Подходы СССР и РСФСР к институционализации национальной политики на примере создания Госкомнаца СССР и Госкомнаца РСФСР в 1989-1991 гг.

Пищук Матвей Дмитриевич ORCID: 0000-0002-4248-2090 аспирант, кафедра истории государственных учреждений и общественных организаций, Российский государственный гуманитарный университет 125047, Россия, г. Москва, ул. Миусская Площадь, 6 Pishchuk Matvey Dmitrievich Postgraduate student, Department of History of State Institutions and Public Organizations, Russian State University for the Humanities 125047, Russia, Moscow, Miusskaya Ploshchad str., 6 pishuk.mat@yandex.ru

На протяжении последних нескольких лет можно заметить растущий интерес к изучению национальной политики СССР и РСФСР в 1985-1991 гг. Исследователи все чаще изучают специфику проводимых руководством СССР и РСФСР мер по стабилизации межнациональных отношений ^{[1; 2; 3]}, вопросы регулирования межнациональных конфликтов ^{[4; 5]}, концептуальные проблемы национальной политики СССР и РСФСР ^{[6; 7; 8; 9; 10; 11]}. Несмотря на то, что в этих исследованиях затрагиваются проблемы институционализации национальной политики СССР и РСФСР, интерес исследователей к этой теме пока еще мал.

Автор статьи хотел бы объяснить, что такое институционализация национальной политики – это процесс формирования государственных институтов национальной политики. Государственные институты – это «расширенная версия» государственных органов, при которой изучается не только их «формальная структура», но и совокупность исторических событий и политических явлений, связанных с ними. Это обуславливает форму написания данной статьи, в которой значительное внимание уделено общим историческим процессам в 1986-1991 гг., которые повлияли на институционализацию национальной политики.

Для СССР «национальный вопрос» являлся одним из ключевых в его существовании в связи с тем, что в СССР была проведена «институционализация этничности» ^{[12, с. 362]}, в результате чего она приобрела политическое значение. Это важно, потому что на заре советской государственности советские граждане плохо понимали, что такое «национальная принадлежность» ^{[13, с. 193-195]}, а спустя всего несколько десятилетий именно она стала одним из фактором дестабилизации СССР.

Тем не менее, некоторые исследователи считают, что межнациональные конфликты были лишь формой институционализации распада СССР ^{[14, с. 235]}, т.е. были не причиной, а следствием системного кризиса. Отчасти это верно, потому что многие межнациональные конфликты на первом этапе своего существования представляли собой социально-экономические. Однако нельзя отрицать, что изначально заложенные в основание советской государственности специфические принципы нацстроительства породили многочисленные противоречия в национально-государственном устройстве СССР ^{[6; 15, с. 199-200]}, которые в условиях ослабления союзного центра стали причиной «пробуждения» деструктивных процессов в сфере межнациональных отношений. Причина этого крылась в том, что, осуществив институционализацию этничности, руководство СССР оказалось неспособно интегрировать ее в свою идеологию, что стало причиной кризиса советской идентичности ^[16] и началом поиска альтернативных идеологий в лице национал-демократизма. При этом нужно понимать, что возникновение межнациональных конфликтов во втор. пол. 1980-х гг. произошло не внезапно, а в результате развития вялотекущих социально-экономических, демографических и культурных процессов в советском обществе в 1960 – 1980-е гг. ^[17].

На протяжении многих десятилетий национальная политика находилась в «руках» отделов ЦК КПСС. Это было связано с тем, что в советской системе государственного управления реальная власть принадлежала не государственным, а партийным структурам ^{[18, с. 116]}. При этом специального отдела ЦК КПСС, занимающегося национальной политикой, до кон. 1980-х гг. не существовало ^[19], что довольно ярко показывало отношение партийной номенклатуры к этой проблеме. Такое положение дел было неудивительно, учитывая, что Л.И. Брежнев, выступая на XXVI Съезде КПСС весной 1981 г., заявил, что «…Единство советских наций сегодня прочно, как никогда…» ^{[20, с. 75]}. Еще более смелое заявление сделал М.С. Горбачев на XXVII Съезде КПСС весной 1986 г., заявив, что «…национальный вопрос…в Советском Союзе успешно решен…» ^{[21, с. 155-156]}.

Подобные иллюзии были довольно быстро развеяны. С весны 1986 г. состояние межнациональных отношений в СССР стало стремительно ухудшаться. Однако со стороны руководства СССР не последовало никакой адекватной реакции на происходящие события ^{[22, с. 119-120; 23, с. 107-109]}. Это было связано с тем, что М.С. Горбачев, несмотря на возникновение первых межнациональных конфликтов ^{[23, с. 109-111]}, так и не задумался над необходимостью реорганизовать существующую систему управления национальной политикой ^{[24, с. 57]}. Руководство СССР продолжило действовать ситуационно, непоследовательно и инертно, отказываясь признавать наличие серьезных проблем в сфере межнациональных отношений ^{[1, с. 124; 15, с. 226; 25, с. 221]}. Ситуация осложнялась еще и тем, что М.С. Горбачев был убежден в том, что возникшие проблемы не являются самостоятельными, а представляют собой либо часть контрреформаторских настроений местных партийных элит («национальное местничество»), либо часть общих социально-экономических проблем ^{[26, с. 17]}.

