Правовые аспекты обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования природного газа в России и КНР

Международное энергетическое агентство (далее – МЭА), созданное в 1974 г., определяет основу национальной энергетической безопасности как стабильность поставок и цен на сырую нефть^{[1, С.1439]}. Но, со вступлением в силу Парижского соглашения 2016 года, в сентябре 2020 г. Китай объявил цель достичь пика выбросов углекислого газа к 2030 г. и углеродной нейтральности к 2060 г.. В октябре 2021 г. В.В. Путин объявил, что Россия планирует выйти на углеродную нейтральность к 2060 г.. На данный момент Китай и Россия начали переход к низкоуглеродным источникам энергии. О.А. Городов отмечает, что природный газ в качестве источника энергии является наиболее экологически чистым продуктом, также обладает экономическими преимуществами надежного снабжения, доступных цен и устойчивого развития^{[2, С.29]}. Поэтому природный газ признан важным инструментом преобразования энергетической отрасли и «переходным мостом» к энергии с нулевым выбросом углерода^{[3, С.173]}.

В связи с услоложнением отношений и нестабильной геополитики Китая, например, торговые споры между Китаем и США, общие концепции национальной безопасности, такие как безопасность ресурсов и экологическая безопасность, связанная с поставками природного газа, начали попадать в поле зрения китайских ученых, занимающихся вопросами национальной безопасности.

При поиске в электронной библиотеке CNKI по теме «природный газ», «добыча природного газа», «безопасность» можно выделить двенадцать основных тем исследований, которые содержат наибольшее количетсво работ: гидрат природного газа, природный газ, сланцевый газ, Россия, энергетическое сотрудничество, газ из угольгных пластов, энергетическая безопасность, минеральные ресурсы, ресурс нефти и газа, добыча природного газа, нефть и газ, разработка сланцевого газа.

Путем дальнейшего анализа приведенных выше тем исследований можно выделить две основные категории исследователей.

Первая категория – исследователи, расширяющие область исследований с единого закона о поставках природного газа на смежные правовые дисциплины для проведения комплексных и междисциплинарных исследований. Данная статья относится как раз к этой категории. Вторая категория – это ученые, например, геологи и экологи, которые используют свои профессиональные знания и навыки, чтобы разработать национальные правила охраны окружающей среды в энергетической отрасли, новые правовые нормы.

С 2017 г. китайское правительство приступило к всестороннему реформированию нефтегазовой системы. Согласно документу «Несколько мнений об углублении реформы нефтяной и газовой системы», разработанному ЦК КПК и Государственным советом, можно выделить основные направления реформы: отражение свойства энергетических товаров, обеспечение стабильных и надежных поставок нефти и газа, обеспечение национальной энергетической безопасности, снижение роли государства в регулировании энергетики, а также создание конкурентного рынка разведки, добычи и переработки полезных ископаемых^{[4, С.173] _.}

Для обсуждения вышеупомянутых реформ в области разведки и добычи природного газа за последние пять лет структура данной статьи разделена на четыре части. Сначала рассматриваются предпосылки и необходимость правовых и политических реформ, проводимых Китаем и Россией, с целью обеспечения безопасности национальных ресурсов природного газа и экологической безопасности.

Для анализа возможности достижения вышеуказанных целей сравниваются и обсуждаются реформы следующих правовых систем и ключевых положений законодательства России и Китая. Во-первых, реформа системы законодательства о недрах и конкурсной системе передачи прав на добычу нефти и газа. Во-вторых, реформа закона «Об иностранных инвестициях» и определение государственных стратегических минеральных ресурсов. В-третьих, правовая система охраны окружающей среды и реформа охраны экологических ресурсов в горнодобывающих районах.

Надо отметить, что в январе 2022 г. в Казахстане повышение цен на природный газ вызвало цепочку общенациональных протестов. Этот инцидент побудил китайских ученых начать исследования по комплексному и корреляционному анализу экономической безопасности, социальной безопасности и политической безопасности в связи с потреблением природного газа.

Предпосылки и необходимость реформы.

