Противодействие коррупции как угрозе общественной безопасности в зарубежных странах

Филатова Елена Витальевна ORCID: 0000-0002-4330-9775 кандидат юридических наук доцент Южного федерального университета 344000, Россия, г. Ростов-На-Дону, ул. Б.садовая, 105/42 Filatova Elena PhD in Law Associate Professor of Southern Federal University 344000, Russia, Rostov-On-Don, B.sadovaya str., 105/42 elenarum27@yandex.ru Другие публикации этого автора

Понятие «безопасность» представляет собой достаточно многоаспектную по своему содержанию комплексную категорию, формируемую большим числом составных элементов, которые обретают свое сущностное проявление применительно к различным аспектам жизнедеятельности человека, общества и государства. При этом, если проблематика обеспечения личной и государственной безопасности находится в центре внимания представителей различных отраслей науки, одно из ключевых мест в ряду которых занимает право, общественной безопасности уделяется существенно меньшее внимание, хотя исследования сущности и характеристик данной категории были присущи и русской дореволюционной, и советской юридической науке.

В частности, еще в 1874 году русский правовед И.Е. Андриевский, употребляя понятие «общественная безопасность», подразумевал под ним характеристику состояния безопасности общества в целом [Андриевский, 1874: 53]. В советское время под общественной безопасностью понималась система общественных отношений и регулирующих их юридических норм, ориентированных на поддержание общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья граждан, обеспечение их труда и отдыха, а также функционирования организаций, учреждений и предприятий [Юридический энциклопедический словарь, 1984: 204].

В современной отечественной юридической литературе нет единообразной точки зрения касательно трактовки сущности дефиниции «общественная безопасность».

Так, Г.В. Осипов и В.Н. Кузнецов определяют данную категорию как наличие у общества способности к сохранению в неизменном виде своей сущности в рамках проявления реально существующих либо потенциальных угроз и постоянного изменения условий внешней среды [Осипов, Кузнецов, 2005: 187]. По мнению К.А. Красновой и Э.Т. Сибагатуллиной, ее можно представить в качестве совокупности общественных отношений, которые формируют безопасные с точки зрения нормального хода общественной жизни условия [Краснова, Сибагатуллина, 2011: 7].

В данном контексте следует указать на то, что приведенные определения являют собой типичные примеры использования широкого подхода к трактовке сущности общественной безопасности как состояния, характеризующего нормальный режим общественной жизни. В то же время, в рамках более узкого административно-правового подхода обеспечение общественной безопасности связывается с реализацией общественных отношений, которые ориентированы на нивелирование негативных проявлений, исходящих от источников повышенной опасности. При этом Н.А. Босхамджиева непосредственно относит общественную безопасность к объектам административно-правового обеспечения [Босхамджиева, 2012: 54].

Касаясь юридического закрепления содержания понятия «общественная безопасность», отметим, что ст. 1 Модельного закона «О безопасности», который был принят Постановлением Межпарламентского Комитета № 9-9 от 15 октября 1999 г., под рассматриваемым понятием определяет состояние защищенности жизни, здоровья и благополучия граждан, а также общественных ценностей от опасностей и угроз, которые могут нанести им какой-либо ущерб.

Близкое по своему сущностному содержанию определение содержится в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Президента РФ № Пр-2635 от 14 ноября 2013 г. состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Отметим, что в научном сообществе существуют различные точки зрения относительно соотношения содержательной стороны понятий «общественная безопасность» и «национальная безопасность». Так, И.В. Кардашева называет общественную безопасность «высшим срезом» безопасности национальной, констатируя, что по степени своей значимости она может быть соотнесена лишь с таким элементом национальной безопасности как государственная безопасность, При этом она считает, что, в то время как национальная безопасность являет собой родовое понятие относительно общего понятия «безопасность», общественная безопасность в подобной иерархии выступает в качестве видового понятия [Кардашева, 2010: 110].

