Особенности правовой охраны некоторых объектов всемирного природного наследия в Болгарии

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-сибирского филиала Российского государственного университета правосудия 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Kolobov Roman Yur'evich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора

Ганева Екатерина Олеговна кандидат юридических наук доцент кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета; координатор молодежного научного центра Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала ИГУ 664082, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10 Ganeva Ekaterina Olegovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Civil Law of the Irkutsk State University Law Institute; Coordinator of the Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal ISU 664082, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ulan-Batorskaya, 10 kareva10@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Особую важность в охране уникальных природных объектов имеет Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия ^[1] (далее – Конвенция о всемирном наследии, Конвенция). Этот международный договор создал систему международных обязательств в отношении таких объектов, а также послужил основой для формирования организационной структуры охраны всемирного наследия. Но на современном этапе развития международных отношений Конвенция о всемирном наследии не может урегулировать все аспекты охраны наследия самоисполнимыми нормами прямого действия.

Это обусловлено как чрезвычайным многообразием национально-правового регулирования в затрагиваемых вопросах, так и их чувствительностью с точки зрения принципа суверенного равенства, выступающего руководящим началом в современной международной нормативной системе. По этой причине эффективная реализация предписаний рассматриваемого международно-правового режима возможна только во взаимодействии с национальными правопорядками. Такое положение вещей приводит к тому, что в разных государствах используются разные подходы к выполнению своих международных обязательств по Конвенции. Проблематика охраны объектов всемирного природного наследия в Российской Федерации также становится предметом внимания со стороны Комитета всемирного наследия (далее также – Комитет).

Особенно остро вопросы о выполнении международных обязательств по Конвенции ставятся в отношении охраны озера Байкал. Представляется, что эффективному выполнению таких обязательств при соблюдении национальных интересов Российской Федерации может содействовать анализ практики охраны объектов всемирного природного наследия за рубежом. Еще одна задача, решению которой содействует настоящее исследование, – восполнение явного дефицита сравнительно-правовых исследований в области охраны объектов всемирного природного наследия.

В настоящем исследовании авторы обращаются к анализу опыта охраны объектов всемирного природного наследия в Республике Болгария. По данным Центра всемирного наследия, в Болгарии расположено семь объектов культурного наследия, и три – природного ^[2]: Национальный парк Пирин, Природный резерват Сребырна, а также часть транснационального серийного объекта Древние и первобытные буковые леса Карпат и других регионов Европы. Последний объект представляет собой серийный объект, расположенный в восемнадцати государствах, и по этой причине требует отдельного самостоятельного анализа.

Объектом исследования в первой и второй частях настоящей статьи станет практика выполнения Болгарией международных обязательств по охране всемирного природного наследия Национальный парк Пирин и Природного резервата Сребырна. Основными источниками для анализа выступят документы органов системы всемирного наследия и нормативные акты Республики Болгария. В третьей части исследования полученные выводы будут соотнесены с проблемами охраны озера Байкал как объекта всемирного наследия. По результатам анализа сформулированы рекомендации по совершенствованию внутригосударственной нормативно-правовой базы в сфере охраны объектов всемирного наследия вообще и озера Байкал – в частности.

1. Практика взаимодействия властей Республики Болгария с органами системы охраны всемирного наследия в отношении объекта всемирного наследия представляет собой, в целом, пример конструктивного взаимодействия национальных и международных средств охраны природы, взвешенного и прагматичного отношения к таким «острым» международно-правовым инструментам, как Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

Природный резерват Сребырна был включен в Список всемирного наследия (далее также – Список) в 1983 г. на седьмой сессии Комитета всемирного наследия по четвертому критерию для природных объектов (на тот момент критерии для культурных и природных объектов еще не были объединены). Для включения в Список всемирного наследия объект должен представлять собой выдающееся мировое достояние. Критерии для определения территории как объекта всемирного природного наследия очень высоки, по крайней мере, теоретически. Чтобы быть внесенным в Список, природный объект должен иметь «значение, которое является настолько исключительным, что выходит за пределы национальных границ и представляет собой общее значение для настоящего и будущих поколений всего человечества» ^{[3, с. 123]}. Статус объекта всемирного природного наследия дает дополнительные гарантии сохранности и целостности уникальным природным объектам и комплексам ^{[4, с. 153]}.

В заключении Международного союза охраны природы по результатам рассмотрения материалов номинации (далее также – МСОП), отмечалось, что Сребырна представляет собой пресноводное озеро, примыкающее к Дунаю, площадью 600 гектар. Озеро сообщалось с Дунаем до момента постройки дамбы для защиты от наводнений в 1949 г. На нем гнездится до 99 видов птиц, а также до 80 видов мигрирующих птиц ^[5]. На момент номинации озеро представляло собой водно-болотное угодье международного значения в соответствии с Рамсарской конвенцией ^[6], а также являлось биосферным резерватом ЮНЕСКО. В числе обитающих видов отмечался кудрявый пеликан, белоглазый нырок, малый баклан и коростель. На момент номинации правовая охрана объекта обеспечивалась режимом строгого резервата с четко установленными границами. Эксперты МСОП позитивно отметили желание властей Болгарии установить буферную зону участка и осуществлять трансграничной сотрудничество с заповедниками на румынской стороне Дуная.