В законодательстве большинства стран нет точного и конкретного определения термина национальная безопасность. Определение национальной безопасности варьируется от страны к стране. Россия и Австралия сосредоточены на поддержании собственной энергетической и ресурсной безопасности, Китай и США подчеркивают политичускую, военную и технологическую безопасность^{[5, С.83]}. Понятие национальной безопасности в узком смысле разбросано по юридическому сектору, связанному с национальной безопасностью, и его понятие обладает большой гибкостью (эластичностью) и широкой применимостью. Российский научный тоже отметит, что «в российских законодательных документах различного уровня представлены разнообразные трактовки понятия «энергетическая безопасность» в разное время»^{[6, С.183]}.

В указе «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» дается следующее законодательное определение национальной безопасности Российской Федерации: «состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны».

В 2014 году китайское правительство выдвинуло «общую концепцию национальной безопасности», которая впервые подняла ресурсную и экологическую безопасность на тот же стратегический уровень национальной безопасности, что и политическую и военную безопасность, и включила их в систему управления национальной безопасностью. Российкий ученый В.В. Романова считает, что важнейшей составляющей национальной безопасности является энергетическая безопасность^{[7, С.10]}.

В области безопасности поставок природного газа, с одной стороны, китайское правительство провело реформы в области разведки и добычи природного газа (особенно сланцевого газа) для увеличения объема добычи. Например, в 2021 г. китайское правительство призвало все виды капитала вхоить в сферу разведки нефти и газа, и внедряло механизм выхода исключения из нефтегазового блока для государственных компаний, необоснованно занимающих нефтегазовые месторождения. В Синьцзяне были завершены 18 конкурсных процедур по передаче прав на разведку месторождений нефти и газа^{[8, P.31]}. С другой стороны, импорт природного газа по трубопроводу и сжиженного природного газа (далее – СПГ), транспортируемого морем, регулируется в соответствии с целью достижения «углеродной нейтральности».

Что касается импорта природного газа, в мае 2014 г. ПАО «Газпром» и Китайская Национальная Нефтегазовая Корпорация (далее – КННК ) подписали договор купли-продажи российского газа по газопроводу «Сила Сибири». Договор заключен сроком на 30 лет и предполагает поставку в КНР 38 млрд куб. м газа в год.

По импорту СПГ, транспортируемого морем китайские инвесторы, контролирующие около 30 процентов интегративного проекта «Ямал СПГ» в 2014 г. стали крупнейшими совладельцами данного проекта. КННК и Китайская Национальная Нефтяная Компания (далее – КНШНК) приобрели 20 процентов участия в проектах «Арктик СПГ-2» в 2019 г.. Кроме того, 20.10.2020 г. компания «Total» поставила первую партию углеродно-нейтрального СПГ КНШНК.

Стоит отметить, что Россия из года в год наращивает добычу нефти и газа и их экспорт на мировой рынок, в том числе китайский рынок^{[9, С.43]}. В целях снижения зависимости российского бюджета от колебаний мировых цен на нефть и увеличении объема производств экологичных нефтепродуктов, российское правительство проводит «налоговый маневр», согласно которому обнуляется экспортная таможенная пошлина и повышается ставка налога на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) при добыче нефти и газа с 01.01.2019 г.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что китайское правительство особенно укрепило свои отношения сотрудничества с Россией в области поставок природного газа.

1. Реформа системы закона «О недрах» и конкурентной передачи права пользования участками недр в целях добычи нефти и газа.

1.1 Реформа системы закона «О недрах».

Для создания правовой базы в Китае необходимо пройти два этапа. Сначала формулируется национальная или административная политика (низкий уровень правового регулирования) для пилотного тестирования реформы, а затем, по результатам первого этапа решается вопрос о необходимости законодательного регулирования (высокий уровень). Это уникальная законодательная практика для Китая.

Подобную законотворческую практику можно наблюдать в нормативных актах Китая и России, в частности в сфере управления правами пользования участками недр. Но некоторые российские ученые подчеркивают, что в связи с тем, что законодательство в сфере недропользования не кодифицировано и представляет собой, в основном, набор подзаконных нормативных актов: приказов Министерства природы РФ, методических указаний, регламентов и т.п, часто возникают много вопросов и коллизии на практике применения законодательства о недропользовании^{[10, С.26]}.

