Правовое регулирование оленеводства

В соответствии с Конституцией РФ в России гарантируются права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При этом государство берет на себя обязанность по защите культурной самобытности всех народов и этнических общностей, проживающих на ее территории (ч. 1, 2 ст. 69).

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208) к коренным малочисленным народам Российской Федерации относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Таким образом, законодателям установлен ряд критериев, которые должны быть соблюдены для того, чтобы народ можно было отнести коренным малочисленным. Среди этих критериев присутствует и необходимость осуществления традиционной хозяйственной деятельности, к которой в полной мере относится и оленеводство. Так, согласно п. 1 Перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р (СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2493), к такой деятельности относится животноводство в том числе и кочевое оленеводство, а также переработка продукции животноводства (п. 2). Таким образом, сохранение и поддержка оленеводства будут способствовать поддержанию самобытной культуры многих коренных народов.

Как отмечается в научной литературе, поддержка традиционной хозяйственной деятельности способствует сохранению материальной и духовной культуры коренных народов, поскольку сохранение этнической одежды, предметов обихода, фольклора и даже языка во многом поддерживается ведением традиционной хозяйственной деятельности ^{[1, с. 26]}.

В России оленеводство относится к одному из наиболее распространенных видов традиционной хозяйственной деятельности. Наша страна обладает одним из самых больших в мире поголовий северного оленя – приблизительно 1,9 млн голов ^{[2, c. 45]}.

Например, в Республике Саха (Якутия) оленеводство наряду со скотоводством и табунным коневодством относятся к основным отраслям сельского хозяйства региона ^{[3, с. 107]}. В литературе отмечается, что оленеводство во многом определяет экономику хозяйств коренных народов, наиболее ярко это проявляется в арктических районах Якутии. Данный вид деятельности является основным поставщиком мясной продукции, кроме этого, олени используются в качестве транспортного средства. Однако несмотря на высокое значение оленеводства для населения, состояние данной отрасли хозяйства в Республике Саха оценивается как тревожное. Наблюдается уменьшение поголовья оленей приблизительно на 3,7% в год ^{[3, с. 109]}.

Значение северного оленеводства чрезвычайно высоко не только для северных регионов, но и для всей России, его относят к одному из резервов укрепления продовольственной безопасности страны. При этом оленеводство полностью базируется на природной кормовой базе – оленьих пастбищах ^{[4, с. 143]}. Данный факт говорит, с одной стороны, о полной зависимости данного вида деятельности от состояния окружающей среды, с другой – о том, что оленеводство само способно оказать серьезное негативное воздействие на природу. Например, на Ямале неконтролируемое оленеводство привело практически к полному исчезновению лишайниковых пастбищ, вызвало снижение фитомассы и численности диких животных, запустило процессы опустынивания территорий. Кроме того, как отмечается в литературе, при увеличении давления, вызываемого оленеводством, на экосистему в ней начинают действовать механизмы, направленные на сокращение поголовья оленей, например, вспышки инфекционных заболеваний (эпизоотии). Так, в 2016 г. в Ямальском районе Ямало-Ненецкого автономного округа произошла вспышка сибирской язвы, которую связывают с чрезмерным ростом поголовья оленей ^[5]. Таким образом, становится очевидным, что оленеводство нуждается в надлежащем правовом регулировании, направленным, с одной стороны, на развитие данной отрасли традиционного природопользования, а с другой – на обеспечение охраны окружающей среды при его осуществлении.

Отметим, что специального федерального законодательства об оленеводстве в Российской Федерации нет. Однако общим вопросам осуществления традиционного природопользования, к которым в полной мере относится и оленеводство, уделено определенное внимание как в документах стратегического планирования, так и в федеральном законодательстве.