С 1983 г. по 1991 г. экологическое состояние Сребырны не получает оценки со стороны органов системы охраны всемирного наследия. На пятнадцатой сессии Комитета всемирного наследия было отмечено резкое ухудшение экологического состояния озера как по гидрологическим параметрам, так и по качеству биоразнообразия ^[7]. Строительство гидроэлектростанций «Железные ворота» вверх по течению Дуная вызвало понижение уровня воды в озере и его пересыхание. Колонии водоплавающих птиц покинули участок (за исключением кудрявого пеликана). Остро проявили себя и проблемы развития сельского хозяйства, в частности, связанные с утилизацией отходов деятельности свиноферм. Наряду с антропогенными факторами отмечено и увеличение популяции кабанов и лис, которые угрожают популяциям кудрявого пеликана. В этой связи на объект была отправлена совместная с рамсарскими структурами миссия для оценки его соответствия четвертому критерию включения в Список всемирного наследия.

Международно-правовая реакция на подобное ухудшение состояния объекта протекала по двум направлениям.

Первое направление заключалось в том, что Комитет рекомендовал Секретариату запросить у Министерства окружающей среды Болгарии номинировать объект в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. В 1992 г. объект был включен в указанный Список при согласии представителей Болгарии (с 1993 г. объект также был внесен в Протокол Монтрё – «красный» список Рамсарской системы охраны водно-болотных угодий международного значения). За время существования системы охраны всемирного наследия отмечается различное отношение к этому списку. Правительства некоторых государств достаточно болезненно относятся к такой перспективе и прилагают максимальные дипломатические усилия для того, чтобы не допустить включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Яркий пример такого отношения представляет подход Австралии, пресекающий попытки включения Большого Барьерного Рифа в рассматриваемый список. Другая группа правительств демонстрирует прагматическое отношение к такой перспективе и сами обращаются с инициативой о включении объектов в Список всемирного наследия, находящего под угрозой, либо не возражают их включению. Помимо уже указанной позиции Болгарии, такого подхода придерживаются, к примеру, Соединенные Штаты Америки. Два объекта всемирного природного наследия: Йеллоустоунский национальный парк и Национальный парк Эверглейдс включались в «красный» список ЮНЕСКО по просьбе американского правительства, причем последний – дважды.

Второе направление реакции структур всемирного наследия состояло в рассмотрении возможности исключения Природного резервата Сребырна из Списка всемирного наследия. Бюро Комитета на своем заседании рекомендовало обсудить этот вопрос на заседании Комитета в декабре 1992 г., поскольку объект хотя и сохраняет ценность как рамсарское угодье и биосферный резерват, но его ценность как объекта всемирного наследия утеряна ^[8]. Исключение объектов из Списка объектов всемирного наследия действительно возможно, но такой возможности в некоторых средствах массовой информации придаются свойства ответственности, она рассматривается как мера наказания за отказ выполнять предписания Комитета. Однако такое понимание делистинга объекта не соответствует реальному положению вещей. Сама Конвенция не конкретизирует основания и порядок исключения объектов из Списка объектов всемирного наследия.

Соответствующие положения содержатся в Руководстве по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (далее также – Руководство), периодически пересматриваемому Комитетом всемирного наследия. Руководство содержит главные принципы Конвенции, а также является отражением принятых Комитетом решений, которые проходят тщательное обсуждение членами Комитета ^{[9, с. 30]}. И в Руководстве 1992 г. ^[10] и в текущей редакции ^[11] предусматривается два основания для исключения. Во-первых, если состояние объекта ухудшилось настолько, что он утратил характеристики, определившие его включение в Список всемирного наследия. Во-вторых, если в результате антропогенного воздействия объекту грозила утрата качеств уже на момент его номинации, а необходимые корректирующие меры, представленные государством-стороной Конвенции в тот момент, не были приняты в срок.

По данным сайта Центра всемирного наследия за время существования системы охраны всемирного наследия были исключены три объекта: два культурного наследия (Долина Эльбы у Дрездена, Германия; Ливерпуль – город мореходов и торговцев, Великобритания) и один – природного (Резерват аравийской антилопы, Оман). Все они были исключены именно вследствие утраты выдающейся универсальной ценности.