Действующий закон «О недрах» 1986 г. является продуктом эпохи плановой экономики. Хотя данный закон был пересмотрен в 1996 и 2009 г., его базовая конструкция и направления регулирования, очевидно, не могут удовлетворить текущие потребности Китая в защите государственной безопасности и экологической безопасности в сфере пользования недрами.

С 2017 г. в официальных документах часто пишут о необходимости ускорения пересмотра закона «О недрах», придания стратегической ценности полезных ископаемых и защита важных полезных ископаемых^[11,P.150]. Таким образом, в 2019 г. начал разрабатываться закон «О недрах» (проект новой редакции закона - 2019г.).

По сравнению с предыдущим законом «О недрах» (1986 г.), закон «О недрах» (проект новой редакции закона - 2019г.) объединяет атрибуты трех правовых областей: гражданского права, хозяйственного (ресурсного) права и административного права, также прошли серьезные изменения в структуре заонка^{[12, P.10].}

Можно выделить основные изменения: глава № 2 «Оформление разведки полезных ископаемых и разрешение на добычу полезных ископаемых» изменена на «Охрана, разведка и добыча полезных ископаемых», глава № 3 «Разведка полезных ископаемых» изменена на «Права на разведку и добычу полезных ископаемых», глава № 4 «Добыча полезных ископаемых» изменена «Экологическое восстановление районов добычи полезных ископаемых», глава № 5 «Коллективные горнодобывающие предприятия и индивидуальные горнодобывающие предприятия» изменена на «Надзор и управление».

Сравнивая основные изменения в структуре старого и нового законов «О недрах», можно увидеть, что закон «О недрах» (2019 г.) адаптирован к сегодняшним потребностям защиты минеральных ресурсов страны и экологии в районах добычи полезных ископаемых. Однако стоит отметить, что закон «О недрах» 2019 г. по-прежнему имеет недостатки: двойная роль правительства Китая как участников рынка добычи ресурсов, так и регулятора не изменилась.

Когда правительство выступает в качестве цедента прав на добычу полезных ископаемых, оно формирует равноправные гражданские отношения с цессионарием, главным образом для получения наибольшей экономической выгоды. Действуя в качестве административного регулятора, оно формирует административные отношения с правопреемником, в то же время, ему необходимо нести административную ответственность за соблюдение социальных общественных и экологических интересов.

В какой-то степени экономические интересы и экологические интересы представляют собой пару противоречий, и между ними трудно найти баланс. На практике правительство обычно преследует экономические и политические выгоды, но пренебрегает выполнением государственной обязанности по сохранению экологии и окружающей среды^{[13, P.472]}.

1.2 Реформа конкурсных процедур передачи права пользования недрами для добычи нефти и газа.

Рыночная реформа передачи прав на добычу нефти и природного газа сопровождалась рыночной реформой всей системы передачи прав на добычу полезных ископаемых в Китае. С момента основания Китайской Народной Республики (далее – КНР) в 1949 г. процесс маркетизации всей системы передачи права пользования недрами в Китае был разделен на следующие четыре этапа.

Первый этап (с момента основания КНР до 1995 г.): государство бесплатно предоставляло права пользования недрами, при этом запрещало свободную торговлю такими правами. Важным нормативными актами на данном этапе являются временные правила КНР «О горнодобывающей промышленности» 1950 г., закона КНР «О недрах» 1986 г.

Второй этап (с 1996 г. по 2001 г.): была установлена система платного приобретения прав на добычу полезных ископаемых. На данном этапе правоотношения регулировались следующими нормативными актами: закон КНР «О недрах» в редакции от 1996 г., административный акт «О регистрации участков разведки полезных ископаемых» 1998 г., административный акт «О регистрации разработки полезных ископаемых» 1998 г.

