Правовой статус Государственного Бюджетного Учреждения Воронежской Области «Центр Государственной Кадастровой Оценки Воронежской Области»

Колмакова Кристина Александровна преподаватель юридических дисциплин, ГБПОУ ВО "Воронежский юридический техникум" 394055, Россия, Воронежская область, г. Воронеж, ул. Ленинградская, 1 Kolmakova Kristina Aleksandrovna Teacher of legal disciplines, Voronezh Law College 394055, Russia, Voronezhskaya oblast', g. Voronezh, ul. Leningradskaya, 1 89204029731@mail.ru

Институт государственной кадастровой оценки является относительно новым для отечественной правовой системы. 01 января 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» ^[1] (далее также – ФЗ «О государственной кадастровой оценке»), кардинально изменивший подход к установлению кадастровой стоимости объектов недвижимости на территории России.

Одной из новелл Федерального закона от 3 июля 2016 года № 237-ФЗ является закрепление функций по проведению государственной кадастровой оценки объектов недвижимого имущества за специализированными субъектами – бюджетными учреждениями, создаваемыми субъектами Российской Федерации. Ранее определение рыночной стоимости в целях налогообложения осуществлялось в отношении каждого отдельного объекта недвижимого имущества профессиональными оценщиками. Они привлекались к выполнению соответствующих функций на конкурсной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (статья 24.14 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ (ред. от 18.03.2020) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации») ^[2].

Ранее действовавшая система проведения кадастровой оценки позволяла "размывать" ответственность между заказчиком работ (органами Росреестра, либо органами власти субъектов Российской Федерации), исполнителями (оценщиками) и саморегулируемой организацией оценщиков. Передача полномочий по определению кадастровой стоимости государственным бюджетным учреждениям, которые будут на постоянной основе осуществлять определение кадастровой стоимости, должны способствовать повышению качества и обеспечению определения кадастровой стоимости по единой методике.

В соответствии с частью 2 статьи 6 ФЗ «О государственной кадастровой оценке», уполномоченный орган субъекта Российской Федерации наделяет полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации (далее также - бюджетное учреждение). При этом Закон «О государственной кадастровой оценке» не содержит особого наименования для подобных учреждений. Например, в г. Москва оно носит название Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Городской центр имущественных платежей и жилищного страхования» ^[3], в Московской области - государственное бюджетное учреждение Московской области «Центр кадастровой оценки» ^[4], в г. Санкт-Петербурге - Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Городское управление кадастровой оценки» ^[5], в Новосибирской области – Государственное бюджетное учреждение Новосибирской области «Новосибирский центр кадастровой оценки и инвентаризации» ^[6], в Воронежской области - Государственное бюджетное учреждение Воронежской области «Центр государственной кадастровой оценки Воронежской области» ^[7], в Алтайском Крае – «Алтайский центр недвижимости и государственной кадастровой оценки» ^[8] и т.п.

В любом случае, очевидно, что подобного рода учреждения не относятся к числу органов государственной власти.

Новый подход законодателя отражает две разнонаправленные тенденции в правовом регулировании института государственной кадастровой оценки. С одной стороны, фактические работы по проведению оценки недвижимости выводятся из сферы государственных закупок, что предполагает отказ от привлечения к определению стоимости объектов недвижимости профессиональных оценщиков, то есть – лиц, основной целью которых является получение прибыли. С другой – функции и полномочия органов власти в исследуемой сфере делегируются специализированным организациям, которые не обладают статусом органа публичной власти. При этом, на практике, данные организации (бюджетные учреждения) фактически осуществляют весь объем работы по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости на территории субъекта Российской Федерации, включая подготовку проекта соответствующего нормативного правового акта. Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ в сфере государственной кадастровой оценки лишь утверждает подготовленный бюджетным учреждением проект нормативного акта – отчета об определении кадастровой стоимости (статья 15 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке»).

Автор полагает, что наиболее правильным было бы определить статус государственных бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, наделенных функциями в сфере государственной кадастровой оценки, как «юридическое лицо публичного права».

Подобный подход согласуется с двумя выработанными в мировой практике тенденциями в области осуществления публичного администрирования. Одна из них связана с наделением властными полномочиями определенных категорий специализированных организаций (юридических лиц). Такие организации, обладая специфическим статусом в определенной сфере (в качестве примера можно привести банки, саморегулируемые организации в сфере строительства) получают возможность контроля за деятельностью иных организаций в рамках соответствующей сферы отношений ^[9]. В некоторых государствах конструкция «юридическое лицо публичного права» используется в законодательстве ^[10].