В то же время, Ю.Г. Федотова указывает на более широкий спектр проявления отношений по поводу общественной безопасности, частично находящих свое проявление в рамках обеспечения национальной безопасности, а частично выходящими за эти рамки (Федотова, 2014: 3). М.А. Камилов отмечает, что Концепция общественной безопасности в Российской Федерации выводит из содержания этого понятия аспекты, связанные с обеспечением государственной безопасности, что придает общественной безопасности индивидуализированное наполнение [Камилов, 2014: 776].

Исходя из нормативного определения, содержащегося в тексте Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, следует, что объектами ее обеспечения являются, с одной стороны, непосредственно человек, а с другой – материальные и духовные общественные ценности. При этом обеспечение общественной безопасности предполагает организацию противодействия проявлениям противоправных посягательств в отношении объектов общественной безопасности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также проблем, порождаемых социальными и межнациональными конфликтами.

Одним из факторов, представляющих системную угрозу общественной безопасности, в тексте данной Концепции вполне справедливо и обосновано, учитывая реалии современной российской общественной жизни, названа коррупция, что поддерживается и многими представителями отечественной юридической мысли [Гашко, 2019: 83]. В данном контексте следует указать на то, что если применительно к специфике обеспечения национальной безопасности проявления коррупции несут в себе угрозы экономического и политического характера, то основная угроза для безопасности общественной заключается в подрыве ценностных установок и укоренении негативных практик общественного поведения.

Несомненно, период социально-экономических трансформаций, ярко проявившийся в нашей стране в 1990-е годы, оказал существенное влияние на расширение спектра и значимости проявления коррупционных практик в российской действительности, превратив их в одну из ключевых угроз для общественной безопасности.

С проявлениями этой угрозы сталкивались и продолжают сталкиваться практически все государства мира. При этом многие из этих государств испытали негативное воздействие распространения коррупции на состояние общественной безопасности значительно раньше, чем Российская Федерация, что позволило накопить им более существенный практический опыт противодействия данному воздействию, анализ которого представляется весьма полезным как с методологической, так и с практической точек зрения. Особый интерес в контексте отнесения многими авторами общественной безопасности к объектам административно-правового обеспечения представляют именно административно-правовые аспекты регулирования противодействия коррупции.

Прежде всего, следует указать на наличие двух основных моделей, в рамках которых выстраивается система противодействия коррупции в зарубежных государствах, - вертикальной и горизонтально й.

Первая из этих моделей зачастую именуется «азиатской» либо «сингапурской», так как именно ее удачное использование в Сингапуре позволило коренным образом перебороть негативную ситуацию, которая была долгое время характерна для этого города-государства с точки зрения уровня распространения коррупционных проявлений. Базовыми элементами этой модели выступают жесткая регламентация исполнения антикоррупционных правил и норм поведения, в частности в сфере государственной службы, и наличие суровых мер юридической ответственности, в том числе административно-правовой за их нарушение.

Базовым нормативно-правовым актом, формирующим систему правового обеспечения борьбы с коррупцией в Сингапуре, стал принятый 17 июня 1960 года Акт о предотвращении коррупции. При этом государственный орган, наделенный основными полномочиями в антикоррупционной сфере, - Бюро по расследованию коррупционных практик Сингапура был основан еще в 1952 году, то есть до получения страной независимости. Полномочия Бюро распространяются на организации как публичного, так и частного сектора. В случаях выявления соответствующих правонарушений Бюро инициирует процедуру устранения причин коррупционной деятельности и дает рекомендации соответствующим ведомствам. При этом зачастую проводимое расследование базируется на предположении о совершении должностным лицом коррупционного преступления, отсутствие причастности к которому он должен доказать. Также в рамках деятельности по нейтрализации коррупционных рисков в контексте обеспечения общественной безопасности активно используется инструментарий просветительского профиля.

Необходимо отметить, что все государственные служащие Сингапура обязаны ежегодно представлять декларации о своем имуществе, финансовых активах и долговых обязательствах. Открытый характер данных о состоянии доходов, коммерческих интересов и финансовых операций чиновников позволяет обеспечить необходимый уровень прозрачности системы государственного управления.