До лета 1988 г. руководство СССР не предпринимало серьезных попыток создать государственные институты национальной политики. Первым шагом на этом пути стало проведение в июне – июле 1988 г. XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС ^{[12, с. 373-375]}. На ней было сказано о целесообразности создания постоянных комиссий по вопросам межнациональных отношений при Верховном Совете СССР (прим. – далее ВС СССР) и при ВС союзных республик, а также специального государственного органа по делам национальностей и межнациональных отношений ^{[27, с. 158]}. Впервые было сказано о том, что процессы, происходящие в СССР в сфере межнациональных отношений, требуют перестройки системы органов государственного управления. Тем не менее значение Конференции оценивается исследователями достаточно скромно, поскольку какого-либо реального «обновления» концептуальных взглядов на принципы советской национальной политики проведено не было ^{[15, с. 327-328]}.

После Конференции началась масштабная работа по подготовке поправок в Конституцию СССР, в ходе которой одной из важнейших тем стала дискуссия о статусе Совета Национальностей ВС СССР ^{[28, л. 24-32, 79, 122; 29, л. 36, 39.]}. Согласно внесенным 1 декабря 1988 г. изменениям в Конституцию СССР Совет Национальностей ВС СССР должен был отвечать за реализацию национальных интересов и потребностей народов СССР, а также за совершенствование законодательства СССР в сфере межнациональных отношений. 12 января 1989 г. в Секретариате ВС СССР был образован Отдел по вопросам межнациональных отношений, который должен был стать «связующим звеном» в работе двух палат ВС СССР ^{[30, л. 30-31.]}.

Однако, стоит отметить, что при реализации начальных мер по институционализации национальной политики руководство СССР столкнулось с трудностями, которые были связаны с деятельностью РСФСР. Обратим внимание на то, что в январе 1989 г., после обострения межнационального конфликта в Нагорном Карабахе, Верховный Совет РСФСР (прим. – далее ВС РСФСР) принял документ, согласно которому в РСФСР начиналась разработка предложений по укреплению межнациональных отношений ^{[31, л. 13]}. Документ затрагивал широкий спектр вопросов по реализации национальной политики в РСФСР ^{[31, л. 51-52]}. Содержание этого документа свидетельствовало о том, что в РСФСР, наблюдая за неудачами руководства СССР по урегулированию межнациональных конфликтов (в т.ч. в Нагорном Карабахе), решили начать «размежевание» с союзным центром зон ответственности в национальной политике (т.е. изъявили желание иметь полномочия в этой сфере).

Первым свидетельством «размежевания» стал апрельский Пленум ЦК КПСС 1989 г., на котором отдельные представители РСФСР высказали руководству СССР ряд претензий, основная часть которых сводилась к тому, что при принятии решений по национальной политике, мнение РСФСР не учитывается ^{[32, с. 65-66, 89-90]}. Вторым свидетельством «размежевания» стали выборы народных депутатов СССР в апреле – мае 1989 г., в ходе которых произошла политическая «реабилитация» Б.Н. Ельцина ^{[33, с. 170-207]}, популярность которого росла за счет того, что он резко критиковал деятельность руководства СССР в сфере национальной политики ^{[33, с. 223-224]}.

В связи с этими событиями в начале июня 1989 г. на I Съезде народных депутатов СССР (прим. – далее СНД СССР) М.С. Горбачев заявил о том, что недооценил в полной мере необходимость обновления национальной политики СССР ^{[34, л. 36-40]}. Однако никакого плана по исправлению ситуации М.С. Горбачев не предложил, что стало поводом для очередной критики со стороны Б.Н. Ельцина ^{[35, л. 139-149]}, который обвинил руководство СССР в неэффективной работе в сфере межнациональных отношений, нерешительности при урегулировании межнациональных конфликтов и стремлении опираться на догматизм при проведении национальной политики.

Несмотря на подобные обвинения, на Съезде была проведена большая работа по созданию комиссий в Совете Национальностей ВС СССР. 6 июня 1989 г. в ходе многочисленных обсуждений были образованы три комиссии Совета Национальностей ВС СССР ^{[36, л. 68]}: по национальной политике и межнациональным отношениям; по вопросам социального и экономического развития союзных и автономных республик, автономных областей и округов; по вопросам развития культуры, языка, национальных и интернациональных традиций, охраны исторического наследия.