В соответствии с действовавшей на 1992 год редакцией Руководства (п. 42) были проведены консультации с болгарской стороной, выразившей намерение предпринять ряд мер для восстановления качеств Сребырны. В 1993 г. Бюро рекомендовало отложить на два года решение об исключении объекта из Списка всемирного наследия и в дальнейшем, до конца девяностых годов, осуществлялись различные мероприятия по восстановлению экологического состояния Природного резервата.

В 1994 году Бюро Комитета утвердило запрос технической помощи на приобретение и установку оборудования для изменения и мониторинга уровня и качества воды в озере. В 1995 году было отмечено строительство канала, обеспечивающего связь озера и Дуная, что привело к повышению уровня воды на один метр. На двадцать второй сессии Комитет всемирного наследия на основании отчета состоявшейся на объект миссии отметил значительный прогресс в восстановлении экосистемы Сребырны. Помимо восстановления уровня воды отмечено понижение уровня концентраций азота и фосфатов; восстановление фитопланктона и разнообразия рыб; повышение численности популяций кудрявого пеликана и других водоплавающих птиц; подготовка закона об охраняемых территориях в соответствии с международными и европейскими стандартами.

В числе принятых решений Комитета на двадцать второй сессии можно отметить поддержку Комитетом планов создания трансграничного объекта всемирного наследия на основе Сребырны, а также формулирование условий исключения объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой. К последним были отнесены, в частности, принятие закона об охраняемых территориях, формирование плана управления объектом всемирного наследия и режима буферной зоны объекта всемирного наследия. Причем последние два указанных мероприятия было рекомендовано осуществлять совместно с местными сообществами и некоммерческими организациями. Закон об охраняемых территориях был принят в 1999 г., а план управления объектов утвержден 11 декабря 2001 г. Все указанные позитивные тенденции привели к исключению объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой в 2003 г.

Буферная зона объекта была установлена в 2008 г. решением Комитета 32 СОМ 8В.47 площадью 673 гектара. МСОП в своем заключении по этому вопросу отметил адекватность размеров предлагаемой буферной зоны ^[12]. После 2009 года каких-либо решений по Природному резервату Сребырна не принималось, из чего можно заключить, что нереализованными остались планы по созданию трансграничного объекта всемирного наследия. Вместе с тем, такое сотрудничество осуществляется в рамках Рамсарской конвенции. 15 апреля 2013 года министры по охраны окружающей среды Болгарии и Румынии попросили секретариат Рамсарской конвенции признать трансграничными рамсарскими угодьями Сребырну и озеро Кэлэраш в Румынии ^[13]. Возможно, наличие прогресса в международном сотрудничестве в рамках Конвенции о водно-болотных угодьях международного значения обусловлено более простыми процедурами внесения объектов в Рамсарский список.

Рассмотренная практика выполнения международных обязательств по охране всемирного природного наследия Природный резерват Сребырна представляет собой пример плодотворного взаимодействия национальных и международных средств охраны природы. Планомерное осуществление восстановительных и природоохранных мероприятий в координации с международным экспертным сообществом позволило переломить негативные тенденции развития экологического состояния уникального природного объекта и предотвратить его деградацию и исчезновение. Во всех проанализированных документах системы охраны всемирного наследия отсутствует одна из наиболее острых угроз сохранению объектов всемирного наследия – развитие туристической инфраструктуры, что, возможно, и предопределило благоприятный исход для Сребырны. Центральным этот фактор стал в развитии второго объекта всемирного наследия, являющегося предметом рассмотрения в настоящей статье, – Национального парка Пирин.

2. Национальный парк Пирин был также включен в Список всемирного наследия в 1983 г. В заключении МСОП ^[14] по результатам анализа материалов номинации указывается, что парк занимает площадь 27400 гектар на высоте от километра до 2915 метров. 60 процентов территории парка покрыты лесами, а на его территории произрастает значительное число эндемичных видов растений. Объект был признан соответствующим критериям 1-3 для включения в Список всемирного наследия. C 1983 по 2000 год экологическое состояние парка становилось предметом рассмотрения органов системы охраны всемирного наследия всего три раза. В 1985 году на девятой сессии Комитета всемирного наследия отмечалось строительство отеля и лыжного курорта на Вихрене и противодействие строительству со стороны местных природоохранных групп. Пояснения по этому вопросу ожидались в 1986 г., однако ознакомление с результатами последующих заседаний Комитета и его Бюро показывает, что этот вопрос не поднимался вплоть до 2000 г. В 1986 г. отмечено общее улучшение состояния объекта ^[15], а в 1991 выражена поддержка планам расширения объекта и возможного создания трансграничного объекта всемирного наследия с Грецией ^[16].