Третий этап (с 2002 г. по 2012 г.): формирование рынка передачи прав на добычу полезных ископаемых. На данном этапе правоотношения регулировались следующими нормативными актами: административный акт «О проведении торгов, аукционов и листинга прав на разведку и добычу полезных ископаемых» 2003 г., уведомление «О дальнейшем регулировании управления передачи прав на добычу» 2006 г., уведомление «О создании и совершенствовании материального рынка прав на добычу полезных ископаемых» 2010 г.

Четвертый этап (с 2013 г. по настоящее время): всестороннее развитие рыночной системы передачи прав на добычу полезных ископаемых. Данный этап ознаменовался принятием следующих нормативно-правовых актов: план «Реформирование системы экологической цивилизации» 2015 г., правила «Торговли правами на добычу полезных ископаемых» 2017 г., план «Реформа системы фондов акционерного капитала полезных ископаемых» 2017 г., план «Реформа системы передачи права пользования недрами» 2017 г.

Рассматривая процесс реформы рыночной системы передачи права пользования недрами в Китае, можно отметить, что передача прав на пользование недрами перешла от бесплатной передачи к платному приобретению, а метод управления постепенно изменился с государственной административной монополии на комбинацию государственного административного регулирования и рыночной конкуренции, а затем постепенно к рыночному распределению ресурсов^{[14, P2-4]}.

Что касается ориентированной на рынок реформы передачи права пользования недрами, то до создания национальной трубопроводной компании для либерализации нефтегазового рынка три китайские крупные государственные нефтегазовые компании монополизировали почти все права пользования участками недр природного газа в Китае и магистральную сеть транспортировки и основные терминал СПГ.

Таким образом, три крупные государственные нефтегазовые компании могут самостоятельно определять объем добычи, тем самым контролируя поставки сырья (товаров) городской газовой компании. Городским газовым компаниям практически невозможно выбрать альтернативных поставщиков сырья для природного газа. В соответствии с этой моделью преимущество владения правами на пользование недрами почти эквивалентно конкурентному преимуществу владения всей цепочкой поставок природного газа. В результате значительно возрос риск безопасности поставок природного газа по всей стране^[15].

Мы считаем, что, обеспечив полную конкуренцию всем видам капитала в области разведки недр и эксплуатации инфраструктуры, можно обеспечить честную конкуренцию, а затем можно гарантировать безопасность поставок природного газа.

Стоит отметить, что Компания национальных трубопроводных сетей (PipeChina) была создана в декабре 2019 г. Данная компания, в основном, занимается инвестициями, строительством и эксплуатацией инфраструктуры сети магистральных трубопроводов нефти и газа в целях обеспечения справедливого доступа всех пользователей к инфраструктуре.

Иногда государственные предприятии получают права пользования недрами, но не ведут добычу. Например, государственная нефтегазовая компания получила право разведки нефтяного участка на 19 лет. Из-за низкой стоимости нефтегазовых компаний, владеющих правами пользования недрами, они монополизируют нефтяные и газовые месторождения, но не эксплуатируют их. Это тоже косвенно угрожает безопасности внутренних поставок нефти и газа^{[16, p 24-25]}.

Для решения этого вопроса был создан проект «Реформа системы передачи права пользования недрами» (обнародован в июне 2017 г.), который предусматривает, что конкурсная передача прав на добычу полезных ископаемых будет всесторонне продвигаться, будут внедряться институты торгов, аукционов и листинга, а передача прав пользования недрами по соглашению с государством (неконкурсная основа передачи прав) должна быть строго ограничена.

Уже в августе 2017 г. Департамент земельных ресурсов провинции Гуйчжоу провел первый открытый аукцион по передаче права пользования недрами для разведки нефти и газа – «Права на разведку сланцевого газа Чжэнъань» в Китае. В декабре 2017 г. Министерство земельных и природных ресурсов КНР опубликовало объявление о публичной продаже на аукционе пяти участков для разведки нефти и газа в Синьцзяне.

Суть справедливого распределения права пользования участками недр состоит в том, чтобы передать права пользования участками недр посредством конкурентных рыночных институтов и в полной мере использовать решающую роль рынка в распределении ресурсов.

