Эффективность гуманитарной дипломатии Мексики для решения вызовов в условиях пандемии

Дмитриева Валентина Андреевна ORCID: 0000-0003-4827-3043 магистр, выпускница факультета управления и политики, МГИМО МИД России 107014, Россия, г. Москва, ул. Егерская, 1 Dmitrieva Valentina Andreevna MA in International Relations, graduate, School of Governance and Politics, MGIMO University 107014, Russia, Moscow, Egerskaya str., 1 valentina_dmitrieva@bk.ru

Пандемия SARS-CoV-2 оказалась серьезным гуманитарным вызовом для мирового сообщества и потребовала от правительств быстрой реакции, чтобы снизить социально-экономические последствия распространения вируса. Правительство Мексики отказалось следовать в русле общемировых и региональных тенденций и долгое время игнорировало ухудшающуюся эпидемиологическую обстановку. Как отмечают исследователи А. Барриентос ^[1], С. Хоффман ^[2], Э.Э.Р. де ла Крус ^[3], это усугубило внутреннюю обстановку в стране, приведя к увеличению социально-экономических вызовов. Закономерно, что последствия пандемии для общества Мексики были всесторонне исследованы. Так, были исследованы вопросы социальной защиты населения ^[1], положение коренного населения ^[2], уязвимость девочек и женщин ^[4], экономические последствия правительственных мер ^[3], активизация наркокартелей ^[5]. Таким образом, научное сообщество сконцентрировалось преимущественно на внутренних последствиях пандемии.

В это же время правительство президента Мексики Андреса Мануэля Лопеса Обрадора увидело в сложившейся ситуации возможность проведения активного внешнеполитического курса по нескольким политическим направлениям: повышения роли государства на международной арене; укрепления отношений с ключевыми партнерами государства (Соединенными Штатами Америки, Китаем, Японией, Аргентиной, странами Центральной Америки и Карибского Бассейна).

В результате, гуманитарное положение Мексики представлено в академической литературе и официальных публикациях двойственно: с одной стороны, выделяются серьезные внутренние социально-экономические проблемы Мексики ввиду неэффективных действий правительства, с другой стороны, наблюдаются значительные успехи в проведении внешнеполитического курса. При этом в академической литературе отсутствуют публикации, которые бы анализировали взаимосвязь активного гуманитарного внешнеполитического курса Мексики в 2020–2022 гг. и усиления внутренних социально-экономических проблем страны на фоне пандемии, а также могли бы ответить на вопрос эффективности внешнеполитической стратегии правительства для решения ряда гуманитарных проблем. Поэтому целью данной статьи является оценка эффективности гуманитарной дипломатии страны в решении внутриполитических вызовов, усугубленных пандемией SARS-CoV-2.

В данной статье для описания гуманитарного измерения внешней политики Мексики используется термин «гуманитарной дипломатии», популяризованный в 2000–х гг. ^[6]. Здесь под этим термином понимается определение, выработанное Х. О’Хаган: гуманитарная дипломатия — инструмент внешней политики, позволяющий выразить международное сочувствие и солидарность, который способствует укреплению репутации государства и установлению двусторонних доверительных отношений ^[7], причем под гуманитарной дипломатией рассматривается гуманитарная помощь и помощь в содействии развитию, которая отправлена и получена Мексикой. Исследование проводится в рамках системного подхода, согласно которому государство является системой, состоящих из ряда элементов, к которым можно отнести сферы внутренней и внешней политики, поэтому справедливо говорить о том, что внешняя политика реализуется государством в контексте внутриполитических интересов и проблем. Здесь пандемия — внешний фактор, над которым у государства контроля нет, но который оказывает влияние на систему, а принимаемые политические решения (в том числе, гуманитарная дипломатия) являются подконтрольным правительству способом воздействия на систему государства (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Процесс влияния правительства Мексики и внешних вызовов на Мексику как систему (Источник: составлено автором на основе модели влияния одного актора на политическую систему ^{[8, p. 72]})