Начиная с 2000 г. вопрос об угрозах экологическому состоянию со стороны развивающейся туристической инфраструктуры выходит на первый план в решениях Комитета и заключениях МСОП. В 2000 г. Международный союз охраны природы отметил поступающую информацию о планах по расширению лыжного курорта, которые могут повлечь вырубку деревьев и угрозу флоре и фауне объекта ^[17]. Как выяснилось, план территориального развития, представленный в Министерство окружающей среды и водных ресурсов, предусматривает расширение курорта путем строительства пяти лыжных трасс и обслуживающего оборудования, парковок и фуникулера, соединяющего эту зону с городом Банско. Отдельная черта происходивших процессов – активное участие общественности и природоохранных некоммерческих организаций в обсуждении и решении вопросов охраны объекта всемирного наследия. Бюро Комитета отдельно отметило полученное в 2001 г. письмо природоохранных некоммерческих организаций, выразивших несогласие с планами расширения курорта, в частности, по причинам невыявления альтернатив развитию проекта и его противоречия плану управления парком, а также принципу приоритета охраны природы над рекреационными целями использования национальных парков ^[18].

Миссия, посетившая объект в 2002 г., отметила, что сам по себе план расширения туристической инфраструктуры небольшой по размерам. При эффективном управлении и контроле без дополнительного интенсивного использования и развития ожидаемый рост числа туристов не превысит допустимые пределы изменений или негативного влияния на ценности объекта всемирного наследия. При этом необходимо принятие компенсаторных мер, в числе которых: обеспечение эффективного управления объектом и мероприятия по лесовосстановлению. Очевидно, что в заключении миссии была предпринята попытка обозначить баланс природоохранных интересов, с одной стороны, и интересов развития экономики и популяризации объекта – с другой. Так, указывая на принципиальную возможность реализации проекта при выполнении ряда условий, в отчете миссии подчеркивается, что расширение лыжных курортов не разрешалось на других объектах всемирного наследия ^[19].

В числе выводов миссии, заслуживающих отдельного внимания, необходимо отметить выявленные недостатки в материалах номинации, касающиеся определения границ объекта. С момента включения объекта в Список всемирного наследия этот вопрос вызывал разночтения. Так, болгарские органы власти полагали, что они уже увеличили площадь объекта всемирного наследия путем расширения границ охраняемой территории национального парка Пирин до 40 332,4 Га. Отмечается, что это, очевидно, произошло по причине недопонимания порядка увеличения площади объекта, поскольку такое увеличение возможно только посредством международно-правовых процедур. Нельзя не отметить, что проблематика неверного понимания границ объекта встречается и в отношении других объектов всемирного наследия. Так, в 2008 году Комитет отметил, что значительная часть объекта «Беловежская пуща», вероятно, не получала должного управления в соответствии с установленными стандартами, поскольку белорусские органы государственной власти полагали, что в границы объекта входит только заповедная территория ^[20]. Вопрос о границах объекта всемирного природного наследия Национальный парк Пирин был решен в 2010 г., когда Комитет всемирного наследия утвердил расширение его площади. При этом из состава объекта всемирного наследия были исключены туристические зоны Банско и Добриниште. Как отмечается в заключении МСОП по результатам рассмотрения материалов номинации, в этих территориях расположены объекты капитального строительства (дороги, пять отелей, инфраструктура лыжных трасс, биатлонный центр и др.), что несовместимо со статусом объекта всемирного наследия. Эти территории были включены в буферную зону.

Интересно отметить, что на своей тридцать четвертой сессии в 2010 г. Комитет выразил отдельную просьбу к властям Болгарии предпринять все необходимые меры для того, чтобы предотвратить некорректное использование эмблемы всемирного наследия, в том числе на курорте Банско, который не может рассматриваться как пример устойчивого использования объекта всемирного наследия. Небольшие участки территории (около 150 гектар) были исключены из состава объекта всемирного наследия, поскольку не обладали качествами выдающейся универсальной ценности. На последующей тридцать шестой сессии Комитета в 2012 году вопрос о границах был поднят в связи с необходимостью их точной демаркации с использованием системы GPS ^[21]. Проблематика определения границ возникала в отношении разных объектов всемирного наследия, что свидетельствует о необходимости совершенствования существовавших в первые десятилетия после принятия Конвенции стандартов рассмотрения номинаций. В отношении объекта всемирного наследия Озеро Байкал также поднимались вопросы об определенности его границ, о чем будет сказано в третьей части настоящей статьи.

Кроме того, отмечена необходимость представления временного плана управления (до подготовки основного плана в рамках болгаро-швейцарского проекта) и создание научного консультативного совета (такие планы излагались в материалах номинации).

План управления был принят 6 августа 2004 г. и предусматривал выделение шести зон: зоны резервата, ограниченного воздействия человека, сохранения лесных экосистем и рекреации, устойчивого использования открытых территорий и рекреации, туризма, зданий и сооружений ^[20]. Несмотря на это, Комитет в 2005 г. выразил озабоченность развитием туризма на объекте всемирного наследия ^[23]. Два этих взаимосвязанных вопроса: формирование плана управления объектом и развитие туристской инфраструктуры – стали доминирующими темами в решениях Комитета, посвященных состоянию Национального парка Пирин.

