Актуальные проблемы правового регулирования аграрных отношений в Российской Федерации и Республике Беларусь

Устюкова Валентина Владимировна ORCID: 0000-0002-3118-4805 доктор юридических наук профессор, главный научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Ustyukova Valentina Vladimirovna Doctor of Law Professor, Chief Researcher of Environmental, Land and Agrarian Law Department at the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 ustyukova.v@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

Аграрное законодательство Российской Федерации в настоящее время динамично развивается. Только за последние пять лет на федеральном уровне принято несколько новых законов, регулирующих отношения в аграрной сфере. Это Федеральные законы от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 27 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации», от 30 декабря 2020 г. № 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации», от 11 июня 2021 г. № 159-ФЗ «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками» (последний вступает в силу 1 марта 2022 г.). Внесены существенные изменения и в ранее принятые аграрные законы «О развитии сельского хозяйства», «О сельскохозяйственной кооперации» «О ветеринарии», «О карантине растений» и другие.

Значительно обновлена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утверждена постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 (в ред. от 6 апреля 2021 г.). Приняты Федеральная научно-техническая программа развития сельского хозяйства на 2017 - 2025 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 25 августа 2017 № 996 в ред. от 28 мая 2020 г.), Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства РФ от 14 мая 2021 № 731) и ряд других важных подзаконных актов. Активную нормотворческую деятельность осуществляет Министерство сельского хозяйства России.

Правотворчество в сфере сельского хозяйства энергично осуществляется и в Республике Беларусь. Как и в России, здесь принимаются новые аграрные законы (Законы Республики Беларусь «О производстве и обращении органической продукции» от 9 ноября 2018 г.; «О селекции и семеноводстве сельскохозяйственных растений» от 7 мая 2021 г.) и постоянно идет работа по внесению актуальных изменений в ранее принятые акты. Важную роль в формировании аграрного законодательства играют Указы Президента Республики Беларусь (Указы от 17 июля 2014 г. № 347 «О государственной аграрной политике», от 31 августа 2017 г. №311 «О бухгалтерском учете в крестьянских (фермерских) хозяйствах», от 28 июня2019 г. №252 «О государственной ветеринарной службе» и др.), а также постановления Совета Министров Республики Беларусь, которыми, например, утверждены Государственная программа развития аграрного бизнеса в Республике Беларусь на 2016–2020 годы (от 11 марта 2016 г. № 196), Доктрина национальной продовольственной безопасности Республики Беларусь до 2030 года (от 15 декабря 2017 г. № 962). Следует также отметить принятие Директивы Президента Республики Беларусь от 4 марта 2019 г. № 6 «О развитии села и повышении эффективности аграрной отрасли» как акта, имеющего стратегическое значение.

Состояние аграрного законодательства и практики его применения регулярно обсуждаются на различных конференциях, в том числе и на конференциях, проводимых Институтом государства и права РАН. Материалы двух состоявшихся ранее конференций цикла «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права» опубликованы ^[1,2]. Третья конференция из-за пандемии состоялась в ИГП РАН не летом, а в декабре 2020 г. В ней по сложившейся традиции приняли участие не только российские ученые и преподаватели из различных научных и учебных заведений России, но и представители юридической науки Республики Беларусь.

На аграрно-правовой секции конференции прозвучали доклады по тематике, которая привлекает внимание исследователей обоих государств.

Доклад и.о. зав. сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права РАН, доктора юридических наук В.В. Устюковой был посвящен проблемам обеспечения баланса публичных и частных интересов в сфере аграрных отношений. Основные публичные интересы в данной сфере закреплены в аграрной политике и политике в области обеспечения продовольственной безопасности, которая, на взгляд автора, является составной частью аграрной политики, но это не нашло отражения в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». При пересечении многих положений Доктрины продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20, и названного Закона, в последнем термин «продовольственная безопасность» вообще не встречается. Такое противоречие между двумя ключевыми актами аграрного законодательства и требует незамедлительного устранения. Вместе с тем публичные интересы в сфере сельского хозяйства не противоречат интересам граждан в получении качественных и безопасных продуктов, в создании условий для развития предпринимательской инициативы, в устойчивом развитии сельских территорий как места жительства и работы сельских тружеников и т.п. Таким образом, по большому счету аграрная политика направлена на обеспечение баланса публичных и частных интересов. Однако то, что закреплено в нормативных актах, не всегда адекватно воплощается на практике.