Отметим, что законодательство Сингапура в качестве коррупционного преступления определяет получение выгод как материального, так и нематериального характера. При этом на ряд категорий работников, например, занятых в организациях финансово-кредитной сферы, накладывается обязанность сообщать о наличии у клиентов собственности, приобретенной за счет средств, полученных незаконным путем, а неисполнение этого требования влечет наложение штрафа в размере 20 тысяч сингапурских долларов.

В свою очередь, самим финансово-кредитным учреждениям вменено в обязанность выявление «сомнительных» финансовых средств и объектов собственности, задействованных в сделках и информирование об этом уполномоченных государственных структур. Величина штрафа, накладываемого на нарушителей данного требования, составляет 10 тысяч сингапурских долларов [Филиппов, 2014: 146].

Иностранные юридические и физические лица, совершившие коррупционные правонарушения, помимо наложения на них крупного штрафа, лишаются права дальнейшей деятельности на территории Сингапура.

В свою очередь, горизонтальная модель противодействия коррупции, также известная как «шведская» или «европейская», ориентирована на приоритете активного воспитания населения на идейных постулатах нетерпимости к коррупции и выстраивании уже на этой основе комплекса других мероприятий, направленных на противодействие коррупционным проявлениям в обществе.

Одним из наиболее успешных примеров реализации этой модели является система антикоррупционных практик, реализуемых в странах Бенилюкса. Так, каждый государственный служащий Бельгии имеет электронный личный кабинет, в котором отражает сведения о своих доходах, в свою очередь проверяемые уполномоченными органами на предмет соответствия с официальными данными. В случае обнаружения несоответствия проводится служебная проверка, по результатам которой лицо, виновное в сокрытии каких-либо сведений о своих доходах, лишается возможности в будущем занимать любую государственную должность.

Для каждого представителя государственной власти в Бельгии обязательно следование нормам кодекса этики государственного чиновника. Достойные финансовые условия и возможная угроза потери должности выступают хорошим предохранительным механизмом, удерживающим бельгийских чиновников от совершения коррупционных правонарушений. При этом национальная стратегия противодействия коррупции в большой степени ориентирована на поиск новых путей правового воспитания молодежи в русле формирования антикоррупционной сознательности граждан.

В Нидерландах, наряду с невозможностью для служащего, уличенного в совершении коррупционного правонарушения, занимать любую государственную должность в дальнейшем, ему грозит потеря всех полагающихся пенсионных и социальных льгот, в связи с чем он попадает в достаточно сложную жизненную ситуацию [Кислухин, 2018: 185].

Интересным элементом административно-правового регулирования противодействия коррупции как угрозе общественной безопасности в Германии является ведение реестра коррумпированных юридических лиц. В случае попадания в таковой реестр юридическое лицо лишается права выполнять любые государственные заказы, а правоохранительные органы обязаны отслеживать все сделки подобного субъекта предпринимательской деятельности.

Также в Германии реализуется механизм системной ротации кадров на должностях, подверженным повышенным коррупционным рискам. Перечень таких должностей утвержден германским законодательством [Киракосян, 2016: 62].

Немецкие чиновники не ограничены в праве принимать подарки, однако их стоимость не должна превышать величину четко определенного денежного эквивалента. При этом о подобном факте одаренное лицо обязано немедленно доложить своему руководству, предоставив подробный рапорт. Если, по мнению руководителя, служащий не имел права принимать определенный подарок, последний изымается в собственность государства, а служащий подлежит дисциплинарному взысканию. Во многих германских федеральных землях действуют локальные нормативные акты, запрещающие государственным служащим брать на работу близких родственников (в частности, подобный запрет предусмотрен в Баварии).