В РСФСР процесс институционализации государственных институтов национальной политики происходил иначе. Это было связано с тем, что руководство РСФСР никак не могло добиться от руководства СССР разрешения на принятие поправок в Конституцию РСФСР (аналогичных тем, что были приняты для Конституции СССР в декабре 1988). М.С. Горбачев избегал этого вопроса, поскольку понимал, что при внесении изменений в Конституцию РСФСР, позиции РСФСР укрепятся и она станет менее управляемой ^{[37, с. 206]}. Некоторые исследователи считают, что позиция М.С. Горбачева строилась на основании того, что он был «заложником» старых принципов «ленинской национальной политики», согласно которым РСФСР отводилась роль «ресурсной базы» для укрепления других союзных республик в СССР ^[38].

Из-за этого руководству РСФСР приходилось довольствоваться довольно скромными возможностями по созданию отдельных структур, рассматривающих лишь некоторые вопросы национальной политики. В частности, в августе 1989 г. при Президиуме ВС РСФСР была создана Комиссия по вопросам национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, которая отвечала за разработку предложений по совершенствованию межнациональных отношений в РСФСР ^{[39, л. 8, 124-125]}. Создание этой Комиссии в очередной раз подчеркивало желание РСФСР проводить самостоятельную национальную политику.

Весьма важным событием для дальнейшего процесса институционализации национальной политики СССР и РСФСР стал сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1989 г. Подготовка к нему длилась полтора года из-за того, что основная тема Пленума, посвященная национальной политике, «буксовала» в стенах партийных структур, отвечающих за идеологию. Основная проблема заключалась в том, что партийная номенклатура не желала отказываться от давно известных тезисов генеральной линии «ленинской национальной политики» ^{[15, с. 319-322]} и использовать новые научные идеи ^{[15, с. 327-329]}. Из-за этого получилось так, что на Пленуме М.С. Горбачев выступил с докладом «О национальной политике партии в современных условиях», тезисы которого оказались устаревшими. Программный документ, принятый на основании этого доклада, был откровенно слабым, поскольку больше был похож на план по реорганизации отдельных элементов системы государственного управления, а не на концепцию государственной национальной политики СССР.

Ситуация осложнялась еще и тем, что Пленум стал площадкой для серьезных столкновений между руководством СССР и представителями РСФСР. Дело в том, что в своем докладе М.С. Горбачев затронул вопросы совершенствования государственной структуры РСФСР, расширения прав ее автономий и создания Российского бюро ЦК КПСС ^{[40, с. 28-30]}. Обсуждение этих вопросов выявило целый пласт противоречий, что стало для М.С. Горбачева большой неожиданностью. Представители РСФСР требовали создать Компартию РСФСР и расширить полномочия РСФСР, указывая на то, что РСФСР находится в дискриминируемом положении по сравнению с другими союзными республиками, выполняя для СССР роль «донора» ^{[40, с. 69, 96; 41, с. 141]}. Кроме того, недовольство представителей РСФСР было связано с заявлением М.С. Горбачева о том, что автономиям в составе союзных республик необходимо дать новый политический статус, расширив их права и полномочия ^{[40, с. 226-227]}. С учетом того, что в составе РСФСР было больше всего автономий, то масштабное изменение их статуса означало бы пересмотр статуса РСФСР. А это было поводом для серьезного беспокойства представителей РСФСР, опасающихся того, что «националистический пожар» из других союзных республик «перекинется» в РСФСР, используя в качестве предлога вопрос об «изменении статуса автономий».

В ходе сентябрьского Пленума 1989 г. были вскрыты те противоречия между руководством СССР и представителями РСФСР, которые долгое время незаметно тлели. И хотя некоторые исследователи считают, что РСФСР не находилось в дискриминируемом положении ^{[14, с. 216]}, а сама союзная республика была одной из самых спокойных вплоть до прихода к власти Б.Н. Ельцина ^{[15, с. 299]}, нельзя не отметить весьма критические настроения представителей РСФСР на Пленуме, которые впервые массового выразили свое недовольство действиями руководства СССР ^{[41, с. 141]}.

Несмотря на возникшие на Пленуме проблемы М.С. Горбачев не предпринял серьезных шагов для смягчения конфликта, оставив Платформу Пленума практически в неизменном виде. Тем не менее, М.С. Горбачев, осознавая растущее недовольство в РСФСР, все-таки одобрил внесение изменений в Конституцию РСФСР и 27 октября 1989 г. они были приняты. Совет Национальностей ВС РСФСР по аналогии с союзным органом, стал первым в РСФСР государственным институтом национальной политики.

Однако намного более важным событием стало создание 29 ноября 1989 г. Государственного комитета РСФСР по национальным вопросам (Госкомнац РСФСР). В РСФСР понимали, что для проведения эффективной национальной политики недостаточно Совета Национальностей ВС РСФСР, отвечающего за разработку законов в сфере межнациональных отношений. Существовала острая необходимость в создании государственного института, который реализовывал бы на практике принимаемые законы, чтобы избежать ситуации, при которой закон есть, но исполнять его некому, как регулярно происходило на союзном уровне. Более того, создание Госкомнаца РСФСР приобретало особое значение в связи с тем, что на союзном уровне подобного органа не существовало, а значит республиканский комитет получал полный «карт-бланш» по проектированию своей будущей деятельности.