В рамках данной статьи будет оцениваться эффективность гуманитарной дипломатии для решения социально-экономических проблем, возникших или усугубившихся в результате пандемии. Иные вызовы, такие как миграция, вынужденно исключены из исследования, так как эта комплексная проблема является основополагающей на протяжении нескольких десятилетий, следовательно, невозможно говорить о ее решении благодаря гуманитарной дипломатии Мексики в 2020–2022 гг. Оценка эффективности будет проводиться согласно формуле ниже:

Для того, чтобы оценить эффективность гуманитарной дипломатии (), предлагается оценить решение возникших вызовов (n) в диапазоне от 0 до 1, где 0 — сохранение проблемы, 0,5 — частичное решение проблемы путем гуманитарной дипломатии, 1 — полное решение проблемы путем гуманитарной дипломатии. Далее полученный результат () необходимо сложить и поделить на общее число вызовов, приведя к процентам. Необходимо помнить, что гуманитарная дипломатия — инструмент внешней политики, не являющийся основным, а входящий в набор инструментов правительства для смягчения текущей социально-экономической ситуации, поэтому неправомерно говорить об эффективности инструмента только в том случае, если эффективность превышает 75%. Для констатации успешности решения вызовов Мексики с использованием гуманитарной дипломатии требуется больше 33% эффективности.

Социально-экономические и политические последствия пандемии

Во-первых, бездействие Мехико до введения карантина 16 марта 2020 г. (когда с обнаружения первого зараженного прошел месяц), а затем неспособность помочь жителям, оставшимся без работы, гуманитарной помощью привели к активизации деятельности наркокартелей. Преступные группировки заполнили вакуум, оставленный местным правительством, де-факто установив правительство: так, картели Гольфо, Нового поколения Халиско и Синалоа рассылали посылки с едой, деньгами, лекарствами и средствами индивидуальной защиты. Некоторые из них украшали коробки изображениями глав картелей, а также приняли решение ввести комендантские часы. Используя позитивные эмоции, они создали эмоциональную связь с обществом, усилили свою легитимность, что привело к возрождению их положительного имиджа в качестве «спасителей мира» ^{[5, p. 13–14]}. Как результат, снизился авторитет центрального и местного правительства, а также появились альтернативные способы установления порядка, закона и предоставления доступа к системе здравоохранения.

Во-вторых, пандемия усугубила положение ряда жителей. Так, увеличилось число лиц, живущих за чертой бедности ^[3]. Также усилилось неравенство между гражданами: возросли расизм и коллективные антикитайские настроения ^[9], другие этнические группы кроме мексиканцев систематически исключались из государственной политики, хотя коренное население — ключевой пункт предвыборной программы Президента А. М. Лопеса Обрадора. Положение осложнялось невозможностью организации дистанционной работы, недостаточным доступом к системе здравоохранения. Также представители коренного населения были лишены доступа к информации, ввиду публикаций правительства на испанском языке и своей низкой грамотности, что привело к распространению недостоверной информации ^{[2, p. 48]}. В уязвимом положении оказались женщины: возросло число фемицидов, участились эпизоды домашнего насилия ^{[4, p. 84–85]}.

В-третьих, пандемия усилила нагрузку на систему здравоохранения, что привело к ее кризису. Страна оказалась в тяжелом положении — нехватка средств индивидуальной защиты, аппаратов искусственной вентиляции легких, отсутствие вакцины. Важно отметить, что пандемия лишь усугубила проблемы системы здравоохранения, которая находилась в состоянии жестких реформ с 2019 г. ^[3].

Итак, можно выделить несколько вызовов, которые правительство Мексики стремилось решить: снижение авторитета правительства и возвращение положительного имиджа наркокартелей; рост бедности; расизм; бедственное положение коренного населения; уязвимость женщин; нехватка средств индивидуальной защиты и аппаратов искусственной вентиляции легких; отсутствие вакцины.

Гуманитарная дипломатия Мексики в период пандемии

Правительство Мексики задействовало несколько форматов для осуществления своей гуманитарной деятельности: международные организации и форумы; двусторонние отношения с партнерскими странами.