Другая тенденция связана с делегированием властных полномочий субъектам частного права. Государство, не имея по определенным причинам (например, недостаток квалифицированных кадров, специального оборудования) возможности эффективно регулировать какую-либо сферу общественных отношений, привлекает для осуществления своих функций определенные юридические лица, которые обладают необходимыми возможностями (это могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации). При этом полномочия по принятию решений публично-властного характера сохраняются за органами публичной власти. На привлеченные организации возлагается лишь подготовка соответствующих решений, включая документацию (в том числе – проекты нормативных актов и актов индивидуального характера). Также органы публичной власти обладают контрольными полномочиями по отношению к перечисленным организациям. Подобный подход получил наименование «делегирование» или «аутсорсинг» публично-властный полномочий в адрес негосударственных организаций ^[11].

Концепция юридических лиц публичного права является относительно новой для отечественного законодательства и правовой науки. Так, в соответствии с изменениями в Часть 1 Гражданского кодекса РФ, внесенными Федеральным законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ ^[12], был изменен подход к закреплению правового статуса такого юридического лица, как учреждение. Упомянутым федеральным законом в текст Гражданского кодекса Российской Федерации введена статья 123.21 «Основные положения об учреждениях», согласно части 1 которой «учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера». Таким образом, допускается осуществление юридическим лицом соответствующей организационно-правовой формы в том числе управленческих (иными словами - властных) функций и полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 9.2. Федерального закона «О некоммерческих организациях» ^[13], бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ ^[14] содержит определение понятия «казенное учреждение» - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Таким образом, в отечественном законодательстве акцент делается на том, что такие юридические лица участвуют в подготовке управленческих решений, проводят определенную подготовительную работу, при том, что само властное полномочие реализуется компетентным органом власти (например, посредством принятия нормативного правового акта, либо правового акта управления индивидуального характера). Иными словами, в соответствующих правоотношениях они реализуют не столько гражданско-правовой, сколько административно-правовой статус.

К настоящему времени универсального подхода к содержанию понятия «юридическое лицо публичного права» в отечественной правовой науке не выработано.

Обоснованным представляется мнение Е.А. Суханова, согласно которому подчеркивается условность самого термина «юридическое лицо публичного права», а также размытость скрывающегося за ним объема понятия (то есть совокупности всех элементов, подпадающих под соответствующее определение). Исследователь справедливо отмечает, что «сама по себе эта категория и не дает возможности его четкого установления, будучи лишь очередным обобщающим понятием, за которым фактически может скрываться кто угодно - от государства, муниципального образования и органа публичной власти до государственного предприятия или акционерного общества со стопроцентным государственным участием» ^[15].

Тарасов Ю. И. выделяет существенные признаки исследуемого вида организаций:

1. В отличие от обычных юридических лиц, данные субъекты созданы путем принятия публично-правового акта;

2. Обладают правоспособностью, объем и пределы которой определяются их целями и задачами, сформулированными в публичном акте (так называемой целевой правоспособностью);

3. Не имеют учредительных документов;

4. Непосредственно приобретают и осуществляют публично-правовые полномочия и наделены имуществом, предназначенным для обеспечения их реализации».

В качестве примеров подобных юридических лиц различные авторы приводят Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственная компания «Российские автомобильные дороги», Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства; государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» ^[16] и т.п.

Проблематика юридических лиц публичного права и делегирования отдельных властных полномочий неправительственным организациям затрагивается в зарубежной правовой науке. Наиболее плодотворным автор считает подход, суть которого заключается не столько в попытках предложить исчерпывающее определение понятия «юридическое лицо публичного права» (legal entity of public law), сколько в определении пределов допустимого делегирования властных полномочий негосударственным организациям. Так, в работе профессора Дэвида Лоуренса (David M. Lawrence) под названием «Частно-правовое осуществление властных полномочий» (Private Exercise of Governmental Power) ^[17] справедливо проводится различие между полномочиями, которые имманентно присущи органам власти (например, сбор налогов, изъятие собственности) и публичными функциями, которые при определенных условиях могут быть переданы частным организациям (саморегулирование в отдельных областях, например, в сфере страхового дела).

Исходя из изложенного, автор выделяет следующие положительные моменты, связанные с делегированием отдельных властных полномочий юридическим лицам, в том числе – юридическим лицам публичного права:

1. Как правило, соответствующие лица занимаются достаточно узким вопросом (сферой), для целей которого нецелесообразно создавать отдельный орган государственной власти (либо орган местного самоуправления);

2. Содержание деятельности соответствующего учреждения составляют, главным образом, не столько властные действия, сколько деятельность «вспомогательного» характера, направленная на подготовку и техническую проработку соответствующих решений.