В 2011 г. Комитет просил власти Болгарии приостановить развитие лыжных курортов как в пределах объекта всемирного наследия, так и в его буферной зоне, а также гарантировать, что новый план управления не будет предусматривать строительства новых сооружений туризма, равно как и расширение туристской зоны на территорию объекта всемирного наследия.

Разработка нового плана управления объектом была осуществлена без проведения его стратегической экологической оценки (далее также – СЭО), которая, по мнению болгарского министерства окружающей среды и водных ресурсов, не требовалась. Некоммерческие организации природоохранной направленности успешно опротестовали это решение в Высшем административном суде в 2020 г., что было отмечено Комитетом на 44-й сессии в 2021 г. ^[24], который просил Болгарию осуществить такую оценку в приоритетном порядке. Наряду с этим были отменены поправки в действующий план 2004 г., которые предусматривали расширение объектов туристской инфраструктуры.

Общие вопросы разработки планов управления особо охраняемыми территориями в Республике Болгария регулируются законом об охраняемых территориях ^[25]. Одной из его позитивных черт является детальное регулирование вопросов подготовки планов управления охраняемыми территориями (в российской терминологии – особо охраняемыми природными территориями). Второй раздел четвертой главы со ст. 55 по ст. 66а содержит общие и наиболее важные требования к подготовке планов управления. Так, 55 статья содержит требование о подготовке плана управления для каждой особо охраняемой природной территории, который должен обновляться каждые десять лет. Содержание такого плана должно отражать, в частности, общие характеристики территории; цели управления ею; правила, режимы, условия или рекомендации по ведению деятельности, возведению зданий и сооружений. При этом должны учитываться требования международных договоров (ст. 56). При разработке планов проводятся публичные слушания с участием органов власти, и общественности. Результаты такого общественного обсуждения приобщаются к проекту плана в виде протокола (ст. 59). Планы управления национальными парками утверждаются Советом Министров по представлению Министра окружающей среды и водных ресурсов при условии положительного заключения Экспертного совета при этом министерстве. Такие законодательные решения стоит признать крайне удачными, поскольку принятие необходимости подготовки планов управления на уровне закона обеспечивает обязательность разработки таких документов, а утверждение высшим органом исполнительной власти повышает их значимость

3. Одна из основных целей сравнительно-правового исследования состоит в оценке возможности использования опыта одних государств в других государствах. Пути решения проблемы охраны природы, выявленные в двух болгарских объектах всемирного наследия, обладают, на наш взгляд, потенциалом для использования на объекте всемирного наследия Озеро Байкал.

Первый блок вопросов, общность которых привлекает внимание, касается границ объектов всемирного наследия и порядка их определения. Как мы уже указывали в публикации, специально посвященной этому вопросу, действительно, с формально-юридической точки зрения, такая неопределенность существует. Она обусловлена рядом недостатков картографического материала, а также лаконичностью заключений МСОП и решения Комитета всемирного наследия о включении Байкала в Список всемирного наследия ^{[26, с. 115]}.

Отмечая в указанной публикации применение системного подхода к анализу содержательных позиций Комитета всемирного наследия, мы показали, что на уровне международно-правового регулирования границы являются установленными. Комитет ни разу не высказывался о неопределенности границ объекта, напротив, в 2007 году, на своей 31-й сессии он приветствовал совмещение границ Центральной экологической зоны Байкальской природной территории и границ объекта всемирного наследия ^[27]. При этом, из состава территории объекта всемирного наследия исключены пять городов: Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин и Северобайкальск (в самом заключении МСОП указывается шесть населенных пунктов, однако, очевидно, что это ошибка, поскольку Кяхта, упоминающаяся в числе крупных поселений, находится на юге республики Бурятия на значительном удалении от озера Байкал) ^[28]. Однако во внутреннем российском праве отсутствует какое-либо официальное нормативное закрепление границ объекта всемирного природного наследия Озеро Байкал». В связи с этим возникали постоянные споры о том, какова его территория. Мы со своей стороны предлагали закрепить в законе то положение вещей, которое является сложившимся в международной нормативной системе. Это возможно путем закрепления в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» того, что его границы как объекта всемирного наследия совпадают с границами ЦЭЗ БПТ, за исключением пяти упомянутых населенных пунктов.