Ключевым пунктом гуманитарной дипломатии была нехватка средств индивидуальной защиты и отсутствие вакцин. Был запущен проект «Все вместе против COVID-19», в рамках которого осуществлялась подготовка медицинских кадров и приобретения оборудования, средств индивидуальной защиты, вакцин ^{[10, p.9]}. Этот вопрос решался как в юридическом плане, так и через договоры о поставке необходимого оборудования. Так благодаря Мексике было принято несколько резолюций, гарантирующих равный доступ стран к лекарствам, вакцинам и медицинскому оборудованию: обращение Большой двадцатки к ООН с просьбой вмешаться и добиться справедливости в распределении нужных препаратов и инструментов от 26 марта 2020 г., резолюция ГА ООН 74/274 по международному сотрудничеству в целях обеспечения равного доступа, где была отмечена ведущая роль Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Большую роль в решении этой проблемы сыграло Сообщество стран Латинской Америки и Карибского бассейна (СЕЛАК), где Мексика председательствовала в 2020–2021 гг. СЕЛАК занималось организацией регионального сотрудничества в связи с чрезвычайной ситуацией в сфере здравоохранения. Так, было организовано совместное производство (упаковка) вакцин AstraZeneca Мексикой и Аргентиной (причем, удалось снабдить 1 млн доз страны СЕЛАК). В рамках сотрудничества Мексика пожертвовала 11 странам 34 аппарата ИВЛ, произведенных в стране, а также поставила в сотрудничестве с Японским агентством по международному сотрудничеству в целях развития (JICA) 90 тыс. средств индивидуальной защиты в 10 стран, включая саму Мексику ^[11].

Для получения вакцин Мексика приняла участие в нескольких международных инициативах: пожертвовала 274 159 евро Мировому ответу коронавирусу (Coronavirus Global Response) ^[12], на 7 октября 2021 г. 1 150 000 долларов США через акселератор доступа к средствам для борьбы с Covid-19 (Access to Covid-19 Tools Accelerator, от ВОЗ) в акселератор средств для вакцин (ACT-accelerator-vaccines) ^[13]; направила средства Коалиции по инновациям для готовности к эпидемиям (CEPI) ^[14], Глобальному альянсу по вакцинации и иммунизации (GAVI) ^[15]; присоединилась к пулу доступа к технологиям, связанным с Covid-19 (covid-19 Technology Access Pool), в рамках которой продвигает право делиться технологиями со всеми странами ^[16]. Ключевой инициативой для доступа к вакцинам является COVAX, с помощью которой Мексика поставила целью вакцинировать 20% населения страны ^[17].

В рамках борьбы с нехваткой средств индивидуальной защиты и отсутствия вакцин Мексика обратилась к двусторонним связям. Так, более 3 млн вакцин фирм Moderna, Janssen, AstraZeneca было выкуплено у США, в октябре 2020 г. с Китаем была согласована поставка 35 млн вакцин CanSino Biologics, с Великобританией — 77,4 млн доз AstraZeneca (по сниженной цене в 4 доллара США за дозу), а также 34,4 млн доз от Pfizer. В 2021 г. велись переговоры с Россией о поставке 24 млн доз Спутника V. Также Мексика задействована в тестах вакцин CanSino КНР, Janssen и Novavax США, CureVac Германии ^{[11, p. 79–91]}. О поставке средств индивидуальной защиты и оборудования удалось договориться с 14 странами, причем США пожертвовали Мексике 610 аппаратов ИВЛ разных моделей и поспособствовали установлению регионального сотрудничества между Невадой и Мехико. Китай передал 728 тыс. перчаток, 16 млн хирургических масок и 1,5 млн масок KN95, 300 тыс. ПЦР-тестов, 948 ИВЛ, организовал 25 бортов. От ОАЭ было получено 532 тыс. единиц оборудования и 125 тыс. серологических тестов. Катар передал 500 тыс. масок и 100 тыс. перчаток ^{[11, p. 58–59]}. Также была создана платформа для сотрудничества с НПО и частными компаниями, с помощью которой Мексика получала пожертвования от Airbus и Красного Креста ^{[11, p. 56]}.