Анализируя экологические интересы в обществе, М.И. Васильева назвала их «ущемляемыми», а потому и подлежащими особой, приоритетной защите. По мнению В.В. Устюковой, этот вывод может быть распространен и на интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, так как нередко многие вопросы решаются в ущерб интересам села, за счет села. Поэтому и аграрный протекционизм, и поддержка отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, и предоставление некоторым субъектам аграрного права (например, фермерским хозяйствам) определенных льгот и преимуществ отвечает не только частным интересам этих субъектов, но и интересам общества в целом, т.е. публичным интересам. Таким образом, защите подлежат «ущемляемые интересы» (в зависимости от ситуации - или частные, или публичные). Например, если какие-либо ограничения прав сельскохозяйственных товаропроизводителей установлены несоразмерно или в противоречии с конституционно-значимыми целями, указанными в ч.3 ст.55 Конституции РФ, то именно они и будут «ущемляемыми». Если же аграрии в погоне за прибылью нарушают экологические, ветеринарные, санитарные или иные требования, то приоритет должен быть отдан указанным публичным интересам. Именно так и достигается баланс противоречивых интересов.

В докладе профессора кафедры экологического и природоресурсного права, Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктора юридических наук В.С. Елисеева ставится проблема общей классификации отраслей сельского хозяйства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января 2017 г. № 79-р утвержден перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, а также научные организации, профессиональные образовательные организации, образовательные организации высшего образования в процессе своей научной, научно-технической и (или) образовательной деятельности. Согласно этому перечню как сельскохозяйственная продукция рассматриваются продукция растениеводства, животноводства, рыба и рыбная продукция и продукция микробиологической промышленности. Вместе с тем автор отмечает, что структура основных сельскохозяйственных отраслей должного закрепления ни в федеральном, ни в региональном законодательстве не получила. Более того, иногда в нормативных документах встречается упоминание термина «рыбохозяйственный комплекс» совместно с термином «агропромышленный комплекс», т.е. рыбное хозяйство рассматривается отдельно от сельского хозяйства.

Исходя из указанного Перечня сельскохозяйственной продукции автор предлагает выделять по предметному признаку такие отрасли сельского хозяйства как растениеводство и животноводство (отрасли сельского хозяйства в узком понимании), а также микробиологию и рыбное хозяйство, которое подразделяется на рыболовство (промышленное) и рыбоводство, что требует нормативного закрепления. Автор обращает внимание именно на последнюю отрасль, указывая, что рыбная продукция имеет важное значение для обеспечения качественного питания населения России и, соответственно, поддержания продовольственной безопасности Российской Федерации.

В докладе доцента кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета,кандидат юридических наук И.П. Кузьмич раскрыты проблемы правового обеспечения государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в Республике Беларусь. Отмечено, что, несмотря на положительные в целом тенденции в правовом механизме государственной поддержки сельского хозяйства, сохраняется немало проблем. К ним относятся недостаточная степень прозрачности мер поддержки, отсутствие четкой корреляции национальной классификации мер государственной поддержки с классификацией, закрепленной в нормах права ЕАЭС, что существенно затрудняет оценку применяемых мер с точки зрения отнесения их к тому или иному виду в части выявления степени их искажающего воздействия на торговлю.