В рамках настоящей публикации мы хотели бы обратить внимание на международно-правовой режим территории, занимаемой указанными городами. Своим территориальным «вторжением» в границы объекта всемирного наследия они очень напоминают ситуацию, которая сложилась в Национальном парке Пирин. Как было показано, два участка, на территории которых располагается инфраструктура горнолыжных курортов, были выведены из состава территории объекта всемирного наследия и за счет них была образована буферная зона. Причиной тому послужила утрата этими участками качеств выдающейся универсальной ценности. Вместе с тем, их исходная и органическая связанность с остальной частью объекта предопределила необходимость нахождения какой-то международно-правовой юридической формы выражения такой связи. Признание этих участков буферной зоной и стало таким международно-правовым режимом. При этом нельзя не отметить, что положения Руководства не содержат точных критериев отнесения территории к буферной зоне или к части самого объекта всемирного наследия. Так, ст. 101 Руководства закрепляет, что границы собственно объекта должны охватывать участки, непосредственно прилегающие к территории, которая имеет выдающуюся универсальную ценность, для того, чтобы защитить объект наследия от прямого влияния антропогенных факторов и пагубного воздействия ресурсодобывающей деятельности человека, осуществляемой вне номинированной территории. В схожих целях создается и буферная зона в соответствии со ст. 104 Руководства. Она предусматривает, что буферная зона представляет собой территорию, окружающую (surrounding) номинированный объект, имеющую ограничения, создающие дополнительный уровень защиты объекта. Она включает в себя непосредственное окружение номинированного объекта, важные панорамы и другие территории или атрибуты, которые являются функционально значимыми для поддержки объекта и его охраны. Иными словами, непосредственно прилегающие территории согласно п. 101 (часть объекта всемирного наследия) могут быть рассмотрены и как непосредственное окружение объекта по п. 104 (буферная зона объекта). Именно поэтому анализ практики применения Конвенции Комитетом всемирного наследия имеет первостепенное значение в понимании роли буферных зон, в частности, и особенностей определения и установления границ объектов всемирного наследия – в целом. Вопрос буферных зон, разумеется, заслуживает того, чтобы стать предметом самостоятельного исследования, поэтому в настоящей статье мы ограничимся некоторыми общими соображениями на этот счет.

В 2008 году тематика буферных зон стала предметом рассмотрения международной экспертной встречи ^[29]. Этот документ интересен тем, что в нем представлена, в том числе, позиция консультативных органов Комитета. Сами по себе они не имеют обязывающего юридического значения, но они помогают выявить проблемы в понимании этого института, а также раскрывают сложившиеся подходы к установлению разных режимов. Так, в соответствии с позицией МСОП, задачами буферных зон может являться регулирование масштабов и мест размещения туристской инфраструктуры (с. 51); поддержка устойчивого использования и получение выгод для сообществ (с. 55); осуществление дополнительной охраны объекта (с. 55). Из доступных материалов номинации озера Байкал и заключений консультативных органов неясно, обсуждался ли вопрос об установлении буферных зон (Подчеркнем, что речь идет о буферной зоне объекта всемирного наследия как международно-правовом режиме. Буферная зона Байкальской природной территории имеет сугубо внутригосударственную природу и к предмету настоящего исследования не относится). Во всяком случае данный вопрос никак не отражен в заключении МСОП, в нем лишь говорится о «зоне ядра» (core zone) (Отметим, что в документах системы охраны всемирного наследия и практике консультативных органов Комитета долгое время не прослеживалось строгости в словоупотреблении, что вызывало и продолжает вызывать путаницу. Касательно термина «зона ядра», Комитет в решении 32 СОМ 7.1 попросил Центр всемирного наследия не использовать это слово сочетание, а использовать термин «property». Наряду с термином «property» используется термин «site». ИКОМОС, являющийся консультативным органом в отношении объектов культурного наследия отмечал в цитируемом отчете экспертной встречи (с. 33) предпочтительность использования термина «property» над термином «site», поскольку последний представляет собой разновидной объектов культурного наследия. В современной российской действительности такая непоследовательность в употреблении терминов породила мнение о необходимости разделения понятий «объект» и «участок» всемирного наследия с очевидной цель ослабления природоохранного режима на Байкале. Это обстоятельство предопределяет необходимость, с одной стороны, совершенствования терминологии, используемой в системе охраны всемирного наследия, и повышает значимость системного анализа практики охраны всемирного наследия, выраженной в решениях Комитета).

