Сравнительно-правовой анализ института административного наказания в действующем Кодексе об административных правонарушениях и в Проекте нового Кодекса об административных правонарушениях

Чернышенко Илья Геннадьевич ORCID: 0000-0003-4066-8446 студент, Гражданское и предпринимательское право, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, Москва, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Chernyshenko Ilya Gennad'evich Student, Civil and Business Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moscow, Moscow, Leningradsky Prospekt str., 49 cheig@inbox.ru Другие публикации этого автора

Киселев Александр Сергеевич ORCID: 0000-0002-5044-4721 кандидат юридических наук старший преподаватель, кафедра Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Kiselev Aleksandr Sergeevich PhD in Law PhD in Law, Senior Lecturer, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moscow, Leningradsky Prospekt str., 49 pain068@yandex.ru

На сегодняшний день уже прошли публичные обсуждения в отношении текста проекта нового Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП), подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия, представлена Правительством России соответствующая Концепция, завершена разработка проекта, однако, до сих пор новый КоАП не доработан до окончательного варианта и не внесен в Государственную Думу РФ на рассмотрение. По мнению автора настоящей статьи, назревает серьезная необходимость по коренной переработке административного законодательства вразрез неоднократно меняющихся подходов к изложению административно-правовых норм в проектах КоАП и Процессуального кодекса об административных правонарушениях с 2020 г. и необходимых долговременных доработок текста проектов Минюстом России.

Отметим, какими факторами обусловлена необходимость переработки действующего административного законодательства:

1) многочисленные изменения, которые были внесены в действующее административное законодательства (около 5 тыс. внесенных изменений), их присутствие в системе административного законодательства нарушает стабильность правового регулирования ввиду их несистемного изложения, отсутствия единства;

2) стремление освободить Верховный Суд Российской Федерации, компетентные органы исполнительной власти от излишней разъяснительной работы в отношении постоянно меняющихся административно-правовых норм;

3) трансформация действующих составов административных правонарушений, желание посвятить большую часть нового КоАП составам административных правонарушений, выделив новые составы;

4) изменение подхода к назначению административных наказаний;

5) выделение производства по делам об административных правонарушениях в отдельный процессуальный кодекс в целях минимизации громоздкости административного законодательства, а также, по мнению автора статьи, в целях долгожданного разграничения в системе процессуального законодательства двух кодифицированных актов – КАС и, возможно, скорого Процессуального кодекса об административных правонарушениях.

Именно эти ключевые обстоятельства должны обусловить незамедлительный переход на регулирование административно-правовых отношений нормами нового КоАП РФ ^[1].

В настоящей статье автор рассмотрит изменение подхода к представлению законодателем системы административных наказаний, а также порядка назначения административного наказания.

1. В действующем административном законодательстве предусматривается, что при совершении нескольких административных правонарушений, наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. Текст проекта нового КоАП РФ предусматривает исключение возможности назначения административных наказаний за несколько совершенных лицом однородных административных правонарушений.

Указание на определение однородного административного правонарушения не содержится в административном законодательстве, но имеет место в судебной практике. Так, в соответствии с п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» однородное административное правонарушение – фактически это несколько административных правонарушений, в составе которых присутствует единый родовой объект посягательства ^[2]. По мнению автора, необходимо прямое указание на признаки однородного административного правонарушения в новом административном законодательстве. Понимание под однородным административным правонарушением не только состав правонарушения, указанный в одной статье Особенной части, но и в нескольких, позволит устранить проблему безосновательного привлечения лица к административной ответственности, будет способствовать реальному, а не формальному воплощению принципов справедливости и соразмерности административных наказаний.

2. Предупреждение, как мера административного наказания, будет назначаться за впервые совершенное административное правонарушение, даже если она прямо не будет предусмотрена санкцией статьи Особенной части в качестве административного наказания в случае, если совершенное лицом административное правонарушение не повлечет за собой отягчающих обстоятельств и, если административное правонарушение не будет носить характер грубого административного правонарушения.

Несмотря на данное оптимальное решение законодателя, направленное на приоритет превентивной функции над карательной, существует проблема законодательной классификации административных правонарушений на грубые и негрубые, более того, такая классификация отчетливо прослеживается в доктрине, но, к сожалению, такой классификации, видимо, не будет в законодательной конструкции, а разграничение грубого административного правонарушения от негрубого станет одним из полномочий правоприменителя (органа или должностного лица административной юрисдикции).

Так, Сургутсков В. И. предлагает признавать грубым такое общественно-опасное административное правонарушение, при рассмотрении которого следует обязанность применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ^{[9, с. 548]}. Кожевников О. А., Никонова Ю. Ш. определяют категории грубости административного правонарушения, среди которых: вид административного правонарушения (в перечне авторы указывают преимущественно общественно-опасные административные правонарушения), отягчающие обстоятельства, угроза безопасности личности, общества и государства, повторность совершаемых административных правонарушениях ^{[6, с. 100-101]}. По мнению автора настоящей статьи, законодательное закрепление свыше перечисленных категорий для разграничения грубых и негрубых административных правонарушений позволит избежать оценочное значение правоприменителем упомянутой классификации, неверное применение норм материального права и злоупотребления оценочными категориями со стороны правоприменителя.