Имеют место различные условия доступа к государственной поддержке в зависимости от организационно-правовой формы производителя сельскохозяйственной продукции и ограниченность применения правовых мер государственной поддержки либо отсутствие правовых механизмов реализации в отношении отдельных субъектов. Кроме того, меры поддержки иногда не применяются в связи с отсутствием финансирования либо с невостребованностью данных мер. Автором сделан вывод о необходимости совершенствования правового механизма государственной поддержки аграрного сектора в целях обеспечения конкурентоспособности сельскохозяйственных производителей, их равного доступа к государственной поддержке и построения эффективно функционирующей экспортоориентированной аграрной экономики.

В докладе зам.зав.кафедрой земельного и экологического права по учебным и воспитательным вопросам, старшего преподавателя Российского государственного университета правосудия, кандидата юридических наук Н.А. Алексеевой анализируются некоторые актуальные проблемы правового регулирования аграрных правоотношений в Российской Федерации после 2021 года, в основномсвязанные с развитием государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях. У автора нет сомнений, что, несмотря на то, что соответствующая Концепция осуществления данного мониторинга была рассчитана до 2020 года, работа в этом направлении будет продолжаться. В докладе высказаны некоторые предложения по практическому решению возникающих в данной сфере проблем. В частности, предложено с учетом возможностей цифровизации активизировать работу по паспортизации сельскохозяйственных земельных участков как формы обеспечения учета сведений о состоянии и свойствах почвы таких участков, создавать цифровые паспорта почв, сведения из которых и о которых также включать в различные информационные ресурсы. Благодаря данным сведениям можно было бы эффективно и своевременно отслеживать качественные изменения земель сельскохозяйственного назначения. Это отвечало бы концепции публичных интересов.

Доцент кафедры экологического и аграрного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент В.В. Саскевич остановиласьна проблемах правового обеспечения физической доступности продовольствия в Беларуси. Доктрина национальной продовольственной безопасности Республики Беларусь до 2030 года, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15 декабря 2017 г. № 962 определяет рассматриваемое понятие как «наличие сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на внутреннем рынке и возможность его приобретения, стабильное снабжение населения продуктами питания высокого качества на всей территории государства». При этом закрепленные в Доктрине индикаторы физической доступности продовольствия характеризуют преимущественно его наличие. Такой подход искажает действительность, поскольку согласно общепринятым мировым подходам, наличие продовольствия и его доступность (экономическая и физическая) – это разные вещи. Автор поддерживает предложения о принятии в Республике Беларусь Закона «О продовольственной безопасности» и раскрывает направления совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере в аспекте обеспечения баланса экономических и административных методов государственного регулирования торговли и общественного питания, определения пределов вмешательства государственных органов в эту деятельность в социальных интересах, связанных с реализацией права на достаточное питание.

Эта же тема фактически была продолжена в совместном докладе руководителя белорусского отделения Международной славянской правовой академии, профессора, кандидата юридических наук Н.С. Ищенко и доцента кафедры общественного здоровья Гомельского государственного медицинского университета Н.Н. Коляды, где были рассмотрены корреляционные аспекты относительно Covid-19 и глобальной продовольственной безопасности. Указано, что ограничение трансграничного передвижения и введение режима изоляции ведут к замедлению процесса сбора урожая, в результате чего миллионы сезонных работников остаются без средств к существованию, а также возникают препятствия для доставки продуктов питания на рынки. Мясоперерабатывающие заводы и продовольственные рынки во многих местах вынуждены закрываться из-за серьезных вспышек COVID-19 среди их работников. Фермеры закапывают скоропортящиеся продукты и выливают молоко ввиду обрыва производственно-сбытовой цепи и снижения потребительского спроса. В итоге многие люди имеют ограниченный доступ к продуктам питания из-за высокого уровня безработицы, потери источников доходов и роста цен на продукты питания. Авторы полагают, что обеспечение продовольствием является частью экстренных медицинских (здравоохранительных) мер по борьбе с COVID-19.