После того как на II СНД СССР в декабре 1989 г. М.С. Горбачев столкнулся с продолжением «российской фронды» ^{[42, л. 22]}, стало понятно, что представители РСФСР встали на путь открытой, хотя и умеренной конфронтации с руководством СССР, чтобы добиться расширения своей самостоятельности, в т.ч. при реализации национальной политики. При этом стоит отметить, что в РСФСР взялись за «национальный вопрос» намного активнее, чем в союзном центре. Руководство РСФСР не только получило «положенный им» Совет Национальностей ВС РСФСР, но самостоятельно создало Госкомнац РСФСР, который стал уникальной структурой в советской системе государственного управления.

В январе 1990 г. произошли события, которые повлияли на дальнейший процесс институционализации национальной политики СССР и РСФСР. В результате очередного обострения конфликта в Нагорном Карабахе, произошли беспорядки в Баку, в ходе которых в город были введены войска для восстановления порядка. В связи с этими событиями 26 января 1990 г. Н.И. Рыжков обратится в ВС СССР с предложением образовать союзно-республиканский Госкомнац СССР ^{[43, л. 3-8]}, который занимался бы вопросами национальной политики межреспубликанского характера, требующих решения на союзном уровне при координации деятельности министерств и ведомств СССР, союзных и автономных республик.

Однако предложение Н.И. Рыжкова было «торпедировано» в связи с тем, что М.С. Горбачев начал подготовку новой политической реформы, о которой он публично заявит на февральском Пленуме ЦК КПСС 1990 г., высказав пожелание создать должность Президента СССР. М.С. Горбачев считал, что создание этой должности даст ему дополнительные полномочия в условиях растущей управленческой дезинтеграции партийных и государственных структур ^[44], что позволит ему повысить управляемость процессами в сфере межнациональных отношений. В результате этой политической реформы 15 марта 1990 г. III СНД СССР избрал М.С. Горбачева Президентом СССР.

В ответ на политическую реформу весной 1990 г. в РСФСР приняли решение о начале организационных приготовлений к «запуску» Госкомнаца РСФСР (следует понимать, что с момента своего создания Госкомнац РСФСР де-факто продолжал существовать только «на бумаге»). 17 марта 1990 г. Председателем Госкомнаца РСФСР был назначен А.М. Беляков, на кандидатуре которого настаивала ЦК КПСС. Он был компромиссной фигурой: с одной стороны А.М. Беляков был консерватором, хорошо подходящим на роль «охранителя национального вопроса», а с другой, являясь приемлемой для руководства СССР кандидатурой, он мог, не боясь какого-либо активного противодействия, начать организацию деятельности Госкомнаца РСФСР. Это подтвердилось тем, что почти сразу после своего назначения А.М. Беляков добился утверждения первой структуры Госкомнаца РСФСР ^{[45, л. 186-188]}, что свидетельствовало о том, что руководство РСФСР действительно было заинтересовано в скорейшем «запуске» Госкомнаца РСФСР.

После того как политическая реформа М.С. Горбачева была реализована, вспомнили про предложение Н.И. Рыжкова. Кроме того, «запуск» Госкомнаца РСФСР и назначение А.М. Белякова его Председателем серьезно обеспокоило руководство СССР. В ответ на это, 27 марта 1990 г., после трех месяцев тяжелых обсуждений ^{[46, л. 79-83]} (характерно, что в РСФСР никаких споров о целесообразности создания Госкомнаца РСФСР не возникало), был создан Государственный комитет СССР по национальным вопросам (Госкомнац СССР). Госкомнац СССР получил статус союзно-республиканского государственного комитета, который должен был осуществлять управление национальной политикой через соответствующие государственные комитеты союзных республик. Этот статус означал, что руководство СССР пыталось де-юре подчинить Госкомнац РСФСР, сделав из него «низовое звено» управления союзной национальной политикой.

Проблема заключалась в том, что Госкомнац РСФСР имел статус республиканского комитета и поэтому подчинялся только Совету Министров РСФСР (прим. – далее СМ РСФСР). Создавая Госкомнац СССР, руководство СССР надеялось «загнать» Госкомнац РСФСР под двойное подчинение – Госкомнацу СССР и СМ РСФСР. Однако сделать этого не удалось. Во-первых, М.С. Горбачев практически сразу после создания Госкомнаца СССР потерял к нему интерес. Во-вторых, после того, как в мае 1990 г. Б.Н. Ельцин возглавил ВС РСФСР, он сделал все, чтобы сохранить автономность Госкомнаца РСФСР. В результате руководство СССР просто «забыло» о Госкомнаце СССР, оставив его существовать «на бумаге».