Сравнивая российские правила передачи права пользования участками недр, необходимо обратить внимание на ст. 12.1 ФЗ «О недрах». Согласно данной статье предусмотрено две ситуации, когда лицензия на пользование недрами подлежит переоформлению: переход права пользования участком недр в соответствии со статьей 17.1 настоящего закона, передача права пользования участком недр на основании соглашения о разделе продукции. То есть в РФ не существует механизма обязательного изъятия права пользования участками недр. Это, очевидно, усилит дальнейшую монополию государственных нефтегазовых компаний в области разведки и добычи нефти и газа.

2. Принятие закона об иностранных инвестициях и определение национальных стратегических минеральных ресурсов.

2.1 Принятие закона об иностранных инвестициях

С 1992 г. Китай стал развивающейся страной, которая в течение 27 лет подряд привлекла наибольшее количество иностранных инвестиций, китайские предприятия с иностранными инвестициями составляют менее 3% от общего числа предприятий в Китае, но они создали почти половину объема внешней торговли Китая.

В целях дальнейшего расширения степени открытости, активного продвижения иностранных инвестиций и защиты законных прав и интересов иностранных инвесторов, закон «Об иностранных инвестициях», вступивший в силу 01.01.2020 г., заменил три существовавших китайских закона, регулирующих деятельность предприятий с иностранным капиталом, а именно: закон КНР «О совместных предприятиях с иностранным капиталом» 1979 г., закон КНР «Об иностранных инвестиционных предприятиях» 1986 г., закон КНР «О китайско-иностранных кооперативных предприятиях» 1988 г., и стал основным и принципиальным правовым документом в отношении иностранных инвестиций. Это также стало знаковым событием в масштабном углублении реформ, направленных на открытую рыночную политику Китая^{[17, P.57]}.

Основное содержание этого закона состоит в том, чтобы предусмотреть меры по «продвижению» и «поощрению» иностранных инвестиций. Например, в содержании закона вторая глава называется «Поощрение инвестиций», третья глава называется «Защита инвестиций», а четвертая глава называется «Управление инвестициями».

До обнародования закона «Об иностранных инвестициях» и «Специальных административных мер для доступа иностранных инвестиций» 2019 г., участие иностранных инвесторов в разведке и добыче нефтегазовых ресурсов в Китае было сильно ограничено, и могло осуществляться только путем подписания соглашения о разделе продукции с несколькими китайскими государственными нефтегазовыми компаниями^[18].

В целом, действующий закон «О недрах» тоже не ограничивает доступ иностранных инвестиций в сферу добычи минеральных ресурсов. Напротив, на основании положений статей 4 и 5 закона «Об иностранных инвестициях» 2020 г. мы можем сделать следующие выводы: китайское правительство применяет национальный режим предварительного допуска для иностранных инвестиций в нефтегазовую отрасль и даже поощряет и защищает иностранные инвестиции в разведку и добычу нефти и газа.

В сфере пользования недрами в области добычи нефти и газа допускается прямое участие иностранного капитала в инвестициях. Это свидетельствует о том, что нефтегазовая промышленность Китая полностью открылась внешнему миру^{[19, P. 58-62]}.

Некоторые китайские ученые также считают, что предоставление иностранным инвесторам возможности самостоятельно входить в сферу разведки и добычи нефти и газа в Китае помогает государству разведать и добыть ресурсы нефти и газа. Эта мера по открытию рынка имеет большое значение для обеспечения национальной безопасности поставок нефти и газа^{[20, P.12]}.

Следует отметить, что закон «Об иностранных инвестициях» ввел понятие национальной безопасности в области иностранных инвестиций посредством положений статьи 35: «Государство устанавливает систему проверки безопасности иностранных инвестиций и проводит проверку безопасности иностранных инвестиций, которая влияет или может повлиять на национальную безопасность». Если определение национальной безопасности основано на статье 2 закона «О национальной безопасности», то в обзоре национальной безопасности иностранных инвестиций будет принята расширенная интерпретация, охватывающая национальную безопасность, национальную государственную политику и охрану окружающей среды. В результате будут выполнены требования по защите национальной безопасности.

2.2 Определение национальных стратегических минеральных ресурсов.