Нам представляется, что практика охраны Национального парка Пирин демонстрирует принципиальную возможность обсуждения распространения режима буферной зоны всемирного наследия на пять городов, исключенных из состава объекта всемирного наследия Озеро Байкал. В современных условиях международно-правовой режим охраны озера Байкал имеет пять «слепых зон» – территорий поселений, которые изъяты из территории объекта всемирного наследия. Их «возвращение» в систему охраны всемирного наследия, пусть и не в статусе территорий объекта всемирного наследия, а в статусе буферных зон, позволит обеспечить важнейшее его качество – целостность. Целостность, согласно п. 88 Руководства, есть мера единства и неповрежденности природного наследия и его атрибутов. Распространение режима буферной зоны поможет создать полное соответствие с национальным воплощением режима всемирного наследия – Центральной экологической зоной Байкальской природной территории, которая включает в себя указанные пять поселений. Этот шаг может содействовать и формированию единого управления Байкалом как объектом всемирного наследия. Думается, что используемый в Руководстве термин «окружать» применительно к буферной зоне не должен быть препятствием к положительному решению этого вопроса, поскольку, как показывает пример Национального парка Пирин, буферная зона может быть, наоборот, «окружена» объектом всемирного наследия.

Позитивным в болгарской практике охраны природы представляется установление на уровне закона требования о подготовке планов управления. Комитет всемирного наследия неоднократно указывал на необходимость подготовки общего плана управления Байкалом как объектом всемирного наследия, а также специализированных (функциональных) планов, например, плана борьбы с лесными пожарами. Подготовка планов управления – одно из наиболее общих и важных требований системы охраны всемирного наследия (п. 108 Руководства). На момент написания настоящей статьи такой план в отношении озера Байкал отсутствует. На наш взгляд, такое положение вещей предопределено рядом системных проблем. Основными причинами являются отсутствие единых начал управления объектом всемирного наследия и отсутствие каких-либо методических ориентиров для их подготовки в актах внутреннего законодательства. Байкал как водный объект является собственностью Российской Федерации; соответствующие территории, примыкающие к акватории, входят в состав Иркутской области и Республики Бурятия. На территориях поселений действуют органы местного самоуправления, а территории особых экономических зон действуют в обособленном правовом режиме. Помимо этого, в границах ЦЭЗ БПТ расположены особо охраняемые природные территории. При таком многообразии правовых режимов деятельности и разнонаправленных интересов (Показательным является положение Стратегии развития внутреннего и въездного туризма в Республике Бурятия на период до 2035 года : утв. Распоряжением Правительства РБ от 28 ноября 2019 г. № 714-р // Официальный Интернет-портал Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru. 2019. В этом документе в качестве угрозы развития туризма в Республике Бурятия прямо указывается конкуренция со стороны Иркутской области. Выработка согласованного плана регулирования туристической деятельности в таких условиях представляется трудно достижимой задачей), формирование какого-либо общего плана управления является затруднительным. Решение этого вопроса возможно посредством наделения ЦЭЗ БПТ статусом особо охраняемой природной территории, коей она и является по сути, будучи национальным воплощением режима всемирного наследия. Такое признание позволит сконцентрировать управление объектом всемирного наследия в одной общей администрации ЦЭЗ БПТ при сохранении всех существующих особо охраняемых природных территорий, управление которыми будет также консолидировано в единой администрации. В этом смысле она будет представлять собой «зонтичную» особо охраняемую природную территорию (далее также - ООПТ) sui generis, созданную на основании федерального закона. Реализация такого подхода потребует внесения дополнений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», закрепляющих то, что отдельные виды ООПТ могут создаваться на основании федерального закона. В числе оснований их создания может быть закреплена значительная протяженность в пространстве и нахождение в их пределах населенных пунктов.

Создание единых администраций ООПТ уже реализуется в пределах Байкальской природной территории и соответствует общей политике по укрупнению управления особо охраняемыми природными территориями ^{[30, с. 96]}. Признание ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией не приведет к дополнительным ограничениям человеческой деятельности, поскольку этот режим уже сформирован Постановлением Правительства, утверждающим перечень видов деятельности, запрещенных в ее границах (Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории : утв. Постановлением Правительства РФ от 31 дек. 2020 г. № 2399 // Собрание законодательства РФ. 2021. № 2. Ч. 2. Cт. 448). Основной целью признания ее особо охраняемой природной территорией является создание условий реализации единой природоохранной и управленческой политики в пределах объекта всемирного наследия Озеро Байкал.

Еще одним изменением национального законодательства, необходимым для комплексного отражения специфики объектов всемирного наследия, является дополнение закона об ООПТ отдельным разделом «Международно-правовые природоохранные режимы», закрепляющим особенности выполнения международных обязательств по Конвенции о всемирном наследии, Рамсарской конвенции, а также в рамках программы «Человек и биосфера» (мы приводим наиболее известные международные договоры, что не означает, что в содержании этого раздела не могут быть отражены и особенности выполнения иных договоров). На территориях, подпадающих под действие международных природоохранных режимов, должна быть создана особо охраняемая природная территория традиционного вида или sui generis. В состав такой территории должны входить и собственно участки, обладающие мировой значимостью, и их буферные зоны, в связи с чем и представляется желательным распространение на пять городов, расположенных в ЦЭЗ БПТ и не входящих в состав территории объекта всемирного наследия, режима буферной зоны объекта всемирного наследия.