В апреле 1990 г. М.С. Горбачев и А.И. Лукьянов предложили т.н. «план автономизации» ^{[47, с. 167-174]}, который был направлен на масштабное расширение прав и полномочий автономных образований в СССР ^{[37, с. 199]}. М.С. Горбачев рассматривал этот план как этап подготовки к подписанию нового Союзного договора. Предполагалось, что автономные образования, получив расширенные права и полномочия, подпишут новый Союзный договор как полноценные субъекты новой федерации. Таким образом союзное руководство прямо говорило об уравнении статуса автономных образований с союзными республиками, что привело в крайнее замешательство последних. Некоторые исследователи указывают на то, что «план автономизации» был направлен против РСФСР, которая имела в своем составе больше всего автономных образований ^{[41, с. 181-183]}. Стоит отметить, что «план автономизации» оказался для РСФСР слишком конфликтогенным и угрожающим ее территориальной целостности, что вызвало беспокойство даже у тех представителей РСФСР, которые никак не были связаны с оппозиционными российскими политиками. В результате «план автономизации» стал «спусковым крючком» для роста оппозиционных настроений в РСФСР, итогом которых стало избрание 29 мая 1990 г. Б.Н. Ельцина Председателем ВС РСФСР.

12 июня 1990 г. Б.Н. Ельцин добился принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Декларация стала способом воспрепятствовать реализации «плана автономизации», поскольку согласно ее положениям, принимаемые руководством СССР законы лишались своего верховенства на территории РСФСР. После принятия Декларации следующим шагом руководства РСФСР стала организация деятельности Совета Национальностей ВС РСФСР. 14 июня 1990 г. в нем были созданы три комиссии ^{[48, л. 31]}: по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям; по вопросам социального и экономического развития автономных республик, автономных областей, автономных округов и малочисленных народов; по вопросам развития культур, языка, национальных традиций и охраны исторического наследия.

14 июля 1990 г. был принят Закон РСФСР, согласно которому оформлялась структура органов исполнительной власти, подчиняющихся непосредственно СМ РСФСР (в т.ч. Госкомнац РСФСР). Таким образом руководство РСФСР подчеркивало, что национальная политика остается сферой российских интересов, несмотря на то что был создан Госкомнац СССР. Примечательно, что примерно в это же время на июльском Пленуме ЦК КПСС 1990 г. М.С. Горбачев инициирует назначение Секретаря ЦК А.Н. Гиренко ответственным за курирование вопросов в области межнациональных отношений, а при нем создаст Постоянную комиссию по национальной политике. Это говорило о том, что М.С. Горбачев, несмотря на текущее состояние партии (дело в том, что после нескольких реорганизаций, проведенных М.С. Горбачевым в 1987-1990 гг. политические и управленские возможности КПСС сильно сократились), при решении вопросов национальной политики он все еще «по старинке» отдавал предпочтение партийным органам, а не государственным.

Между тем летом 1990 г. Б.Н. Ельцин инициировал т.н. «парад суверенитетов», который стал одной из причин дестабилизации межнациональных отношений в РСФСР ^{[49, л. 2-4; 50, л. 1об]}. С его помощью руководство РСФСР искало возможность заручится поддержкой национальных республик РСФСР в борьбе с руководством СССР. В этом стремлении часть президентского окружения была готова безоговорочно поддерживать любые националистические движения ^{[1, с. 193-194]}, лишь бы они поддерживали курс Б.Н. Ельцина. Несмотря на проведение столь рискованной политики, следует признать, что к осени 1990 г. Б.Н. Ельцину удалось укрепить свои позиции. Этому способствовал и тот факт, что были реализованы основные меры по укреплению государственных органов власти РСФСР, в т.ч. ответственных за реализацию национальной политики.

На союзном уровне ситуация с институционализацией национальной политики обстояла значительно хуже. Из-за того, что М.С. Горбачев был занят продвижением нового Союзного договора, остальным вопросам он уделял мало внимания. Достаточно сказать, что только 17 августа 1990 г. удалось назначить заместителя Председателя Госкомнаца СССР ^{[51, л. 7]}. Им стал народный депутат СССР М.С. Минасбекян, которому М.С. Горбачев предлагал стать Председателем, но он отказался из-за нежелания расставаться с депутатским мандатом. Н.И. Рыжков просил его написать Положение «О Госкомнаце СССР», но из-за того, что М.С. Минасбекян де-факто так и не вступил в должность, а руководство СССР не выделило ему средств на организацию деятельности Госкомнаца СССР, подготовить документ не удалось. Такое отношение к Госкомнацу СССР выглядело крайне странно с учетом того, какое важное значение имела национальная политика в текущей ситуации. Стоит отметить, что к осени 1990 г. руководство СССР в целом прекратило какие-либо крупные мероприятия по совершенствованию системы государственных институтов национальной политики СССР. Все силы были брошены на подготовку нового Союзного договора (сентябрь – октябрь 1990 ^{[52, л. 341-342]}), в рамках которого и предполагалось решить основные проблемы национальной политики.