Национальная стратегическая безопасность природных ресурсов является подчиненным понятием национальной безопасности ресурсов. Международные политические отношения между странами и дипломатическое положение каждой страны оказывает важное влияние на определение национальной стратегической безопасности ресурсов ^{[21, P.4]}. Нефть и природный газ считаются национальными стратегическими минеральными ресурсами как в Китае, так и в России.

Меры, принятые китайским правительством для придания важности стратегическим минеральным ресурсам страны и их защиты, можно резюмировать в следующих трех аспектах:

1. Положительные изменения правового статуса национальных стратегических ресурсов. Статья 22 Закона «О недрах» (пересмотренный проект – 2019 г.) предусматривает, если важные минеральные ресурсы, определенные госсоветом, или минеральные ресурсы в других морских районах, кроме территориальных вод, находящихся под юрисдикцией КНР, то эти права пользования недрами передаются госсоветом. Также принимаются строгие защитные меры. В статье 44 Закона «О недрах» (пересмотренный проект – 2019 г.) конкретно указывается, что лица, разрабатывающие важные полезные ископаемые без разрешения, подлежат более суровому наказанию.

2. В соответствии со статьей 21 Закона «О национальной безопасности» государство эффективно контролирует разработку стратегических ресурсов и энергии, укрепляет стратегические запасы ресурсов и энергии, а также совершенствует строительство стратегических транспортных каналов ресурсов и энергии и предпринимает меры по обеспечению безопасности.

3. Впервые в список стратегических полезных ископаемых были включены 24 вида полезных ископаемых, такие как нефть, природный газ, сланцевый газ и газ из угольных пластов.

Однако одним из недостатков китайского законодательства является то, что ни существующий, ни разрабатываемый закон «О недрах», ни закон «О национальной безопасности» не определяют понятия национальных стратегических минеральных ресурсов.

В соответствии со ст. 2.1 ФЗ РФ «О недрах» предусмотрена, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Эти отдельные участки недр включая, но не ограничиваясь этим: месторождение с извлекаемыми запасами нефти от 70 миллионов тонн; с запасами газа от 50 миллиардов кубических метров и.т.д.

Статья 4.2. ФЗ РФ «Об иностранных инвестициях» предусматривает изъятия ограничительного характера. Для иностранных инвесторов ограничения могут быть установлены федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты обеспечения обороны страны и безопасности государства и.т.д. Например, ст. 6 ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» предусмотрена, что вид деятельности, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, включая пункт 39 (геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения).

3. Правовая система Китая по охране окружающей среды и реформа охраны экологических ресурсов в горнодобывающих районах.

3.1 Реформа правовой системы охраны окружающей среды Китая.

Экологическая правовая система Китая создала относительно полную правовую систему, основанную на Конституции, во главе с законом «Об охране окружающей среды», с отдельным законом «Об окружающей среде» в качестве основы, и дополненным другими административными нормативными актами. Содержание данной системы в основном разделено на три направления: предотвращение загрязнения, экологическая защита и использование ресурсов.

До реформы 2018 года не хватало положений о восстановлении стратегических запасов ресурсов. Недостатки экологического права намного серьезнее, чем кажется. В 2018 году, после того, как экологическая политика была включена в «Поправку к Конституции КНР», функции закона «Об охране окружающей среды» расширились от правовой функции предотвращения загрязнения до обеспечения национальной экологической безопасности и безопасности ресурсов.

Сравнивая соответствующее российское законодательство в области охраны окружающей среды, мы обнаружили, что российский закон «Об охране окружающей среды» не только всесторонне регулирует экологическую безопасность, но и очень рано, еще в 2002 г. дал определение экологической безопасности. Статья 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает, что экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

3.2 Реформа охраны экологических ресурсов в горнодобывающих районах

Правовые положения Китая об экологической компенсации можно разделить на три этапа:

Первый этап (с 1978 г. по 2004 г.) был начальным этапом вспомогательной политики по охране окружающей среды. На этом этапе были обнародованы следующие Законы и постановления: закон КНР «Об охране окружающей среды» 1979 г., закон КНР «О лесах» 1979 г., закон КНР «О лесах» 1984 г., закон КНР «О пастбищах» 1985 г., закон КНР «О недрах» 1986 г., закон КНР «О воде» 1988 г., закон КНР «Об охране окружающей среды» 1989 г.