Доклад Г.В. Выпхановой был посвящен правовым проблемам мониторинга использования ГМО в сельхозпроизводстве. Было отмечено, что одним из стратегических направленийнациональной безопасности России (включая биологическую, экологическую и продовольственную безопасность) является недопущение бесконтрольного оборота генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, и продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей их. Вместе с тем законодательство допускает применение геномной селекции, находящейся на стыке селекционной и генно-инженерной деятельности, но с соблюдением установленных требований. В связи с этим важное значение имеет государственный мониторинг использования ГМО, который одновременно должен включаться в единую систему государственного экологического мониторинга, а также мониторинга в области обеспечения биобезопасности. В целях его осуществления, по мнению автора, необходимо принятие Положения о порядке проведения оценки риска возможных вредных воздействий генно-инженерных организмов на здоровье человека и окружающую среду по примеру Республики Беларусь, где такое Положение принято еще в 2010 году.

Перекликается с этой проблематикой еще один совместный доклад руководителя белорусского отделения Международной славянской правовой академии, профессора, кандидата юридических наук Н.С. Ищенко с доцентом кафедры правоведения и социально-гуманитарных дисциплин Международного университета «МИТСО» (г.Гомель) В.С. Гладышевым об органическом сельском хозяйстве в условиях интенсивного ухудшения окружающей среды. Отмечено, что эксперты ранжировали пять прямых движущих сил изменений в природе с наибольшими относительными глобальными последствиями на сегодняшний день. Этими виновниками ухудшения окружающей среды в порядке убывания являются: 1) изменения в землепользовании и морепользовании; 2) прямая эксплуатация организмов; 3) изменение климата; 4) загрязнение и 5) инвазивные чужеродные виды. На примере нормативных актов международного сообщества и Беларуси рассматривается формирование органического производства как возможного фактора улучшения экологической ситуации на планете.

Правовые аспекты развития органической аквакультуры затрагивались также в докладе профессора кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, кандидата юридических наук О.В. Куликовой. Об органической аквакультуре можно говорить в том случае, если при производстве рыбной продукции ограничивается применение агрохимикатов, пестицидов, антибиотиков, стимуляторов роста, откорма животных, гормональных препаратов, генно-модифицированных организмов и т.д. Важную роль в регулировании указанных отношений играют не только Федеральные законы, но и акты ЕАЭС, в частности, Рекомендации Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2020 № 8 «О развитии сотрудничества государств - членов Евразийского экономического союза в сфере аквакультуры».

Доклад доцента кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА имени О.Е.Кутафина, кандидата юридических наук Н.О. Ведышевой

был посвящен правовым проблемам обеспечения биологической безопасности в сельском хозяйстве. Автором показаны биологические риски и угрозы в сельском хозяйстве, связанные со вспышками птичьего гриппа и африканской чумы свиней по всему миру. Подчеркнута многоаспектность проблемы обеспечения биологической безопасности в сельском хозяйстве, которую можно рассматривать: через правовое регулирование использования ГМО и внедрения новых биотехнологий, через правовое обеспечение безопасности обращения с биологическими отходами и размещения скотомогильников и в иных аспектах. В докладе выделена роль информационной составляющей ветеринарной безопасности в России и отражена необходимость совершенствования законодательства в части расширения полномочий Россельхознадзора на особо охраняемых природных территориях и в охотничьих угодьях в части надзора за эпизоотическим состоянием территорий.

Старший преподаватель кафедры социологии и социальных технологий Уфимского государственного авиационного технического университета Р.А. Иксанов остановился в своем докладе на проблемах правовой защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей при осуществлении ветеринарного надзора. По мнению автора, сельскохозяйственные товаропроизводители должны быть защищены как от ошибок в квалификации их ветеринарных правонарушений и от злоупотреблений, превышения полномочий должностными лицами государственного ветеринарного надзора, так и от нарушений ветеринарного законодательства и их неблагоприятных последствий. Отмечается, что Федеральная государственная информационная система «Меркурий» располагает сведениями по всем этапам производства и реализации продукции животноводства, а также по статусу ветеринарной благополучности регионов. В этой системе оформить ветеринарный сертификат на неправомерную перевозку животных или продукции животного происхождения технически невозможно. Актуальными проблемами правовой защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей при осуществлении ветеринарного надзора, на взгляд автора, являются децентрализация ветеринарного надзора и пересмотр полномочий контрольно-надзорных органов в области ветеринарии.

