Приоритетные направления обеспечения транспортной безопасности (на основе анализа документов стратегического планирования)

Зайкова Светлана Николаевна ORCID: 0000-0003-1205-501X кандидат юридических наук доцент кафедры административного и муниципального права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Саратовская государственная юридическая академия" 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Вольская, 1 Zajkova Svetlana Nikolaevna PhD in Law Docent, the department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy Volskaya St., 1, 410056 Saratov, Russian Federation snzaikova@rambler.ru Другие публикации этого автора

Введение

Работы российских ученых о перспективах развития законодательства по вопросам защищенности транспортного комплекса посвящены отдельным его направлениям: совершенствование федерального закона о транспортной безопасности в части понятийного аппарата ^{[1, с. 32; 2, с. 26; 3, с. 150]}, правовое закрепление риск-ориентированного подхода при планировании мероприятий транспортной безопасности ^{[4, с. 550]}, внедрение методологии системного управления безопасностью ^{[5, с. 154]}. Исследователи из стран СНГ видят развитие правового регулирования в данной области в части организации безопасного транспортного процесса, связанного с перевозкой грузов ^{[6, с. 45]}, обеспечения безопасности наземной техники ^{[7, с. 36]} и организации движения на участках концентрации транспортных средств ^{[8, с. 47]}. Практические работники обеспокоены излишним правовым регулированием авиационной безопасности, что влечет дополнительные финансовые затраты для хозяйствующих субъектов ^{[9, с.71]}.

Целесообразность разработки темы вызвана тем, что не имеется комплексных исследований, носящих прогностический характер и определяющих основные направления, цели и приоритеты государственного управления и законодательства в области обеспечения транспортной безопасности.

Научная новизна исследования заключается в тематическом и комплексном анализе всех действующих документов стратегического планирования, принятых на федеральном уровне и направленных на решение задач по обеспечению национальной безопасности страны.

Целью исследования стала попытка определения приоритетных направлений развития государственного управления и российского законодательства в области обеспечения транспортной безопасности на основе механизмов стратегического планирования. Задачи исследования: проанализировать за период с момента принятия закона о транспортной безопасности по настоящее время (2008-2021 г.г.) ежегодные послания Президента России Федеральному собранию РФ, документы, связанные с определением социально-экономического, научно-технологического развития и безопасностью страны, основные направления деятельности Правительства РФ, отраслевые документы стратегического планирования и программные документы; определить взаимосвязанность стратегических и отраслевых целей и приоритетов обеспечения транспортной безопасности, содержащихся в разных правовых источниках; выработать предложения по уточнению положений стратегических и программных документов в сфере безопасности и в транспортной отрасли.

Теоретическая значимость исследования определяется разработанными теоретическими положениями, отражающими особенности целеполагания, планирования и прогнозирования обеспечения транспортной безопасности. Практические рекомендации, сформулированные автором, подлежат применению в целях совершенствования стратегического планирования и административного законодательства в рассматриваемой области.

Методология:

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные юридические методы познания. Диалектический метод использован для поиска взаимоотношений общего и особенного при осуществлении стратегического планирования в области транспортной безопасности, поиска противоречий и тенденций его развития, определения комплексности подходов. Формально-логический метод предоставил возможность охарактеризовать современные подходы к определению перспективного развития государственно-управленческой деятельности в транспортной отрасли с позиции их нормативного закрепления в документах стратегического планирования. Такие методы, как формально-правовой и сравнительно-правовой позволили провести анализ содержащихся в различных правовых источниках положений, целей и приоритетов развития государственного управления и российского законодательства о транспортной безопасности, сформулировать предложения по корректировке плановых документов.

Результаты:

С момента принятия федерального закона о транспортной безопасности ^[10] и выделения в виде отдельного объекта государственного управления правоотношений, возникающих по поводу профилактики незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, стало очевидной необходимость определения направлений, целей и приоритетов (целеполагания) обеспечения транспортной безопасности как составной части национальной безопасности Российской Федерации.

Исходя из действующего законодательства ^{[11, ст. 11]} документы стратегического планирования в области транспортной безопасности можно разделить на три группы: разрабатываемые в рамках целеполагания, в рамках прогнозирования, в рамках планирования и программирования. Законодательное расположение указанных групп в четко последовательности должно обеспечивать развитие первичных стратегических целей, их уточнение и конкретизацию в документах следующей группы. Однако отдельные ученые ставят под сомнение правильность законодательно установленной последовательности. Ссылаясь на нормы закона о стратегическом планировании, они рассматривают прогнозирование в качестве первичного этапа относительно целеполагания ^{[12, с. 4]}. Если целеполагание осуществлялось перед прогнозированием, то «степень его детализации в таком случае неизбежно будет недостаточно конкретной, и определяемые цели будут нуждаться в существенном уточнении по результатам завершения этапа прогнозирования» ^{[13, ст. 76]}.

С указанным мнением можно согласиться, поскольку законодатель предусматривает разработку стратегии социально-экономического развития страны на основе прогнозов, в том числе бюджетного.

Для транспортной безопасности как области государственного управления также очень важно осуществление прогнозирования. В данном случае речь идет о прогнозировании потенциальных угроз. Как показывает история ^{[14, ст. 94]}, важные управленческие решения и корректировка законодательства в области транспортной безопасности осуществлялись после совершения актов незаконного вмешательства. Использованные способы доставления взрывных устройств на воздушное судно (передача заминированного багажа пассажирам, не подозревавшим об истинном содержании груза; размещение взрывчатых веществ в обувь; использование взрывчатой жидкости) служили основанием для выработки новых административно-правовых мер принуждения и усиления досмотровых мероприятий. Именно поэтому прогнозирование является первичным в обеспечении стабильного функционирования транспортного комплекса, его бесперебойной и плановой работы.

Первую группу документов (целеполагание) составляют ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию РФ, стратегия национальной безопасности, социально-экономического и научно-технологического развития.

Анализ посланий Президента России Федеральному Собранию РФ за период с момента принятия закона о транспортной безопасности по настоящее время (2008-2021 г.г.) показал, что направления, цели и приоритеты обеспечения транспортной безопасности определяются крайне редко. В 2009 году в послании ^[15] отмечалась приоритетность использования космических технологий, в том числе ГЛОНАСС, для обеспечения безопасности транспорта, технически сложных объектов и для улучшения координации работы служб спасения. Во исполнение указанного направления получило развитие информационное обеспечение транспортной безопасности, и в 2010 году Минтрансом России была разработана соответствующая единая государственная информационная система.

В другие периоды (2008, 2010, 2011, 2013, 2014, 2016 г.г.) вопросы защищенности транспортного комплекса либо не упоминались в посланиях, либо затрагивались косвенно как необходимая составляющая развития транспортной отрасли.

В 2012 году важнейшим приоритетом развития транспортной отрасли стали региональная авиация, морские порты, Северный морской путь, Транссиб и другие транзитные коридоры ^[16]. На несколько лет транспортная связанность всей российской территории стала целевым ориентиром для государственного управления в целях обеспечения экономического развития. И сегодня развитие эффективной транспортной инфраструктуры является одной из задач, необходимых для достижения целей обеспечения экономической безопасности России ^[17]. Как следует из стратегии научно-технологического развития страны ^{[18, п. 20]}, в ближайшие 15 лет запланировано создание интеллектуальных транспортных систем, обеспечивающих территориальную доступность регионов.

В последующих посланиях Президента РФ отражались приоритеты модернизации транспортной инфраструктуры, ставились задачи по развитию логистических центров (Мурманский и Азово-Черноморский транспортные узлы, современные порты на Дальнем Востоке, на Балтике) ^[19], евразийских транспортных артерий ^[20], аэропортов и международных аэропортовых комплексов (Южно-Сахалинск, Хабаровск, Петропавловск-Камчатский) ^[21], функционирование которых должно быть надежным и безопасным.

В послании 2021 года Президент РФ определил несколько направлений обеспечения транспортной безопасности ^[22].

Реализация региональных инфраструктурных проектов, направленных на развитие общественного транспорта и его обновление, потребует синхронизации развития дорожной сети и оснащение техническими средствами для обязательного мониторинга в режиме реального времени, а также установления и обустройства пунктов контроля для постоянных рейдов в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности. Приведение дорожной сети в соответствие с нормативными требованиями (на уровне не менее 85 % к 2030 году) определено в качестве одного из целевых показателей в рамках национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни» ^[23].

В качестве отдельного приоритета выделено обеспечение безопасности школьных автобусов. Указанный приоритет отражен в перечне поручений Президента РФ ^[24] и реализуется в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными Минпросвещения России ^[25]. Безопасность использования школьных автобусов обеспечивается путем проведения обязательных мероприятий, например, обследования состояния дорожно-транспортной инфраструктуры (особенно состояния автомобильных дорог в весенне-осенний период) и объектов транспортной инфраструктуры.

Другим перспективным направлением обеспечения транспортной безопасности определено безопасное скоростное движение автотранспорта по автомобильной дороге Москва - Нижний Новгород – Казань (планируется ее продление до Екатеринбурга), завершение строительства которой запланировано в 2024 году.

К числу документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания в области транспортной безопасности, относится стратегия национальной безопасности ^[17], которая определяет задачи государственной политики в рассматриваемой области.

Одной из задач обеспечения государственной и общественной безопасности является повышение уровня антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, в том числе объектов транспортной инфраструктуры. Следует отметить, что аналогичная по содержанию задача нашла отражение в стратегии экономической безопасности ^{[26, п. 22]}, в стратегии пространственного развития страны ^{[27, раздел VI]} и в основах государственной пограничной политики ^{[28, п. 21]}. Детальная конкретизация данной задачи предусмотрена в других документах. Так, в концепции общественной безопасности ^{[29, п. 5 разд. I]} указано на необходимость совершенствования государственного управления в области транспортной безопасности, а в стратегии развития информационного общества ^{[30, п. 42]} – на обеспечение правомерного использования информации (например, персональных данных), полученной от субъектов транспортной инфраструктуры.

Исходя из вышеизложенного, стратегическую цель государственно-управленческой деятельности в области транспортной безопасности на долгосрочный период (до 2030 года) предлагается сформулировать следующим образом: повышение уровня защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. К числу приоритетных задач можно отнести: внедрение и использование космических и информационных технологий, создание интеллектуальных транспортных систем, развитие транспортной инфраструктуры, обновление транспортных средств, совершенствование форм и методов государственного управления в указанной области.

Потребность в вышеуказанном авторском предложении возникла в связи с тем, что стратегическая цель государственного управления в области транспортной безопасности не установлена в документах стратегического планирования. Как следует из Транспортной стратегии России до 2030 года, стратегической целью развития транспортной отрасли является «удовлетворение спроса экономики и общества на конкурентоспособные и качественные транспортные услуги» ^[31]. В указанной стратегии определены четыре долгосрочные цели: повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий; повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма, увеличение объема и скорости доставки грузов, в том числе транзитных, и развитие мультимодальных логистических технологий; цифровая и низкоуглеродная трансформация отрасли и ускоренное внедрение новых технологий.

Защищенность транспортного комплекса не выделяется в качестве отдельной цели развития транспортной системы, а транспортная безопасность отнесена к задачам (задача 18), решение которых планируется осуществлять путем совершенствования контрольно-надзорной деятельности.

Такое положение в отсутствии стратегии транспортной безопасности и разбросанности целевых ориентиров в различных правовых источниках не позволяют определить единую стратегическую цель государственно-управленческой деятельности в области транспортной безопасности на период до 2030 г., по сути, сводя её к осуществлению федерального государственного контроля (надзора).

Во второй группе документов стратегического планирования, посвященных прогнозированию, необходимо отметить стратегический прогноз Российской Федерации на период до 2035 года ^[32] и долгосрочный прогноз научно-технологического развития Российской Федерации до 2030 года ^[33].

Секретарь Совбеза России Н.П. Патрушев подчеркивал, что «среди ключевых приоритетов нашей страны в сфере безопасности - дальнейшее усиление бескомпромиссной борьбы с глобальной террористической угрозой не только внутри России и по периметру ее границ, но и на дальних рубежах» ^[34].

Такая борьба невозможна без развития транспортных технологий, поэтому в долгосрочном прогнозе научно-технологического развития страны до 2030 года предложено выполнение следующих разработок: в транспортных авиационных системах - развитие интеллектуальных методов управления; в автомобильных транспортных системах - развитие элементов автоматизации управления, в том числе для интеллектуальных автоматических беспилотных транспортных средств; во всей транспортной отрасли - развитие национальных телекоммуникационных и навигационных систем.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 г. предусмотрены инвестиционные вложения в развитие транспортного комплекса в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы», Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и национального проекта «Безопасные качественные дороги», а также реализация крупных инфраструктурных проектов с участием Фонда национального благосостояния ^[35].

Третью группу документов, связанных с планированием и программированием, составляют основные направления деятельности Правительства России, государственные программы и планы деятельности федеральных органов исполнительной власти. В области транспортной безопасности все они имеют среднесрочный период.

Как следует из Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2024 года ^[36], в области транспортной безопасности планируется реализация государственной программы по развитию транспортной системы ^[37], которая содержит перечень мероприятий, направленных на повышение устойчивости транспортной системы и ее комплексной безопасности. Среди целевых индикаторов выполнения мероприятий по безопасности содержатся такие индикаторы, как:

повышение уровня защищенности объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства федерального значения: с привлечением подразделений транспортной безопасности для защиты 2893 объектов от актов незаконного вмешательства к 2024 году; с выполнением работ по техническому обслуживанию установленных технических средств обеспечения транспортной безопасности на 2893 объектах к 2024 году,

обеспечение безопасности судоходства и развитие морских транспортных путей за счет ввода в эксплуатацию 18 единиц судов обеспечивающего флота к 2024 году.

Иные целевые индикаторы были установлены Комплексной программой обеспечения безопасности населения на транспорте ^[38]. Среди них повышение количества защищенных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; повышение уровня информированности и удовлетворенности населения принимаемыми мерами, профессиональной подготовки в области транспортной безопасности, качества контроля и надзора в рассматриваемой области. Следует отметить, что указанные индикаторы устанавливались на период до 2013 года и в настоящее время статус комплексной программы не до конца понятен. Имеющая финансирование в 2022 году из федерального бюджета (658,04 млн. руб.) и региональных бюджетов (624,7 млн. руб.) программа не содержит индикаторов и показателей, позволяющих оценить эффективность ее реализации в 2022 году.

В отличие от вышеуказанных мероприятий и индикаторов их выполнения План деятельности Минтранса России на 2019 - 2024 годы ^[39] предусматривает другие виды деятельности и показатели их оценки в области обеспечения транспортной безопасности, которые представлены тремя блоками:

блок мероприятий «Обеспечение безопасности населения на транспорте» включает повышение уровня защищенности аэропортов от актов незаконного вмешательства в 2022 году до 66,9%, метрополитенов – до 84%, железнодорожной инфраструктуры - только до 42,8% (от общего числа);

блок мероприятий «Развитие интегрированной системы контроля безопасности на транспорте» предусматривает деятельность, связанную с оснащением надзорного органа техническими средствами, судами и подвижными контрольными пунктами;

блок мероприятий «Повышение уровня информационного обеспечения безопасности населения на транспорте с обеспечением до 30000 субъектов транспортной деятельности» направлен на плановое подключение к единому защищенному закрытому информационному пространству в сфере обеспечения безопасности субъектов транспортной деятельности (в 2022 году - 7000 ед., к 2024 г. - 30000 ед.).

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что документы, связанные с планированием и программированием в области обеспечения транспортной безопасности, не только приняты на среднесрочный период (до 2024 года), но и по-разному определяют плановые мероприятия, показатели их выполнения и оценки эффективности.

Заключение

Проведенный анализ ежегодных посланий Президента РФ Федеральному собранию РФ, стратегических документов, связанных с определением социально-экономического, научно-технологического развития и безопасностью страны, основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности Минтранса России, программных документов за период с момента принятия закона о транспортной безопасности по настоящее время (2008-2021 г.г.) показал частичную взаимосвязанность стратегических и отраслевых целей (приоритетов) обеспечения транспортной безопасности, содержащихся в разных правовых источниках.

Можно предположить, что приоритетным направлением развития государственного управления и российского законодательства в области обеспечения транспортной безопасности до 2024 года является повышение уровня антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств путем внедрения и использования космических и информационных технологий, а также путем внедрения интеллектуальных транспортных систем, обеспечивающих транспортную связанность страны. Прогнозируется развитие интеллектуальных методов управления авиационными системами и автоматизация управления для интеллектуальных автоматических беспилотных транспортных средств за счет инвестиционных вложений, в том числе в рамках реализации государственных программ и национальных проектов.

Требуют дополнительного согласования задачи, мероприятия и индикаторы их выполнения, содержащиеся в различных документах стратегического планирования. Отсутствие взаимосвязанности направлений государственно-управленческой деятельности не позволит сконцентрировать человеческие, временные, материальные и иные ресурсы для достижения стратегических целей. Для решения указанной проблемы видится необходимым:

разработка стратегии транспортной безопасности Российской Федерации, закрепляющей системный подход к организации и планированию комплекса мер по обеспечению транспортной безопасности, согласованного взаимодействия органов исполнительной властии иных участников правоотношений;

корректировка Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте с установлением новых и актуальных индикаторов достижения установленных целей и приоритетов;

корректировка плана-графика мероприятий по реализации документов стратегического планирования до 2024 г., утвержденного Минтрансом России, в целях учета мероприятий по мониторингу обеспечения безопасности на транспорте.

Также видится актуальным на основе проведенного анализа приступить к разработке документов стратегического планирования в области обеспечения транспортной безопасности на долгосрочный период, что позволит выработать системные меры по укреплению механизма административно-правового регулирования транспортной безопасности и профилактики противоправных действий, угрожающих безопасной деятельности транспортного комплекса.

Основным направлением дальнейших исследований могло бы стать изучение состояния мониторинга и контроля в механизме стратегического планирования, позволяющего оценивать соответствие между поставленными целями и фактическими результатами в области обеспечения транспортной безопасности.