Второй этап (с 2005 г. по 2011 г.) был этапом становления «бенефициарной компенсации» в качестве руководящего принципа. На данном этапе были обнародованы следующие нормативно-правовые акты: руководящие заключения «О поэтапном создании механизма ответственности за управление природоохранной деятельностью рудников и восстановление окружающей среды» 2006 г., руководящие заключения «О проведении опытно-промышленных работ по экологической компенсации» 2007 г., управление «Компенсационными фондами лесных экологических выгод» 2007 г., меры «По трансфертным платежам (экспериментальный проект) для ключевых национальных экологических функциональных зон» 2009 г., закон КНР «О почво-водосбережении (пересмотренный в 2010 г.).

Третий этап (с 2012 г. по настоящее время) – этап совершенствования системы компенсации за охрану окружающей среды. На этом этапе были обнародованы следующие Законы и постановления: меры «По управлению сбором и использованием компенсационных сборов за почво-водосбережение» 2014 г., закон КНР «Об охране окружающей среды» 2014 г., заключения «Главного управления Госсовета по совершенствованию механизма компенсации экологической защиты» 2016 г., руководящие заключения Министерства финансов «По созданию и совершенствованию долгосрочного механизма компенсации и защиты окружающей среды в экономическом поясе реки Янцзы» 2018 г.

Добыча нефтегазовых ресурсов разрушает первоначальную геологию и гидрологию района добычи и становится одним из основных факторов, влияющих на экологическую среду районов добычи нефти и газа.

Поскольку загрязнение подземных вод имеет скрытый характер, а эффект является отложенным и необратимым, можно сказать, что как только грунтовые воды были загрязнены, то загрязнение будет продолжаться в течение длительного времени, загрязненная площадь велика и ее трудно восстановить. США является наиболее успешной страной в добыче сланцевого газа, но используемая технология гидроразрыва пласта все еще серьезно загрязняет ресурсы подземных вод в районе добычи полезных ископаемых.

В демонстрационной зоне национального развития сланцевого газа Фулин в Китае (газовое месторождение является крупнейшим месторождением сланцевого газа в мире за пределами США) разработка газового месторождения по-прежнему оказывает негативное влияние на местную среду и наносит экологический ущерб, при условии, что газовое месторождение эксплуатируется в соответствии с требованиями «зеленой добычи», установленными Национальным управлением энергетики ^{[22, PP.7-9]}.

Разливы нефти и газа в море также оказывают серьезное влияние на экологическую безопасность. Например, в 2011 году, когда CNOOC и ConocoPhillips совместно эксплуатировали нефтяные и газовые месторождения, на месторождении Пэнлай 19-3 в заливе Бохай произошел разлив нефти, вызвавший серьезное загрязнение 870 квадратных километров морской воды.

Подобные случаи загрязнения горнорудных территорий часто встречаются и в России. Количество «брошенных» скважин растет, и они представляют серьезную угрозу как окружающей среде, так и жизни людей, в связи с тем, что правовое регулирование консервации или ликвидации скважин недостаточно регламентированы на законодательном уровне ^{[23, С.108-111]}.

В целях укрепления прав и законных интересов государства, как владельца минеральных ресурсов, и содействия охране окружающей среды и рациональному использованию ресурсов с 2014 г. по 2019 г. Китай провел законодательные реформы в следующих трех аспектах: принятие закона «Об охране водных и почвенных ресурсов», введение системы долевых фондов минеральных ресурсов и создание новой редакции закона «О недрах».

В мае 2014 г. Министерство финансов и Национальная комиссия по развитию и реформам обнародовали «Административные меры по использованию компенсационных сборов за охрану водных ресурсов и почв», в котором предусмотрена общенациональная единая и применимая система компенсационных сборов за водо- и почвоохрану. Далее, Закон КНР «Об охране почв и вод» четко определяет компенсационный сбор за сохранение почв и вод как функциональную компенсацию, а не компенсацию экономических потерь, вызванных эрозией почвы^{[24, P.1]}.