В докладедоцента кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА имени О.Е.Кутафина, доктора юридических наук Н. П. Ворониной рассмотрены направления совершенствования правового регулирования пчеловодства. Следует отметить, что на момент проведения конференции Федеральный закон от 30 декабря 2020 N 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации» еще не был принят. Автор высказала сомнения в целесообразности его принятия, так как по этой логике тогда нужно принимать и федеральные законы по всем иным отраслям сельского хозяйства, что может привести к чрезмерному увеличению и так массивной базы законодательных актов. Она предложила вносить соответствующие изменения в действующий Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», сферой регулирования которого может охватываться и осуществление отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, в том числе и пчеловодства.

Докладстаршего научного сотрудника сектора предпринимательского и корпоративного права Института государства и права РАН, кандидата юридических наук Ю.С. Шпинёва был посвящен особенностям инвестиций в цифровое сельское хозяйство, под которым понимаетсясельское хозяйство, основанное на инновационных способах производства сельскохозяйственной продукции с использованием цифровых технологий, в том числе робототехники, электронной коммерции, анализа больших баз данных, интернета вещей и т.д., которые способствуют увеличению производительности труда и уменьшению затрат (Министерство сельского хозяйства. Ведомственный проект «Цифровое сельское хозяйство». [Электронный ресурс]. — Режим доступа — URL: https: // mcx.gov.ru/upload/iblock/900/900863fae06c026826a9ee43e124d058.pdf (Дата обращения: 11.10.2020).

При переходе к цифровому сельскому хозяйству потребуется существенное переоснащение отрасли, замена устаревшей автотракторной техники на современную, инновационную, цифровую, способную выполнять возложенные на нее задачи. Для этого государство должно будет выделить огромные средств, поскольку для самих сельскохозяйственных предприятий эта задача в принципе неподъемная. При этом должны быть разработаны специальные технические регламенты, а также составлен перечень такой «умной» или «цифровой сельскохозяйственной техники», на производителей или приобретателей которой должны распространяться преференции, оказываемые государством.

Доцент кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук И.А. Владимиров затронул в своем докладе проблемы правового статуса малых форм хозяйствования на селе. Правда, основное внимание было уделено крестьянским (фермерским) хозяйствам (КФХ), хотя в аграрной сфере могут быть и иные малые формы хозяйствования. Отмечены недостатки в правовом регулировании статуса КФХ как и в форме юридического лица, так и без образования юридического лица.Правовая неопределенность отношений, участниками которых выступают КФХ, свидетельствует о необходимости правовой защиты КФХ и их членов и требует внесения существенных изменений в Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Доцент кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления, филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент А.Ю. Чикильдина провела сравнительное исследование правовых основ развития городского фермерства в различных государствах. Поскольку Россия является страной больших городов, внедрение организационных и логистических решений для гарантированного предотвращения перебоев в снабжении продовольствием крупных городских агломераций должно стать одним из приоритетов в сфере продовольственной безопасности. Автор показала примеры осуществления фермерских проектов в пределах различных городов мира, осветила опыт правового регулирования указанных отношений в Японии. Сделан вывод о необходимости принятия Концепции развития фермерства в городских поселениях и специального федерального закона «О развитии фермерства и сельскохозяйственной кооперации в России», в котором нашли бы отражение концептуальные нормы относительно экономического стимулирования городского фермерства, включая меры налогового стимулирования.

В заключение следует подчеркнуть, что реализация предложений, высказанных участниками конференции, могла бы способствовать совершенствованию правового регулирования отношений в аграрной сфере как в России, так и в Республике Беларусь, а значит и защите прав сельскохозяйственных товаропроизводителей.