3. Как следствие из двух предыдущих особенностей – персонал соответствующих организаций (создаваемых, как правило, в форме бюджетных учреждений) имеет профессиональную подготовку, соответствующую видам публично-властной деятельности, делегированным организации.

4. Возложение определенных публичных функций на бюджетные учреждения позволяет проводить более гибкую кадровую политику. Например, денежное содержание его сотрудников зависит не столько от таких традиционных для государственной (а равно - муниципальной) службы критериев, как классный чин, должность, выслуга лет, а от уровня компетентности сотрудника в сфере деятельности именно данного учреждения. Это позволяет, с одной стороны, не распространять гарантии, предусмотренные для государственных служащих, на персонал учреждения, исполняющий чисто технические функции, а с другой, устанавливать адекватное денежное содержание для лиц, которые, хотя и не имеют длительного стажа публичной службы, обладают высокой квалификацией, необходимой для эффективного решения задач, стоящих перед соответствующим учреждением. Например, согласно прямому указанию ФЗ «О государственной кадастровой оценке», а также требованиям Минэкономразвития России ^[18], одним из требований к сотрудникам бюджетных учреждений является наличие высшего образования, в том числе, в таких областях, как компьютерные и информационные науки, науки о земле, техника и технологии строительства и т.п. Очевидно, что лицо может быть достаточно квалифицированным специалистом в соответствующих областях, но при этом не иметь стажа публичной службы. Делегирование полномочий позволяет ставить денежный доход сотрудника в зависимость от его квалификации.

5. Делегирование позволяет возлагать имущественную ответственность за убытки не на бюджет соответствующего территориального образования (в нашем случае – субъект федерации), а непосредственно на бюджетное учреждение либо казенное учреждение. Это обстоятельство мотивирует сотрудников учреждения к минимизации количества ошибок при подготовке решений властного характера.

6. Возникает больше возможностей для гибкого перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти. Например, бюджетные учреждения, уполномоченные в сфере государственной кадастровой оценки, создаются региональными органами власти (что позволяет учесть специфику конкретного субъекта). При этом, контроль за их деятельностью осуществляют территориальные органы Росреестра, сотрудники которых обладают специальными знаниями в соответствующей предметной области.

Наряду с очевидными достоинствами передачи отдельных функций в сфере определения кадастровой стоимости объектов недвижимости «юридическим лицам публичного права», можно говорить и о наличии определенных недостатков действующего законодательства и правоприменительной практики. Применительно к вопросам статуса и деятельности государственных бюджетных учреждений в сфере государственной кадастровой оценки к их числу относятся следующие:

1. Для специализированных бюджетных учреждений не исключается возможность осуществления иной деятельности, помимо исполнения публичных функций в сфере государственной кадастровой оценки. Причем речь может идти как об осуществлении иных властных полномочий, так и о деятельности, направленной на извлечение прибыли Например, в Новосибирской области данное учреждение ^[6] осуществляет все виды деятельности, характерные для кадастровых инженеров (в том числе – кадастровые работы и работы по землеустройству), разработку проектной документации, аэрофотосъемку местности и т.п. В Алтайском Крае соответствующее учреждение осуществляет геодезические и землеустроительные работы, работы по технической инвентаризации всех видов объектов (жилой и нежилой фонд, линии электропередач, газопроводы и т.п.).

С одной стороны, подобная побочная деятельность позволяет бюджетному учреждению достичь самоокупаемости и сократить бюджетные расходы. С другой – это может вести к пренебрежительному отношению к возложенным на данное учреждение публичным функциям в сфере государственной кадастровой оценки объектов недвижимости. Более того, осуществление некоторых из вышеназванных функций может породить конфликт интересов. Так, при осуществлении технической инвентаризации объектов жилого фонда могут устанавливаться характеристики такого объекта, влияющие на его кадастровую стоимость (например, степень износа). По данной причине, возможно предоставление бюджетными учреждениями соответствующих услуг на коммерческой основе «с оглядкой» на результаты кадастровой оценки в целях недопущения их оспаривания.