3. В действующем КоАП РФ существует верхний и нижний предел административного наказания в виде штрафа, предусматривается скидка на заблаговременную уплату штрафа только за негрубое административное правонарушение в области безопасности административного правонарушения. Так, иным проектом, проектом Кодекса об административной ответственности вместо верхнего и нижнего предела размера штрафа (т.е. конкретных сумм) на основе законодательного опыта Евразийского экономического союза вводятся расчетные показатели (базовые величины), ниже которых штраф не может быть назначен (например, для должностных лиц и предпринимателей данная величина будет не менее 0,5; для физических лиц – 0,1, для юридических лиц – не менее 2-х расчетных показателей) ^{[1, с. 199]}. В проекте же нового Кодекса об административных правонарушениях законодатель предлагает оставить высшие и низшие пределы сумм штрафа только на уровне законов субъектов Российской Федерации. Будет предоставлена возможность воспользоваться скидкой на заблаговременную уплату штрафа лицу, совершившему любое административное правонарушение (исключение – грубые административные правонарушения). Таким образом, подобные изменения направлены на снижение административной нагрузки в виде уплаты административного штрафа, а также на стимулирование правонарушителей вовремя уплачивать административный штраф.

4. В действующем административном законодательстве предусматривается конфискация только орудия или предмета совершения административного правонарушения, причем орудия или предмета, которые не изъяты из гражданского оборота. В тексте проекта нового КоАП РФ допускается конфискация не только орудия или предмета совершения административного правонарушения, но и иного имущества, которое не является таковым. Конфискация иного имущества будет осуществлена только при наличии следующих критериев: «имущество находится в собственности лица, совершившего административное правонарушение (в постоянном или временном владении); собственник не принял меры по устранению причин и условий совершения административного правонарушения, т.е. допустил его совершение посредством использования данного имущества (так, например, могут подлежать изъятию у правонарушителя автотранспортные средства, маломерные суда и др.).

Кроме этого, в тексте проекта законодателем сохраняется общее правило конфискации: «конфискация – принудительное безвозмездное обращение в государственную собственность вещей, не ограниченных в обороте». Обратим внимание, что в юридической практике, естественно, подлежат изъятию вещи, которые не находятся в законном обороте (ограничены в гражданском обороте, например, контрафактная продукция). Законодательная конструкция, которая сейчас сохраняется и присутствует в Проекте КоАП РФ, искусственно ограничивает категорию вещей, подлежащих конфискации в качестве орудия или предмета совершения административного правонарушения. Следует изменить содержание определения конфискации: «конфискация – принудительное безвозмездное обращение в государственную собственность орудия или предмета совершения административного правонарушения, либо иных вещей, которые послужили причиной или условием для совершения административного правонарушения, как ограниченных в гражданском обороте, так и не ограниченных в нем».

5. В сегодняшнем КоАП РФ предельный срок обязательных работ составляет двести часов, ограничен список категорий лиц, к которым обязательные работы, как мера административного наказания, не может быть применена. В тексте проекта нового КоАП РФ предельный срок обязательных работ составляет шестьдесят часов, к кругу лиц, в отношении которых данная мера наказания не применяется законодатель дополнительно отнес: детей-инвалидов, одиноких родителей (или лиц, заменяющих их), которые воспитывают ребенка до 14-ти лет, лиц, осуществляющих уход за инвалидом I и II групп, в том числе за ребенком-инвалидом, а среди государственных служащих перечень пополнился категориями: работниками органов прокуратуры, сотрудниками дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации, постоянных представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, иных официальных представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти, находящихся за пределами территории Российской Федерации, более того, законодатель предусмотрел неприменение обязательных работ к женщинам, имеющим детей не в возрасте до трех лет, а в возрасте до 14-ти лет.

Укажем, что расширенный перечень лиц также будет характерен для применения административного наказания в виде ареста с добавлением категории несовершеннолетних и лиц, имеющих заболевание, указанное в перечне заболеваний, препятствующих для назначения такого вида наказания. Подобные изменения, на взгляд автора, важны с учетом социального положения многих категорий лиц, а также правового статуса лиц особой категории, обеспечивающих безопасность, охрану и защиту интересов государства.

6. Анализируя текст проекта нового КоАП серьезные изменения претерпевают следующие виды административных наказаний: административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности (будет исключен из системы административных наказаний), лишение специального права. Подобные изменения, связанные с трансформацией административных наказаний, явились ввиду необходимости совершенствования административно-правовых норм: устранения противоречий в законодательном регулировании, избавления законодателя от неэффективности применения различных административных наказаний. Изменение характеристики и порядка применения названных административных наказаний преследует цель усиления профилактического воздействия на правонарушителя (повышения некого коэффициента эффективности в применении наказания).

