следует обратить внимание на то, что приведенные выше статьи УК РФ применяются крайне редко. Например, по официальным данным, в 2020 г. было зарегистрировано только пять преступлений, предусмотренных ст. 252 УК РФ, при этом ни одно уголовные дело не было направлено в суд с обвинительным заключением либо актом. За указанный период времени было зарегистрировано 31 преступление, предусмотренное ст. 250 УК РФ, и только три уголовных дела были направлены в суд с обвинительным заключением или актом (см.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2021. С. 758) Таким образом, можно сделать вывод о том, что, к сожалению, эффективность названных выше статей не очень высока, несмотря на имеющийся у них потенциал для охраны морской среды от загрязнения пластиком.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с точки зрения охраны морской среды от загрязнения пластиком значимыми являются ст. 8.2, предусматривающая наступление ответственности за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления, и ст. 8.13, которой предусмотрено наступление ответственности за нарушение правил охраны водных объектов. Стоит отметить, что по ст. 8.2 КоАП РФ в 2020 г было возбуждено 3722 дела об административных правонарушениях, по ст. 8.13 КоАП РФ – 24 (см.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2021. С. 759–760). При этом, несмотря на довольно частое применение указанных выше статей КоАП, в официальных источниках говорится о крайне острой ситуации в области обращения с отходами производства и потребления. Так, в 2020 г. прокурорами была организована работа по ликвидации более 9 тыс. несанкционированных свалок, из них 180 – в водоохранных зонах (см.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2021. С. 760). В связи с этим можно сделать вывод о целесообразности ужесточения административной ответственности в данной сфере в целях повышения ее превентивной функции по отношению к рассматриваемой категории деяний.

Заключение. Российское законодательство содержит в себе необходимые основы для борьбы с загрязнением морской среды пластиком, однако оно нуждается в серьезном развитии. В частности, логичным видится установление запрета на использование одноразовых изделий из пластика при осуществлении рекреационной деятельности на морском побережье и непосредственно в морской среде. Также в контексте рассматриваемой проблемы представляется возможным высказать мнение о том, что, несмотря на то, что нормы, регулирующие вопросы, связанные с охраной окружающей среды от загрязнения пластиком, ввиду серьезности проблемы необходимо развивать и совершенствовать, одну из основных ролей в решении данного вопроса предстоит выполнить экологическому образованию и просвещению, которые должны способствовать формированию правильной экологической культуры граждан, в том числе и в сфере обращения с продукцией (изделиями), состоящей из пластика или содержащей его в своем составе.