У руководства РСФСР не было иллюзий насчет того, что новый Союзный договор сможет решить «все проблемы разом», поэтому в РСФСР продолжалась активная работа по развитию государственных институтов национальной политики. 5 ноября 1990 г. было принято Постановление СМ РСФСР, которое касалось задач и организационных вопросов Госкомнаца РСФСР. В документе подчеркивалось, что для проведения единой государственной национальной политики в субъектах РСФСР рекомендуется образовать органы или структурные подразделения, которые отвечали бы за реализацию национальной политики на местах. Таким образом начинался процесс формирования вертикали управления национальной политикой в РСФСР. 21 ноября 1990 г. новым Председателем Госкомнаца РСФСР был назначен Л.П. Прокопьев, который считался менее консервативным политиком, способным воспринять новый и более радикальный курс Б.Н. Ельцина по национальной политике (речь идет о ее «суверенизаторской» составляющей). Примечательно, что на этот раз кандидатура Председателя уже не согласовывалась с ЦК КПСС.

В январе 1991 г. произошли трагические события в Вильнюсе, в связи с которыми оппонирующие М.С. Горбачеву политические силы стали настраивать общественное мнение против Президента СССР, КПСС и Союза ССР как единого государства ^{[53, л. 98-101]}. Острая реакция союзных республик была связана с тем, что они опасались победы «консервативного крыла» руководства СССР и возвращения к авторитарным методам управления. Однако, несмотря на ухудшающуюся обстановку в сфере межнациональных отношений, продолжилась деградация государственных институтов национальной политики СССР ^{[54, л. 1-37]}. В феврале – марте 1991 г. произошло значительное сокращении штатов и полномочий комиссий Совета Национальностей ВС СССР ^{[55, л. 10-11]}. Был поднят вопрос о дальнейшей судьбе Госкомнаца СССР (целесообразно ли его оставлять, пусть даже в его нынешнем «бумажном виде») ^{[55, л. 13]}. Председатель Совета Национальностей ВС СССР Р.Н. Нишанов призывал М.С. Горбачева выделить ресурсы на организацию деятельности Госкомнаца СССР ^{[56, л. 3]}. Однако его призыв остался неуслышанным и Госкомнац СССР продолжил свое «призрачное» существование в системе государственных органов СССР.

Тем временем в РСФСР в феврале 1991 г. началось обсуждение проекта Положения «О Государственном комитете РСФСР по делам национальностей», которое продлилось более трех месяцев ^{[55, л. 20-21; 57, л. 4, 6, 18-26]}. Значительная часть споров была связана с вопросом определения пределов полномочий Госкомнаца РСФСР при проведении национальной политики в национальных республиках РСФСР. 8 мая 1991 г. Положение было утверждено. В соответствии с ним Госкомнац РСФСР являлся республиканским органом государственного управления по вопросам национальностей и национальных отношений, который подчинялся СМ РСФСР и отвечал за проведение единой государственной политики в РСФСР в области национальных отношений. Полномочия, которые были даны Госкомнацу РСФСР в национальных республиках РСФСР, можно охарактеризовать как «умеренные».

16 мая 1991 г. было принято Постановление ВС РСФСР, в котором были сформулированы основные принципы национально-государственного устройства РСФСР. В этом документе отразилась сложная дилемма руководства РСФСР, которое с одной стороны давало гарантии территориальной целостности РСФСР, а с другой подчеркивала право народов на самоопределение. Обратим внимание на то, что в этом документе руководство РСФСР впервые задумалось над необходимостью разработки концептуальных документов по национальной политике. В связи с этим в мае 1991 г. была предпринята попытка разработать «Основы законодательства РСФСР о национальной политике» (этого сделать не удалось из-за сопротивления национальных республик РСФСР) ^{[58, л. 68-70]}.

Пока в июле – августе 1991 г. Госкомнац РСФСР активно расширял свою деятельность и совершенствовал структуру, руководство СССР в последний раз попыталось «реанимировать» Госкомнац СССР. На должность Первого заместителя Председателя Госкомнаца СССР была предложена Т.Г. Иванова (на тот момент заместитель Председателя Президиума ВС РСФСР), а на должность заместителя Председателя П.С. Рудев (на тот момент начальник Главного управления миграции и переселения Минтруда СССР) ^{[59, л. 1-11, 18]}. Кабинет Министров СССР утвердил обоих в новых должностях 22 августа 1991 г. Нетрудно догадаться, что эти назначения уже не имели смысла, поскольку после августовского путча начались тяжелейшие процессы разрушения советской государственности, и поэтому дальнейшая судьба Госкомнаца СССР, который де-факто так и не был сформирован, волновала руководство СССР в новых условиях меньше всего.