Например, согласно пп. е п. 5 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденных Указом Президента РФ от 5 марта 2020 г. № 164 (СЗ РФ. 2020. № 10. Ст. 1317) (далее – «Основы»), защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации (далее – АЗРФ), относится к одним из основных национальных интересов России в Арктике. По сути, данное положение должно говорить, по крайней мере, о необходимости соблюдения баланса между интересами населения, традиционно проживающего в АЗРФ и занимающегося исконными видами деятельности, такими как оленеводство, и интересами, связанными с интенсивным промышленным освоением северных территорий.

Подпункт а п. 9 «Основ» относит к одной из целей осуществления государственной политики в Арктике повышение качества жизни населения, проживающего в АЗРФ, включая малочисленные народы. В соответствии с пп. з, и п. 12 «Основ» сохранение и развитие традиционных отраслей хозяйствования, способствующих обеспечению занятости и развитию самозанятости лиц, относящихся к малочисленным народам, а также обеспечение доступа таких лиц к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного природопользования, относятся к основным задачам в сфере экономического развития АЗРФ. При этом в пп. б п. 27 «Основ» декларируется, что реализация государственной политики России в Арктике обеспечит среди прочего и опережающий общероссийские темпы рост качества жизни и доходов представителей малочисленных народов, проживающих в АЗРФ. Здесь следует сказать, что для решения задач и достижения целей, названных выше, необходимо и совершенствование специального законодательства, посвященного традиционному природопользованию в целом или отдельным его видам, таким как оленеводство.

Согласно пп. с п. 11 Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 (СЗ РФ. 2020. № 44. Ст. 6970), обеспечение сохранения и популяризации культурного наследия, развития традиционной культуры, сохранения и развития языков малочисленных народов включено в перечень мер, реализация которых должна способствовать решению задач в сфере социального развития АЗРФ. Как уже говорилось выше, традиционное природопользование во многом обеспечивает сохранение культуры малочисленных народов, соответственно развитие и сохранение оленеводство должно способствовать и социальному развитию АЗРФ.

В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р (СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510), отмечается, что для решения задачи государственного содействия экологизации гражданского общества необходимо в том числе и создание условий для поддержания и развития традиционного экологически сбалансированного природопользования коренных малочисленных народов. Также в рассматриваемом документе говорится о необходимости поддержания традиционной экологически сбалансированной хозяйственной деятельности в целях обеспечения устойчивого природопользования. Стоит обратить внимание на формулировку, которая используется в рассматриваемой Доктрине применительно к традиционной хозяйственной деятельности, а именно «экологически сбалансированное природопользование», это может подчеркивать, с одной стороны, то, что, как правило, традиционное природопользование не перегружает экологическую систему (системы), в которой оно осуществляется, не превышает возможность такой системы к самовосстановлению, с другой – то, что даже традиционное природопользование может стать нерациональным и привести к нарушениям в природе. Что, в свою очередь, подтверждает тезис о необходимости надлежавшего законодательного регулирования традиционного природопользования, в том числе и оленеводства.

Как видно, во всех рассмотренных стратегических документах идет речь в том числе и о необходимости поддержки традиционного природопользования. Учитывая тот факт, что оленеводство активно осуществляется в АЗРФ, интересным в контексте рассматриваемой проблемы является Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 2020. № 29. Ст. 4503) (далее – Закон № 193-ФЗ). Основными целями указанного Закона являются экономическое развитие АЗРФ, стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности в АЗРФ, а также создание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни в АЗРФ (п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 1 Закона № 193-ФЗ).