В апреле 2017 г. Госсовет опубликовал «Реформу системы долевых фондов минеральных ресурсов» (Го Фа 2017). № 29). Были предложены изменения шести видов налогов и сборов на полезные ископаемые, которые существовали в трех звеньях (передача, разведка и добыча прав на добычу полезных ископаемых) до реформы на четырех видов налогов и сборов на полезные ископаемые, которые существовали в четырех звеньях (передача, разведка, добыча прав на добычу полезных ископаемых и управление горной средой и восстановление).

Далее, (1). при передаче прав на добычу полезных ископаемых, стоимости права на разведку и права на добычу полезных ископаемых объединяются в доходы от передачи права пользования участками недр; (2). в процессе использования прав на добычу полезных ископаемых лицензионные платежи за права на разведку и права на добычу полезных ископаемых включаются в плату за права пользования участками недр; (3). при добыче полезных ископаемых компенсационная плата за недропользование включается в налог на ресурсы; (4). после реформы доходы от передачи права пользования участками недр и плата за права пользования участками недр будут включены в управление общим государственным бюджетом и будут использоваться для расходов на экологическую охрану окружающей среды, таких как геологические исследования и экологическая охрана и восстановление шахт^{[25, P. 47]}.

Надо отметить, что некоторые российские ученые также считают, что в связи с возмездным характером, налог на добычу полезных ископаемых (его правовая природа аналогична налогу на ресурсы после реформы в Китае), представляет собой не налог, а сбор в России, поэтому необходимо вернуть НДПИ характер роялти — платежа собственнику ресурса за его использование^{[26, С.32]}.

Как обсуждалось в части 1.1 выше, в законе «О недрах» (пересмотренный проект 2019 г.), глава 4 «Добыча полезных ископаемых» была изменена на «Экологическое восстановление районов добычи полезных ископаемых», чтобы подчеркнуть важность экологической безопасности.

Например, статья 33 «Владельцы прав на добычу полезных ископаемых, занимающиеся разведкой и добычей полезных ископаемых, должны принимать необходимые меры для минимизации воздействия на природные географические особенности, подземные воды и другие экосистемы», статья 34 «Государство устанавливает систему экологического восстановления для районов добычи полезных ископаемых», статья 35 «Владелец прав на добычу полезных ископаемых должен изымать средства для экологического восстановления районов добычи полезных ископаемых в соответствии с определенной долей выручки от продаж, которая должна быть специально использована для экологического восстановления районов добычи полезных ископаемых и должна быть включена в стоимость предприятия».

Закон «О недрах» (пересмотренный проект 2019 г.) полностью отражает текущие потребности Китая в обеспечении безопасности ресурсов и защите экологической безопасности. То есть: «сохранение национальной собственности на минеральные ресурсы и соблюдение законных прав и интересов владельцев прав на добычу полезных ископаемых, обеспечение безопасности национальных ресурсов и содействие построению экологической цивилизации» являются главными приоритетами. Государство стремится найти идеальный баланс между использованием ресурсов и защитой полезных ископаемых.

В итоге, в этой статье обобщается опыт и недостатки России и Китая в обеспечении баланса между национальной ресурсной безопасностью и экологической безопасностью с достижением «углеродно-нейтральных» целей. Делается ряд полезных выводов теоретического и практического характера. Исходя из того, что Китай и Россия поддерживают свою соответствующую ресурсную и экологическую безопасность, Китай должен учиться у России и преобразовать административные положения более низкого уровня, связанные с защитой ресурсов и экологической безопасностью, в законы, чтобы усилить свои правоприменительные, принудительные и сдерживающие полномочия.

Сравнивая и анализируя сходства и различия между Китаем и Россией в сфере законодательства об использовании недр, мы обобщаем опыт и недостатки Китая и России в поддержании национальной энергетической безопасности в этой области. Этот опыт может принести большую пользу китайским и российским ученым, иметь определенную справочную ценность при разрешении вопроса предоставления взаимных инвестиций двумя сторонами в этой области.