После августовского путча руководство РСФСР активно занялось «перехватом» у руководства СССР основных сфер деятельности. В августе 1991 г. Госкомнац РСФСР поднял вопрос о передаче «в его руки» «немецкого вопроса», который ранее относился к деятельности руководства СССР ^{[60, л. 2-4, 8-15]}. Л.П. Прокопьев предложил создать Главное управление по проблемам советских немцев при Госкомнаце РСФСР, подчеркивая, что создание этой структуры позволит РСФСР получать от ФРГ финансовую помощь вместо СССР (дело в том, что ФРГ оказывала финансовую поддержку СССР за обещание его руководства способствовать восстановлению Республики немцев Поволжья). Позднее, 15 октября 1991 г. СМ РСФСР принял решение о создании в составе Госкомнаца РСФСР Управления по делам народов, не имеющих национально-государственных образований. Примечательно, что созданное Управление должно было заниматься не только немецким, но и другими народами, в т.ч. проживающими на территории других (!) союзных республик.

Одним из важнейших направлений деятельности Б.Н. Ельцина после августовского путча стало укрепление института президентской власти: для этого за август – сентябрь 1991 г. был создан институт Представителей Президента РСФСР и институт Представительств Президента РСФСР в национальных республиках РСФСР. Оба института сыграют важную роль в продвижении нового курса национальной политики Б.Н. Ельцина. 7 сентября 1991 г. в целях усиления контроля за ситуацией в области межнациональных отношений в Управлении Делами Администрации Президента РСФСР был создан Отдел развития федерации и национальных отношений.

Укрепление власти Б.Н. Ельцина сопровождалось «огосударствлением» его позиций в национальной политике, которое выражалось в «ревизии» некоторых более ранних «суверенизаторских» принципов. Ярким примером стало принятие 25 октября 1991 г. Закона РСФСР «О языках народов РСФСР», согласно которому русский язык объявлялся государственным языком (отметим, что руководство СССР не смогло добиться принятия этой формулировки) и языком межнационального общения. Исследователи считают, что принятая в соответствии с этим законом «Декларация о языках народов России» была первым шагом на пути к созданию «российского взгляда» на свою будущую языковую и национальную политику ^[61]. На открытии V Съезда народных депутатов РСФСР (прим. – далее СНД РСФСР) 28 октября 1991 г. Б.Н. Ельцин выступил с программной речью по новому экономическому курсу, в которой затронул проблемы национальной политики: «крайне болезненные формы» национального возрождения (т.е. проблема сепаратизма); положение русского населения за пределами РСФСР; проблема беженцев и вынужденных переселенцев. Но самым важным было то, что Б.Н. Ельцин заявил: «…есть черта, которую мы ни при каких условиях не можем переступать. Эта черта – территориальная целостность России…» ^[62].

Когда 1 ноября 1991 г. Д.М. Дудаев провозгласил независимость Чеченской Республики, Б.Н. Ельцин выступил с идеей ввода войск с целью восстановления контроля за ситуацией. Известно, что сделать это ему не удалось (по причине противодействия М.С. Горбачева и неоднозначной позиции ВС РСФСР), однако, важно отметить, что в этой ситуации Б.Н. Ельцин выступил как сторонник жесткого курса, направленного на сохранение территориальной целостности РСФСР. Примечательно, что позиция Б.Н. Ельцина по кризису в Чеченской Республике стала причиной конфликта между ним и руководителем Госкомнаца РСФСР Л.П. Прокопьевым, считавшего ужесточение позиций в национальной политике на Северном Кавказе необдуманным решением ^{[63, л. 47-48]}. 5 декабря 1991 г. Л.П. Прокопьев был снят с должности. После этого Госкомнац РСФСР подчинился президентскому курсу, который теперь предусматривал не только сохранение территориальной целостности РСФСР, но и повышение управляемости в сфере межнациональных отношений ^{[64, л. 15-21]}.

В декабре 1991 г., после возникшего конфликта с Л.П. Прокопьевым, Б.Н. Ельцин задумался над дальнейшей судьбой Госкомнаца РСФСР ^{[63, л. 109-112]}. Один из рассматриваемых вариантов даже предусматривал полное упразднение Госкомнаца РСФСР и передачу всех вопросов по национальной политике в Государственно-правовое управление Президента РСФСР, которое было создано 12 декабря 1991 г. и в составе которого был образован Отдел по вопросам взаимодействия с представительными и исполнительными органами власти и национальной политики. Тем не менее в январе 1992 г. Б.Н. Ельцин примет решение сохранить Госкомнац РСФСР как противовес набирающему силу Совету Национальностей ВС РСФСР.

Что же касается союзных государственных институтов национальной политики, то с сентября 1991 г. они оказались парализованы и де-факто прекратили свое существование, что перечеркнуло все предыдущие этапы институционализации национальной политики СССР. В РСФСР процессы институционализации активно продолжились, но уже в другой плоскости. Когда оформление государственных институтов национальной политики в РСФСР закончилось, в ноябре – декабре 1991 г. началось «размежевание» подходов по проведению национальной политики у Президента РСФСР и ВС РСФСР ^{[41, с. 312-315]}. Этот процесс проявит себя в полную силу в 1992-1993 гг. в рамках усугубляющегося политического кризиса.