Необходимо также отметить положительный опыт Соединенных Штатов Америки, создавших действенную систему мер административно-правового регулирования, направленную на противодействие коррупции, не только в пределах границ государства, но и на международном уровне. В частности, последний аспект регулируется Законом «О коррупции за границей», принятым в 1977 году (Шакиров, 2011: 101). В свою очередь, антикоррупционные нормы, обязательные для государственных служащих, регулируются «Принципами нравственного поведения чиновников и служащих» 1990 года и Актом «Об этике поведения государственных служащих в США» 1978 года.

В общем и целом основные административно-правовые меры антикоррупционного регулирования в соответствии с законодательством США сводятся к следующему:

· постоянный контроль за обязательным декларированием доходов и расходов служащего за год;

· запрет государственным служащим получать ценные подарки;

· наличие института донесения о случаях коррупции в органах государственной власти, а также законодательная защита лиц, подавших подобное донесение;

· деятельность специально назначенного сотрудника в каждом ведомстве исполнительной власти для осуществления координации и контроля за соблюдением должностными лицами норм антикоррупционного поведения;

· законодательная регламентация деятельности лоббистов;

· широкое привлечение к антикоррупционной деятельности общественных организаций.

При этом, по нашему мнению, с точки зрения обеспечения общественной безопасности следует обратить особое внимание на последний из отмеченных аспектов. Во многих государствах такой инструмент как общественный (публичный) антикоррупционный контроль играет весьма существенную роль, а механизмы его реализации являются объектом нормативно-правового регулирования.

Деятельность институтов общественного контроля во многих государствах мира стала заметным фактором, способным эффективно воздействовать на уровень проявления коррупциогенных факторов, несущих угрозу для общественной безопасности.

Так, за общественными объединениями Республики Беларусь законодательно закреплено право участвовать в разработке и обсуждении проектов нормативно-правовых актов антикоррупционной направленности и деятельности комиссий по противодействию коррупции, создаваемых государственными организациями, а также координационных совещаний по борьбе с коррупцией с правом совещательного голоса.

В Бразилии реализуется программа стимулирования общественного контроля «Живой взгляд на государственные расходы», которая на основе мобилизации широкого круга лидеров общественного мнения и обеспечения информационной открытости вовлекает бразильское общество в процесс функционирования антикоррупционных механизмов.

В Швеции существует ряд общественных объединений антикоррупционной направленности, в частности т.н. «Институт против взяток», действующий при Стокгольмской торгово-промышленной палате и способствующей выработке общих принципов антикоррупционного поведения и внедрению этих принципов в бизнес-среде.

Также весьма интересен накопленный в Ирландии опыт деятельности общественных комиссий по расследованию проявлений коррупции, формируемых из наиболее авторитетных судей и юристов и получивших название «независимых трибуналов». При этом в поле их внимания попадают факты коррупционного повеления высших государственных лиц и дела, для которых характерна высокая общественная значимость.

Что касается формирования системы общественного (публичного) контроля в российской практике, отметим, что Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет такие его формы как мониторинг, экспертиза, слушания (обсуждение), проверка (расследование).

При этом следует отметить, что отечественное законодательство не определяет в должной мере функции и полномочия институтов общественного контроля, круг вопросов, являющихся предметом общественного контроля, процедуры его осуществления. По вполне справедливому замечанию М.В. Шедия, при наличии в Российской Федерации отдельных институтов общественного контроля в сфере противодействия коррупции отсутствует целостная система подобного контроля [Шедий, 2014: 128].

В данном контексте представляется необходимым законодательное урегулирование порядка взаимодействия институтов общественного контроля с государственными и муниципальными органами, а также ответственности последних за неоказание содействия либо противодействие структурам, наделенными полномочиями по осуществлению общественного антикоррупционного контроля.

Подводя итог проведенного анализа, хотелось бы отметить, что использование зарубежного опыта административно-правового регулирования как в области формирования механизмов общественного (публичного) антикоррупционного контроля, так и совершенствования механизмов противодействия коррупции в целом является одним из важнейших направлений обеспечения общественной безопасности ввиду чрезвычайно высокой опасности, которую представляют современные тенденции развития коррупционных процессов для формирования среды, характерной для здорового общества.