Таким образом, можно утверждать, что Мексика достаточно диверсифицировала поставки вакцин, оборудования и средств индивидуальной защиты. Следовательно, эти возникшие проблемы являются полностью решенными с помощью гуманитарной дипломатии.

Другим важным вопросом, которому Мексика постаралась уделить внимание ввиду пандемии, стали вопросы экономических последствий. Так, борьбу с экономическими последствиями обсуждали в рамках встречи стран МИКТА в апреле 2020 г., а также в Иберо-американском генеральном секретариате (разработаны рекомендации и стратегии для восстановления экономики), в Экономической комиссии ООН по странам Латинской Америки и Карибского бассейна (предложена стратегия борьбы с потерей возможностей) ^{[11, p. 20–21]}. Таким образом, были предприняты действия по смягчению экономических последствий, что является положительным фактором, однако данную деятельность нельзя охарактеризовать как полноценное решение сложившейся проблемы с ростом уровня бедности.

С некоторыми вызовами правительству было бы сложно справиться исключительно через гуманитарную дипломатию, так как вопросы расизма и уязвимого положения женщин невозможно решить через гуманитарную деятельность в укороченные сроки. Однако в период пандемии продолжились программы гуманитарного сотрудничества, направленные на решение этих долгосрочных проблем. Так, была пересмотрена совместная программа с Европейским Союзом, направленная на предотвращение уязвимости женщины, как и продолжалось сотрудничество по вопросу гендерного равенства ^{[10, p. 12; 65]}. Тем не менее, о ее результативности невозможно говорить, так как проблема является глубокой и ее невозможно разрешить на протяжении года. Однако сам факт адаптации программы является положительным для разрешения этого вызова. Правительство Мексики активно сотрудничало с Китаем, который помогал в борьбе против коронавируса, однако требуются дополнительные исследования, чтобы изучить, снизились ли расистские настроения в Мексике после оказанной Китаем помощи.

Предстоит оценить влияние гуманитарной дипломатии на борьбу с влиянием наркокартелей и на проблемы коренного населения. Осложняет эту задачу тот факт, что невозможно разрешить указанные проблемы напрямую, однако деятельность правительства Мексики способна опосредованно оказать влияние на существующие проблемы.

Остро стоит проблема снижения авторитета правительства при возрождении авторитета наркокартелей, так как фактически она приводит к возникновению неуправляемых зон внутри государства. Правительство запустило доставку продовольственной поддержки внутри страны, а также поддержку медицинских работников ^{[10, p. 10]}. Тем не менее, нельзя отрицать важность внешнеполитической деятельности для имиджа центральной и местной власти. Как уже было отмечено ранее, основным способом деятельности наркокартелей было предоставление гуманитарной помощи нуждающимся гражданам (средств индивидуальной защиты, еды, медикаментов), поэтому гуманитарная дипломатия, нацеленная на приобретение данных средств в других странах, является одним из способов снижения влияния преступных группировок в отдельных регионах. Благодаря двусторонним закупкам средств индивидуальной защиты и повышению доступа к системе здравоохранения государственные власти также поднимали свой авторитет среди населения. Оценить авторитет власти можно через несколько рейтингов: так, можно отметить, что наибольшее падение авторитета А. М. Лопеса Обрадора было 10 июня 2020 г., когда число не одобряющих политику выросло до абсолютного максимума за март 2020–август 2022 гг. — 37% ^[18], когда в Мехико прошли протесты ремесленников на фоне ограничений и центральной и местной политики борьбы с коронавирусом ^[19]. Однако с 10 июня 2020 г. рейтинг Президента Мексики растет (с некоторыми колебаниями). Так, например, 25 января 2021 г. было объявлено о достижении соглашения с Россией о поставке вакцин Sputnik V ^{[11, p. 26]}, и в этот день рейтинг неодобрения действий Президента упал до 25% (24 января 2021 г. он составлял 27%). Действительно, если рассматривать решения по гуманитарным вопросам, то можно отметить, что подписание соглашений совпадает с ростом одобрения Президента Мексики: в апреле он колебался от 60% до 66% ^[18], когда страна активно занималась заключением договоренностей о поставках СИЗ и медицинского оборудования. Так, 7 апреля 2020 г. было достигнуто соглашение с Китаем, а 17 апреля 2020 г. — с Соединенными Штатами Америки ^{[11, p. 26]}. В октябре 2020 г. Мексика подписала три соглашения по поставке вакцин (AstraZeneca, CanSino Biologics, Pfizer), и с 1 по 25 октября рейтинг одобрения деятельности Президента не опускался ниже 60% ^{[11, p. 46; 18]}. Здесь важно отметить, что гуманитарная деятельность не формирует рейтинг Президента, однако решения могут стать одним из факторов, влияющих на него. Таким образом, можно отметить некоторые тренды, демонстрирующие взаимосвязь, тем не менее, нельзя утверждать, что исключительно гуманитарная дипломатия сформировала положительный имидж. Так как деятельность направлена на борьбу с причиной возвышения наркокартелей и отмечаются некоторые тенденции в повышении авторитета правительства, то можно предположить, что гуманитарная деятельность скорее содействует частичному разрешению вызова, нежели совсем на него не влияет.