Так, в сравнении с действующим административным законодательством в проекте нового КоАП РФ предусматривается возможность не назначения и замены административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства на административное наказание другого вида.

В сравнении с действующим административным законодательством в проекте нового КоАП РФ из системы административных наказаний, как было указано ранее, будет исключено административное приостановление деятельности, взамен ему из перечня мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении будет применяться административный (временный) запрет деятельности, однако, в целях отсутствия смешения институтов, временный запрет деятельности будет исключен из перечня процессуальных мер обеспечения. Административный запрет на совершение определенных действий, как мера административного наказания, будет иметь определенные виды, например, административный запрет на эксплуатацию транспортных средств, применение данной меры административного наказания будет исключительным полномочием суда, в отличие от порядка применения меры обеспечения в виде временного запрета деятельности контрольным или надзорным органом.

К сожалению, в соответствии с действующим административным законодательством и в соответствии с текстом проекта нового КоАП РФ лишение специального права применимо только в отношении физического лица. По мнению автора статьи, необходимо распространить применение данного административного наказания и на юридических лиц. По аналогии со специальной правоспособностью физического лица следует утверждать, что у юридического лица такая же характерная специальная (ограниченная) правоспособность на основании разрешительного документа, к примеру, реализовывать только те виды деятельности, на осуществление которых получена соответствующая лицензия, т.е. наличие специального права характерно не только для физического лица, но и для юридического. Таким образом, в проекте нового КоАП РФ следует установить, что «в связи с грубым нарушением условий и порядка использования специального права, предоставленного разрешительным документом, лишение специального права в качестве меры административной ответственности применимо как в отношении физического лица, так и в отношении юридического лица».

Относительно изменения порядка применения административного наказания стоит отметить изменение срока давности привлечения к административной ответственности. В соответствии со ст. 4.5 действующего КоАП РФ общий срок давности привлечения к уголовной ответственности составляет 2 месяца, а на основании ст. 3.31 проекта нового КоАП РФ общий срок давности привлечения к административной ответственности – один год. Увеличение общего срока давности привлечения к административной ответственности позволит обеспечить полноту, объективность и правильность рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении. Также дополняется перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, например, обстоятельством в виде совершения административного правонарушения лицом, воспитывающим в одиночку ребенка в возрасте до четырнадцати лет. В свою очередь, появление иных смягчающих обстоятельств – это следствие гуманизации административного законодательства, посредством которой законодатель учитывает социальное положение лица и широкий круг жизненных обстоятельств, которые явились причинами и условиями совершения административных правонарушений.

Претерпела изменения и рубрикация административно-правовых норм в части института административного наказания. Так, объединены в отдельной главе и детально урегулированы случаи освобождения от административной ответственности и от административного наказания, замены административного наказания, отсрочки, рассрочки и приостановления исполнения административного наказания, вопросы видов и порядка применения административных наказаний относительно несовершеннолетних изложены в специально отведенной главе кодекса. Несоизмеримо важным является введение специальных мер административной ответственности к несовершеннолетним по аналогии с мерами воспитательного воздействия к несовершеннолетним в уголовном праве, например, ограничение досуга или же установление особых требований к несовершеннолетнему). Изменения в рубрикации (изложении) административно-правовых норм в части административного наказания позволят стабилизировать правовое регулирование данного института, а также конкретизировать (урегулировать) дополнительный перечень административных правоотношений, связанных с применением административного наказания. Отметим, что остается общим в действующем и новом административном законодательстве оставление 10-ти видов административных наказаний, изложение содержания института административных наказаний по видам, целям и порядку их применения, по разновидностям на основные и дополнительные.

Никанорова М. В. справедливо указывает на основное предназначение проекта нового КоАП: «Перед законодателями больше не будет стоять задача наказать и оштрафовать. Приоритетное значение будет отведено профилактике нарушений, в том числе и принудительной» ^{[8, с. 181]}. В целом, при введении в действие нового КоАП РФ произойдет повышение гарантий соблюдения прав и законных интересов, стабилизируется правовое регулирование отношений в сфере применения административного наказания и административной ответственности, будут расширены возможности обеспечения превентивной функции, полноценно гуманизируется административное законодательство. Однако задержки, связанные с введением в действие КоАП РФ, приводят к изменениям подходов, изложенным в первоначальном тексте, к изменению общественных (социально-политических) реалий, вносят неясность и неуверенность в возможное принятие и вступление в юридическую силу нового КоАП РФ.

Таким образом, в рамках итогового вывода отметим, что принятие нового КоАП РФ в части изменения подхода к применению административных наказаний – вынужденная необходимость за счет и оптимизации правового регулирования системы административных наказаний, и приоритетных целей таких изменений, которые были указаны свыше. Оставление же действующего КоАП РФ будет продолжать дестабилизировать правовое регулирование административных правоотношений, исключать полноту применения эффективных мер по профилактике административных правонарушений, содержать в большинстве случаев карательную цель применения административного наказания и высокую штрафную нагрузку для определенных категорий правонарушителей.