Подходя к концу существования СССР в декабре 1991 г. следует подвести итоги исследования. Нужно сказать, что процесс создания и дальнейшего развития Госкомнаца СССР и Госкомнаца РСФСР отражает два разных подхода к институционализации национальной политики. Первый подход, который реализовывался руководством СССР, был консервативным, неповоротливым и ориентированным на традиционные партийные формы принятия решений. Из-за этого с 1986 по 1988 гг. руководство СССР не предприняло попыток создать работающую систему государственных институтов национальной политики (все вопросы продолжили решать «по-старому», в рамках партийных структур).

Первым государственным институтом, отвечающим за реализацию национальной политики, стал Совет Национальностей ВС СССР, который был создан в декабре 1988 г. Однако его деятельность была начата только летом 1989 г., т.е. три года спустя после того, как начались первые межнациональные конфликты в СССР. Вопрос же о создании Госкомнаца СССР был поднят еще летом 1988 г., однако его создание затянулось до марта 1990 г. При этом важно отметить, что создавали его под давлением внешних обстоятельств, прежде всего из-за того, что в ноябре 1989 г. был создан Госкомнац РСФСР. Когда же Госкомнац СССР был де-юре создан, то на протяжении двух лет он оставался существующим только «на бумаге». Время от времени возникали попытки его «реанимировать», но все они заканчивались неудачно.

М.С. Горбачев продемонстрировал нежелание делать ставку на Госкомнац СССР при реализации национальной политики, предпочитая либо использовать партийные структуры (в начале), либо расширять собственную власть (позднее, в связи с «упадком» партийных структур). Это было связано с тем, что он был искренне убежден в том, что проблемы в сфере межнациональных отношений можно решить с помощью подписания нового Союзного договора, охватывающего весь спектр проблем советской государственности. В результате получилось так, что, сделав ставку на подготовку нового Союзного договора, М.С. Горбачев упустил возможность завершить институционализацию национальной политики СССР. Совет Национальностей ВС СССР не смог обеспечить проведение в СССР комплексной национальной политики, поскольку для этого требовался государственный орган, который мог бы реализовывать принимаемые им решения в сфере межнациональных отношений.

Второй подход к институционализации национальной политики был реализован руководством РСФСР. Этот подход подразумевал активную поддержку деятельности государственных институтов национальной политики. Руководство РСФСР добилось создания Совета Национальностей ВС РСФСР в октябре 1989 г., а летом 1990 г. он уже начал работать (т.е. тогда, когда межнациональные конфликты в РСФСР еще только начали зарождаться). Одновременно с этим, в ноябре 1989 г., был создан Госкомнац РСФСР, специальный государственный орган, ответственный за реализацию национальной политики в РСФСР (в марте 1990 г. он уже начал свою деятельность). Создание Госкомнаца РСФСР указывало на два важных факта: во-первых, руководство РСФСР намного лучше осознавало необходимость комплексной институционализации национальной политики (т.е. создание всех ее элементов: как законодательных, так и исполнительных); во-вторых, руководство РСФСР смогло осознать ценность Госкомнаца РСФСР как инструмента продвижения самостоятельной национальной политики в условиях противостояния с руководством СССР.

Тот факт, что руководство РСФСР рассматривало Госкомнац РСФСР как «политический инструмент», стало причиной столь значительного внимания к этому государственному органу. Стоит отметить, что подобная «политизация» деятельности Госкомнаца РСФСР была характерна для всего рассматриваемого периода в 1989-1991 гг. Это было связано с тем, что руководство РСФСР вело очень гибкую и рискованную национальную политику (особенно с лета 1990), которая должна была давать «политические очки» в борьбе с руководством СССР. Важно отметить, что подобная «политизация» существенно ослабляла деятельность Госкомнаца РСФСР, который был вынужден часто корректировать свои позиции в соответствии с текущим политическим курсом Б.Н. Ельцина. В сентябре - декабре 1991 г. это привело к тому, что в ходе очередной «смены курса», Председатель Госкомнаца РСФСР Л.П. Прокопьев, не пожелав снова корректировать деятельность Госкомнаца РСФСР, выступил с критикой нового курса, из-за чего в дальнейшем и был снят с должности.

И то, что после этого Б.Н. Ельцин задумался о целесообразности дальнейшего сохранения Госкомнаца РСФСР, лишний раз свидетельствовало об «утилитарном отношении» руководства РСФСР к этому государственному органу. Тем не менее следует признать, что при всех недостатках такого подхода, «политическая актуальность» Госкомнаца РСФСР стала причиной того, что этот государственный орган существовал и активно работал, в отличие от Госкомнаца СССР. Получилось так, что использование Госкомнаца РСФСР в политических целях позволило завершить в РСФСР процесс институционализации национальной политики (т.е. сделало этот процесс «политически ценным» для руководства РСФСР).