В отношении проблем коренного населения, усугубившихся на фоне пандемии, можно отметить, что гуманитарная дипломатия также работает с причиной их возникновения — с низкой грамотностью. Тем не менее, в отчете Агентства Мексики по международному сотрудничеству в целях развития 2020 г. не было обнаружено гуманитарной деятельности, направленной на проблемы коренного населения, что говорит о том, что данная проблема не была выделена в качестве ключевой, следовательно, не была решена.

Эффективность гуманитарной дипломатии в решении вызовов

В результате, разрешенными вызовами можно считать только недостаток средств индивидуальной защиты и оборудования и отсутствие вакцин. Частично разрешенными оказались проблемы бедности, уязвимого положения женщин и снижения авторитета правительства. Не было предпринято попыток разрешить проблемы расизма и бедственного положения коренного населения. Таким образом, в выбранной системе баллов это будет выглядеть следующим образом (см. таблицу 1).

Таблица 1. Решение вызовов благодаря гуманитарной дипломатии

Исходя из полученных баллов, можно рассчитать по формуле эффективность гуманитарной дипломатии. В результате подсчетов получается, что эффективность инструмента для решения вызовов составляет 50%.

Ранее было установлено, что гуманитарная дипломатия будет признана эффективным инструментом для решения вызовов в случае, если полученное число превысит 33%. Таким образом, можно подтвердить ее эффективность для разрешения ряда вызовов, поставленных пандемией SARS-CoV-2.

Однако важно отметить, что полученные результаты подтверждают только эффективность для вызовов, возникших на фоне пандемии, исключая глубокие гуманитарные проблемы, требующие разнообразных программ и высокого количества средств (как проблема миграции в Мексике). Также исследование ограничено одной страной и конкретным временным периодом, а ряд вызовов не может быть разрешен в краткие сроки. Таким образом, требуется продолжение исследований эффективности гуманитарной дипломатии, прежде чем экстраполировать выводы данной статьи на все государства и случаи.

Таким образом, в рамках рассмотренного кейса можно сделать следующие выводы. Гуманитарная дипломатия — эффективный вспомогательный инструмент внешнеполитического курса, который вносит вклад в разрешение обострившихся на фоне гуманитарных кризисов вызовов. Однако гуманитарная деятельность правительства не должна оставаться единственным способом разрешения возникающих вызовов, ее эффективность будет высока только в случае использования правительством комбинированных механизмов и инструментов (в случае экономических вызовов, например, меры поддержки, экономические реформы и послабления). Также нужно отметить, что не во всех случаях гуманитарная дипломатия будет являться эффективным инструментом, как было показано выше: нехватка средств или оборудования может быть ликвидирована достаточно быстро, в то время как проблемы социального характера (низкая грамотность населения, гендерное неравенство) требуют длительных программ, результат которых невозможно оценить сразу после окончания проекта. Следовательно, невозможно говорить об универсальности инструмента для разрешения различных социально-экономических и политических вызовов, обостряющихся на фоне гуманитарного кризиса.