2. Ограничение сферы деятельности бюджетного учреждения территорией конкретного субъекта порождает его неспособность определить кадастровую стоимость объектов недвижимости, расположенных на территории нескольких субъектов федерации. Это относится, прежде всего, к линейным объектам – таким как газо- и нефтепроводы, линии электропередач и т.п. Кроме того, справедливо ориентируясь на специфику экономического развития конкретного региона, бюджетные учреждения не всегда имеют достаточные возможности (в том числе - кадровые) для проведения оценки специфических объектов недвижимости. Например, в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Крайнего Севера, к работе в соответствующих учреждениях могут быть привлечены специалисты обладающие необходимой квалификацией для определения кадастровой стоимости оленьих пастбищ. Но при этом в них могут отсутствовать работники, имеющие необходимые знания для кадастровой оценки земельных участков сегмента «Отдых (рекреация)» в силу немногочисленности соответствующих объектов.

3. Формирование кадрового состава уполномоченного бюджетного учреждения осуществляется руководителем данного учреждения. Статьи 6-8 Федерального закона от 03.07.2016 N 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» не содержат каких-либо особых предписаний по данному вопросу. В региональном законодательстве автору также не удалось обнаружить нормы, закрепляющие возможность как-либо участвовать в формировании кадрового состава таких учреждений для субъектов, чьи права могут затрагиваться его деятельностью (к их числу можно отнести органы Росреестра, муниципальные образования, представителей предпринимательского сообщества). Аналогично, у данных субъектов отсутствует возможность участия в подготовке проекта отчета об итогах государственной кадастровой оценки, в том числе – посредством консультаций либо направления предварительных возражений на его содержание.

При этом, прямо предусматривается возможность участия перечисленных заинтересованных лиц в работе комиссий, разрешающих споры в данной сфере во внесудебном порядке. Так, согласно части 8 статьи 22 Федерального закона от 03.07.2016 N 237-ФЗ, в состав комиссии при бюджетном учреждении входят один представитель уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, один представитель органа регистрации прав и один представитель уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации. В состав комиссии могут входить представители иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, предпринимательского сообщества, саморегулируемых организаций оценщиков, уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

4. Рассматриваемые государственные бюджетные учреждения несут ответственность за нарушение законодательства в сфере государственной кадастровой оценки на общих основаниях (часть 3 статьи 7 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке»). То есть речь идет исключительно о гражданско-правовой ответственности за причинение убытков. При этом, несмотря на публично-правовой по своей сути характер деятельности подобных учреждений не предусматривается какая-либо административная ответственность как самой организации, так и ее сотрудников. В частности, не предусматривается ответственность за нарушение сроков проведения мероприятий по государственной кадастровой оценке, сроков рассмотрения декларации о характеристиках объекта недвижимости, сроков рассмотрения обращений о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, либо о предоставлении немотивированного ответа на такие обращения и т.п.

Более того, сложилась практика освобождения бюджетных учреждений от судебных расходов по делам об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере рыночной стоимости, например, в случае признания ими иска.

Таким образом, в настоящий момент имеются противоречия между обоснованными в правовой науке подходами к статусу юридических лиц публичного права, а также – к порядку делегирования (аутсорсинга) отдельных властных функций, с одной стороны, и законодательным закреплением правового статуса бюджетных учреждений, выполняющих функции в сфере государственной кадастровой оценки, с другой. В целях устранения данных противоречий автором предлагается внесение следующих изменений в законодательство:

1. Статью 7 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке» дополнить частью 2.1., в которой закрепить, что государственное бюджетное учреждение не вправе заниматься видами деятельности, не связанными с осуществлением государственной кадастровой оценки.

2. Предлагается создать федеральное государственное бюджетное учреждение в сфере государственной кадастровой оценки при Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестре). На данное учреждение предлагается возложить функции по кадастровой оценке объектов недвижимости, расположенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Также целесообразно закрепить право бюджетных учреждений субъектов обращаться в данную организацию с целью проведения оценки сложных и уникальных объектов, при отсутствии у учреждений субъектов необходимых кадров и информации.

В этих целях следует дополнить Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ статьей 8.1., в которой закрепить правовой статус, порядок формирования, полномочия и обязанности федерального бюджетного учреждения в сфере государственной кадастровой оценки.

3. Закрепить возможность субъектов, чьи интересы затрагиваются результатами государственной кадастровой оценки, оказывать влияние на формирование кадрового состава государственных бюджетных учреждений. Для этого статью 10 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ дополнить частью 5, в которой установить, что не менее одного работника такого учреждения назначается на должность по согласованию:

- с советом муниципальных образований соответствующего субъекта, и

- с территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав.

4. В законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях рекомендуется закрепить административную ответственность для сотрудников государственных бюджетных учреждений за нарушение сроков:

- рассмотрения декларации о характеристиках объекта недвижимости;

- рассмотрения обращений о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, либо о предоставлении немотивированного ответа на такие обращения;

- рассмотрения обращений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости.