Организационно-правовые проблемы функционирования общественных советов при МВД России и при его территориальных органах в вопросах обеспечения безопасности дорожного движения

Калюжный Юрий Николаевич кандидат юридических наук доцент, Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои И Александра, 8 Kalyuzhny Yury Nikolaevich PhD in Law Docent, the department of Administation of Work of Public Order Units of Staff Training Centre, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8 kaluzhniy-y@yandex.ru Другие публикации этого автора

Полноценная реализация государством своих функций невозможна без учета социальных интересов, и воплощения таких принципов, как открытость и доступность государственных органов, партнерская модель взаимодействия с институтами гражданского общества. Становление гражданского общества в условиях развития правового государства показывает необходимость активного участия институтов гражданского общества в управлении государством, в том числе путем согласования социально значимых интересов общества в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Развитие демократических основ государства и общества благоприятно влияет на формирование единого баланса интересов личности, общества и государства в вопросах обеспечения безопасности ^[1].

Одним из важнейших способов выражения демократии является непосредственное взаимодействие институтов гражданского общества и государства ^[2].

Роль институтов гражданского общества в вопросах государственного управления традиционно являлась предметом исследования социальных, юридических и политических наук.

Исследуя функции государства философ Платон обращает внимание на то, что «идеальное государство способно обеспечить баланс интересов и общественную справедливость, позволяющую разрешить противоречия между индивидом, обществом и государством» ^[3].

Законодательством Российской Федерации предусмотрены различные формы выражения участия граждан в управлении государством, одной из которых выступают общественные советы при МВД Российской Федерации и при его территориальных органах.

Для административного законодательства такая форма деятельности общественных советов, как общественный контроль не является новеллой. И. В. Тепляшин, исследуя формы реализации общественного контроля в годы советской власти выделяет институты рабочего и народного контроля для выявления нарушений в деятельности организаций и учреждений, а также народные дружины и товарищеские суды. В советском государстве общественные советы не функционировали, вместе с тем организационные формы деятельности общественности, характерные для того времени позволяли выявить нарушения в работе организаций и учреждений, способствуя укреплению правопорядка и законности ^[4].

Общественному контролю в Федеральном законе «О полиции» посвящена статья 50 которая отражает установочные, общие положения, связанные с деятельностью общественных советов при МВД России и при его территориальных органов.

Закрепление задачи общественного контроля позволяет утверждать о развитии данного института в структуре административного права и контроля за деятельностью полиции. Общественный контроль в научной литературе определяется как процесс принятия участия представителей общественности в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, проверки и наблюдении за процедурой ее реализации ^[5].

Нормы права, относящиеся к указанному контролю, изложенные в Федеральном законе «О полиции» получили свое развитие в нормах Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», которым были законодательно закреплены правовые формы выражения общественного контроля, осуществляемого общественными советами.

Указанным законом предусмотрены достаточно разнообразные формы выражения рассматриваемого контроля со стороны общественности такие как общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза. Рассматривая обозначенные формы выражения общественного контроля представляется возможным отметить их пограничный характер с иными формами деятельности в целом общественных советов, не относящихся непосредственно к рассматриваемому контролю, что особенно отчетливо находит свое воплощение в таких законодательно закрепленных формах деятельности общественности, как обсуждения, публичные слушания и иные не противоречащие законодательству формы выражения деятельности общественного контроля ^[6].

Помимо реализации задачи контроля общественные советы осуществляют согласование общественно значимых интересов между государством и обществом, что выступает их основным целевым назначением ^{[7, 8]}.

Общественные советы исходя из анализа ч. 7 ст. 9 Федерального закона «О полиции» должны выступать в качестве связующего звена с одной стороны, прежде всего органов, входящих в единую систему публичной власти, с другой стороны граждан для согласования социально значимых интересов, решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел, в том числе сфере рассматриваемой безопасности.

Дальнейший анализ указанной нормы позволяет установить наиболее приемлемые формы деятельности общественных советов, связанные с согласованием и решением наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел, применительно к рассматриваемой безопасности. Таковыми выступают:

– привлечение общественности к реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения рассматриваемой безопасности;

– участие граждан к разработке и рассмотрении концепций, нормативных актов и гражданских инициатив по наиболее актуальным вопросам обеспечения рассматриваемой безопасности;

– задействование граждан и представителей общественных объединений, правозащитных организаций и профессиональных союзов в обсуждении в СМИ наиболее значимых направлений сферы дорожного движения;

– вовлечение общественности в осуществление деятельности по анализу и оценке (общественной экспертизы) проектов правовых актов и решений, действий субъектов обеспечения рассматриваемой безопасности;

– осуществление представителями гражданского общества общественного контроля за деятельностью подразделений полиции, выполняющих отдельные функции в сфере обеспечения рассматриваемой безопасности ^[8].

Изложенное позволяет утверждать, что федеральным законодательством определены формы согласования социально значимых интересов органов, входящих в единую систему публичной власти с гражданским обществом, а также решения наиболее важных вопросов их деятельности, связанной с обеспечением безопасности дорожного движения.

Тем самым, созданы юридические предпосылки для результативного взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти с гражданским обществом.

Общественные советы, представляют собой некий инструмент выражения воли гражданского общества, его демократических начал и формой участия граждан в управлении государственными делами, в пределах определенных законодательством.

В данном отношении представляется необходимым обратиться к мнению профессора С.А. Авакьяна, развивающего представления о взаимосвязи государства и общества и указывающего на то, что в вопросах обеспечения прав граждан возможно рассуждать о различных институтах гражданского общества или его механизмах, но существуют ли они в реальности, или это видимость, и чего они тогда стоят ^[9]?

Применительно к данному контексту необходимо отметить, что несмотря на существование общественных советов более десяти лет анализ практики их функционирования, научной и специальной литературы позволяет утверждать о наличии отдельных проблем, как правового, так и организационного характера не позволяющих им полноценно выполнять свое целевое назначение.

Важное значение для эффективного функционирования общественного совета имеет его состав. Основой формирования которого выступает принцип добровольности участия в его деятельности общественности в порядке, устанавливаемом главой нашего государства. Анализ нормативных правовых актов, определяющих требования к составу общественного совета, а точнее кто не может входить в его состав, позволяет указать на абсолютно либеральные начала, заложенные в нормах.

Несмотря на совершенно непритязательные требования к претендентам в состав общественных советов, кадровый состав отдельных общественных советов, как минимум заставляет задуматься над эффективностью выполнения задач, стоящих перед данными советами.

В данном контексте представляется совершенно оправданным согласиться с мнением профессора А.А. Гришковца, указывающего на то, что общественный совет не должен представлять собой элитарный «закрытый клуб» представителей общественности, имеющих возможность взаимодействовать с руководством рассматриваемого федерального органа исполнительной власти. Важно обеспечить не формальное, а реальное функционирование общественных советов. Представители общественных советов в рамках действующего законодательства должны оказывать организационно-управленческое воздействие на принятие решений ^[10], быть мотивированными и целеустремленными в согласовании общественно значимых интересов между государством и обществом, в том числе и в сфере обеспечения рассматриваемой безопасности.

Несомненно, мотивация и желание защищать общественные интересы, необходимо учитывать при формировании состава общественного совета, но не менее важным компонентом выступает соблюдение морально-нравственных начал представителями общественного совета, сформулированным в Кодексе этики членов общественных советов. Указанная формулировка в нормативных правовых актах не представляет собой стремление соответствовать «современным трендам», а представляет собой вполне оправданное и обоснованное требование к членам общественных советов, соответствующее положениям Основного закона нашей страны ^[11].

Необходимо учитывать, что сформированный порядок комплектования общественных советов направлен на исключение членства представителей единой системы публичной власти, что предопределяется наличием у таких советов задачи контроля за деятельностью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Членство в составе рассматриваемого правового института лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями, выступает важнейшей гарантией самостоятельности общественных советов и их способностью выражать общественные интересы ^[12], предоставленными законодательством способами.

М.А. Кокотова, исследуя порядок формирования членов общественных палат (советов) России, обращаясь к анализу зарубежного законодательства указывает на предусмотренный нормами права Франции запрет на участие представителей политических партий, так как представители политических партий зачастую преследуют собственные цели, связанные с борьбой за власть и электоральное большинство ^[13]. Полагаем, что несмотря на отсутствие в нормах российского права прямого запрета вхождения представителей политических партий в состав общественного совета, существующий порядок их комплектования исключает членство представителей единой системы публичной власти, то есть представителей тех государственных и муниципальных должностей, на которых политические партии могут в наибольшей степени реализовать свои политические амбиции, что не требует дополнительного закрепления обозначенных ограничений в нормах российского права.

В формировании квалифицированного состава общественных советов ведущую роль играют органы государственной и региональной власти, а также общественные палаты, в той или иной степени принимающие участие в организации и проведении конкурсов с целью отбора кандидатов в члены общественных советов.

Отсутствие должного нормативного регулирования порядка формирования общественных советов позволяет утверждать о различной степени участия общественных палат в механизме их создания и как следствие, различной региональной практики. В отдельных субъектах нашей страны представители общественной палаты лишь присутствуют в составе конкурсной комиссии (Тамбовская область), в Курганской и Оренбургской выступают организаторами конкурса, а в Свердловской области осуществляют как организацию так и проведение конкурса. Более того, отдельными государственными органами совместно с региональными общественными палатами разрабатываются и устанавливаются дополнительные требования для членства в составе рассматриваемых советов, помимо предусмотренных ч. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (например, Амурская, Воронежская, Кемеровская, Оренбургская и Тамбовская области) ^[14].

Вариативность порядка формирования общественных советов, а также определение в регионах нашей страны дополнительных требований к представителям общественных советов показывает процесс нормативного правового развития и становления института общественных советов, как способа выражения деятельности гражданского общества в управлении делами государства, путем согласования социально значимых интересов и решения наиболее важных вопросов относящихся к компетенции общественных советов при соответствующих органах исполнительной власти.

Как представляется, для эффективного функционирования общественных советов необходима огромная работа, позволяющая трансформировать рассматриваемый институт в реальный инструмент выражения позиции гражданского общества в управлении делами государства.

Вызывают определенную дискуссию положения содержащиеся в Стандарте деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (типовом положении), принятом решением совета Общественной палаты Российской Федерации ^[15]. В соответствии с п.6 ч.1 статьи 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» одной из ее задач выступает оказания методической помощи общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, а также социальным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества ^[16].

В демократическом государстве деятельность общественных советов, исходя из восприятия их в широком понимании, направлена на развитие гражданского общества, соответственно, принятый Общественной палатой РФ Стандарт должен быть положен в основу формирования Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Но, насколько данный Стандарт, представляя собой типовой документ, может относиться к функционированию общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, деятельность которого регламентирована Положением об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации ^[17]. Кроме того, ч.8 ст.9 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что порядок формирования общественных советов устанавливается Президентом Российской Федерации.

Аналогичный вопрос возникает и применительно к деятельности общественных советов при иных федеральных органах исполнительной власти. Частью 2 ст. 20. Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено, что порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством нашей страны, а в отношении федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется последним.

Представляется, что указанный Стандарт может выступать основой для разработки правовой базы функционирования общественных советов при тех федеральных органах исполнительной власти, при которых они еще не сформированы либо могут учитываться при изменении нормативных актов, регламентирующих уже осуществляющих свою деятельность. Вместе с тем не совсем ясно почему в Стандарте целевое назначение общественных советов сведено к осуществлению общественного контроля за деятельностью федерального органа исполнительной власти, хотя статьей 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» закреплено, что ее целью выступает согласовании социально значимых интересов между государством и обществом.

Рассматривая деятельность общественных советов применительно к сфере дорожного движения необходимо обратить внимание, прежде всего на их координационную работу волонтерского движения, добровольных народных дружин, представителей автомотоклубов по правовому информированию, пропаганде безопасности дорожного движения, совместном участии в профилактических мероприятиях, флэш-мобах с участниками дорожного движения, взаимодействии со СМИ.

Подводя итоги работы подразделений полиции за 2021 год Президент нашей страны В.В. Путин отметил значимость работы по формированию правовой культуры на дорогах, обращая внимание на имеющийся положительный опыт взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества, волонтёрскими объединениями и указал необходимость развития такого партнёрства ^[18].

Сравнительная новизна института общественных советов, правовые и организационные проблемы их функционирования показывают необходимость совершенствования их деятельности, порядка формирования, взаимодействия и общественного контроля.

Совершенствование деятельности общественных советов представляется возможным по следующим направлениям:

– согласование руководителей общественных советов общественными палатами, а также недопущение возможности определения членства в рассматриваемых структуре исключительно органами государственной власти;

– введение в состав общественных советов представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих непосредственное отношение к обеспечению рассматриваемой безопасности (представителей автошкол, автосалонов, лиц участвующих в организации дорожного движения);

– в целях дальнейшей реализации принципа открытости полиции для общества необходимо расширение объектов контроля со стороны институтов гражданского общества, прежде всего относящихся к порядку предоставления государственных услуг в сфере рассматриваемой безопасности;

– развитие правовой основы функционирования рассматриваемого социального института, в том числе и определение единых требований к их представителям;

– совершенствование форм реализации контроля путем анализа практики реализации региональных и муниципальных программ, относящихся к сфере дорожного движения.

Таким образом, межотраслевой характер обеспечения безопасности дорожного движения при реализации полицией своих функций, высокая социальная значимость для общества сферы дорожного движения, предопределяют необходимость совершенствования механизмов участия граждан в управлении общественными отношениями, связанными с обеспечением рассматриваемой безопасности, одним из которых выступают общественные советы при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органах. Для эффективного функционирования рассматриваемого института необходимо совершенствование организационно-правовых основ, способствующих трансформировать его в реальный инструмент выражения позиции гражданского общества, позволяющий оказывать управленческое воздействие на сферу дорожного движения.