Одним из основных положений, формирующих содержание этого раздела, должно стать требование о подготовке как минимум одного плана управления для охраняемых участков в соответствии с рекомендациями соответствующих международных органов. В Законе Болгарии такое требование, как было показано, установлено для всех особо охраняемых природных территорий. Мы полагаем, что на начальном этапе обязательность таких планов вполне возможно закрепить только за ООПТ, являющимися национальными формами воплощения международно-правовых режимов охраны. Это позволит, с одной стороны, обеспечить выполнение международных обязательств Российской Федерации и внедрить передовые мировые подходы к управлению и охране уникальных и типичных экосистем. С другой стороны, такое внедрение обязанностей по подготовке планов управления позволит наработать опыт их подготовки и избежать стрессовой обстановки и формального отношения к подготовке планов как к очередной бумажной работе, которую нужно выполнить «для галочки». Представляется полезным и болгарский опыт подготовки временного плана управления. Территория Байкала как объекта всемирного наследия, как было показано, включает в себя большое количество поселений, а также зоны с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности. Поэтому подготовка общего плана управления по стандартам охраны всемирного наследия, как и разработка специальных планов (например, для управления потоками туристов), потребует значительных временных затрат. На период подготовки вполне возможно принятие временного плана управления, усилия по разработке которого также должна взять на себя единая администрация Центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

В связи с рассматриваемыми вопросами подготовки планов управления Байкалом как объектом всемирного наследия нельзя не отметить особое значение стратегической экологической оценки для обеспечения учета природоохранных приоритетов при формировании долгосрочной управленческой политики. Как было показано на примере Национального парка Пирин, Комитет всемирного наследия выражает настойчивые просьбы о проведении такой оценки и учета ее результатов в формировании планов управления. К сожалению, на настоящий момент в Российской Федерации отсутствует нормативная база проведения СЭО. Думается, следует поддержать мнение ученых, утверждающих, что выражение согласия на обязательность Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция ЭСПО) и ее протокола по стратегической экологической оценке (Киевского протокола) будет служить мощным стимулом для формирования в российском законодательстве института СЭО ^{[31, c. 101]}. В свою очередь, после становления этого института в российском законодательстве, подготавливаемые планы управления объектами всемирного наследия также должны становиться ее предметом.

Признание ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией, создание ее единой администрации и принятие плана управления позволят осуществить зонирование Байкала как объекта всемирного наследия. На сегодняшний день такое общее зонирование отсутствует. Зонирование в целях организации туризма и отдыха осуществляется Правилами туризма и отдыха в ЦЭЗ БПТ, утвержденными отдельно Иркутской областью (Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкальской природной территории в Иркутской области : утв. Пост. Правительства Иркутской области от 19 сент. 2019 г. № 777-пп // Официальный интернет-портал правовой информации Иркутской области http://www.ogirk.ru. 2019) и Республикой Бурятия (Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкальской природной территории в Республике Бурятия : утв. Пост. Правительства Республики Бурятия от 1 августа 2019 г. № 416 // Официальный Интернет-портал Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru. 2019. При этом, в правилах, утвержденных Правительством Иркутской области прямо закрепляется, что они носят рекомендательный характер для ООПТ федерального и местного значения, а также для особой экономической зоны туристско-рекреационного типа, расположенной в ЦЭЗ БПТ (п. 5). Такое решение только подтверждает фрагментацию правового режима в ЦЭЗ БПТ).

Заслуживает внимания и болгарский опыт по повышению роли научной экспертизы в принятии решений по вопросам охраны природы. Как отмечалось, утверждение планов управления национальными парками проходит через экспертный совет, а для научной экспертизы в Национальном парке Пирин также создан Научный консультативный совет. Научная экспертиза проблем Байкальской природной территории обеспечивается Научным советом СО РАН по проблемам озера Байкал. Он ведет активную деятельность по обеспечению научной экспертизы существующих проблем и принимаемых управленческих решений ^[32]. Вместе с тем, мы полагаем, что роль Научного совета может быть усилена путем закрепления обязательности получения заключения Совета по ряду наиболее важных вопросов. К ним должно быть отнесено зонирование территорий в пределах ЦЭЗ БПТ (в том числе создание новых особых экономических зон); внесение изменений в Список видов деятельности, запрещенных к реализации на озере Байкал; возведение линейных сооружений на территории ЦЭЗ БПТ и другие наиболее важные вопросы охраны природы. Разумеется, что ученые не должны подменять собой чиновников, и такое заключение само по себе не может являться препятствием для принятия управленческого решения. Однако обязательность запроса такого заключения до принятия решения, его публичная подготовка и опубликование текста заключения в средствах массовой информации позволит избежать принятия кулуарных решений и повысить качество принимаемых решений.