Вопросам государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в АЗРФ, посвящена ст. 28 Закона № 193-ФЗ. Частью 1 рассматриваемой статьи предусматривается утверждение Правительством РФ Программы государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (далее – Программа). Она утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2021 г. № 978-р (СЗ РФ. 2021. № 17. Ст. 3007). Программа определяет цели, задачи и основные механизмы государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, проживающих в АЗРФ, и направлена на их устойчивое развитие. Разделом IV Программы установлен ряд механизмов государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности. Представляется логичным рассмотреть их подробнее. Так, в целях развития промышленной и технологической инфраструктуры традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов среди прочего планируется реализовать такие мероприятия, как разработка стандарта кочевого жилья для работников, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность, субсидирование части затрат субъектов малого и среднего бизнеса с участием лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, на приобретение и модернизацию оборудования для глубокой переработки продукции оленеводства и т.д. Для продвижения на внутреннем и внешнем рынке товаров, работ и услуг, производимых в рамках традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, планируется формирование системы поддержки производства и экспорта товаров, работ и услуг, производимых в рамках традиционной хозяйственной деятельности. К одному из механизмов государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности Программой отнесено и развитие туристской индустрии в местах традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Здесь можно отметить, что организация туризма в местах осуществления традиционного природопользования, в том числе и оленеводства, может представлять интерес для любителей природного туризма и способствовать распространению знаний об особенностях быта народов Севера.

В рамках подготовки кадров для осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов планируется в том числе и разработка мероприятий по повышению имиджа профессий, характерных для сферы традиционной хозяйственной деятельности. Следует отметить, что для сохранения оленеводства, как, впрочем, и других традиционных промыслов, необходимо повышать интерес молодежи к такой деятельности, и если в обществе будет сформировано устойчивое положительное отношение к традиционным профессиям, это позволит не только поддерживать и развивать сами промыслы, но и обеспечит сохранение культуры коренных народов. Также Программой запланировано установление дополнительных бюджетных мест в образовательных организациях, открывающих новые направления подготовки, в том числе «Оленевод-механизатор», «Хозяйка чума».

Предусматривается рассматриваемой Программой и проведение работы по совершенствованию нормативного правового регулирования традиционной хозяйственной деятельности, включающей среди прочего установление особенностей регулирования порядка производства и реализации лекарственного сырья, получаемого в рамках осуществления северного оленеводства.

В приложении к Программе содержится план мероприятий по ее реализации (далее – План). Многие из таких мероприятий касаются и оленеводства, в их числе обеспечение родовых общин передвижными вагонами, домиками для оленеводов; реализация проекта «Молодой оленевод», предусматривающего выплаты молодым оленеводам на приобретение (строительство) жилья и др.

Предусматривается Планом и внедрение в традиционное природопользование, в том числе и оленеводство, современных технологий. Например, обеспечение всех жилых помещений оленеводов по Республике Саха (Якутия) возобновляемыми источниками энергии, оснащение оленеводческих бригад беспилотниками для уменьшения непроизводительного отхода оленей, облегчения осуществления оленеводами поиска отколовшихся оленей на территории АЗРФ. По данному поводу можно сказать, что современные технологии могут не только положительно сказаться на повышении эффективности ведения оленеводства и комфорта жизни лиц, занимающихся такой деятельностью, но и, как в случае с использованием альтернативных источников питания, снизить негативное воздействие на окружающую среду, что особенно важно и актуально для северных территорий.

Возвращаясь к положениям Закона № 193-ФЗ, посвященным государственной поддержке традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на ч. 3 ст. 28, согласно которой подлежит утверждению стандарт ответственности резидентов Арктической зоны во взаимоотношениях с коренными малочисленными народами России, проживающими и (или) осуществляющими традиционную хозяйственную деятельность в АЗРФ. Такой стандарт утвержден Приказом Минвостокразвития России от 23 ноября 2020 г. № 181 (документ опубликован не был). Данный Стандарт содержит ряд принципов, которыми рекомендуется руководствоваться резидентам Арктической зоны при организации взаимодействия с коренными малочисленными народами. Как пишет О. А. Самончик, рассматриваемый стандарт ответственности, несмотря на рекомендательный характер, может способствовать формированию баланса интересов бизнеса, направленных в первую очередь на освоение природных ресурсов АЗРФ, и интересов коренных малочисленных народов, заключающихся в сохранении исконной среды обитания и повышении качества жизни ^[6]. Следует согласиться с мнением автора и подчеркнуть, что соблюдение подобного баланс интересов не просто желательно, а жизненно необходимо, в том числе и для сохранения и развития оленеводства в АЗРФ. Следует обратить внимание на то, что различные антропогенные факторы, сопутствующие интенсивному промышленному освоению северных территорий, например, механическое воздействие, загрязнение, в том числе шумовое, и т.д., оказывают негативное влияние на пастбища, существенно снижая их качество, создают преграды на пути сезонных миграций оленей ^[7]. Таким образом, очевидно, что промышленное освоение в случае его осуществления без учета интересов коренных народов может крайне негативно сказаться на традиционном природопользовании. В данном контексте следует добавить и то, что учет интересов коренных народов при осуществлении промышленного освоения АЗРФ будет способствовать и охране окружающей среды Арктики, сохранение которой является важной задачей для всего человечества, и Российская Федерация способна внести существенный позитивный вклад в ее решение.

В связи с тем, что оленеводство – это деятельность, привязанная к определенным территориям, в субъектах Российской Федерации, в которых традиционно занимаются данным видом природопользования, действует специальное законодательство. Например, Закон Ненецкого автономного округа от 6 декабря 2016 г. № 275-ОЗ «Об оленеводстве в Ненецком автономном округе» (Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 7 декабря 2016 г.),Закон Мурманской области от 14 января 2003 г. № 380-01-ЗМО «О северном оленеводстве Мурманской области» (Сборник законов Мурманской области. 1994–2005. Т. 12. С. 94–101),Закон Забайкальского края от 10 октября 2012 г. № 713-ЗЗК «О северном домашнем оленеводстве» (Забайкальский рабочий. 2012. 19 окт. № 210),Закон Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1997 г. З № 179-I «О северном домашнем оленеводстве» (Якутские ведомости. 1997. 26 июля. № 25),Закон Магаданской области от 10 июня 2003 г. № 361-ОЗ «Об оленеводстве в Магаданской области» (приложение к газете «Магаданская правда». 2003. 24 июня. № 70(19143)) и ряд других.

Анализ регионального законодательства, посвященного оленеводству, говорит о в целом схожих подходах к правовому регулированию данной деятельности. Например, в законах используется практически идентичный понятийный аппарат. Однако законы отличаются как по объему, так и по содержанию.

В заключение целесообразно сформулировать несколько точек зрения относительно регламентации оленеводства в России. Так, для целей унификации действующего в данной сфере правового регулирования можно разработать федеральный закон, который будет учитывать все основные аспекты, необходимые для эффективного ведения оленеводства. Также ввиду того, что оленеводство является не единственным видом традиционного животноводства, осуществляемым в Российской Федерации, более логичным может быть принятие федерального закона «О традиционном животноводстве». С другой стороны, логичным представляется тезис о том, что ввиду того, что оленеводство, осуществляемое в каждом отдельном субъекте Федерации, обладает своими особенностями и проблемами, то и регулироваться данная деятельность должна в основном на региональном уровне. Но наиболее рациональным представляется комплексный подход к данной проблеме, заключающийся в разработке федерального закона, регулирующего наиболее важные аспекты оленеводства (или традиционного животноводства), такие как права и обязанности лиц, занимающихся данной деятельностью, вопросы государственной поддержки, вопросы, связанные с предоставлением пастбищ, охраной окружающей среды, возмещением вреда, юридической ответственностью, и т.д. При этом наиболее важной задачей для правового регулирования на федеральном уровне является обеспечение сохранения и развития традиционного природопользования при промышленном освоении территорий, темпы которого в настоящее время возрастают, особенно в АЗРФ. Одной из наиболее эффективных мер для решения названной задачи может стать установление приоритета осуществления традиционного природопользования перед другими видами хозяйственной деятельности, кроме того, такая мера будет способствовать и дополнительной охране окружающей среды от избыточного антропогенного давления. В региональном же законодательстве предлагается непосредственно учитывать особенности территорий, где осуществляется традиционная хозяйственная деятельность, в рассматриваемом случае – оленеводство.