К вопросу о конституционно-правовом закреплении принципов эгалитарного образования в России и Финляндии

Риэккинен Мария Александровна кандидат юридических наук профессор, кафедра теоретических и публично-правовых дисциплин, Тюменский государственный университет 625003, Россия, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 Riekkinen Mariya PhD in Law Senior Scientific Associate, Åbo Akademi University, Finland; Professor, the department of Constitutional and Municipal Law, Tyumen State University 625003, Russia, g. Tyumen', ul. Lenina, 38 mpimanov@abo.fi Другие публикации этого автора

Исследование выполнено по гранту РФФИ № 19-29-07134 "Социально-экономические гарантии реализации интеллектуального потенциала молодежи: сравнительное исследование опыта России и Скандинавских стран."

Введение

Несмотря на изначальный оптимизм в достижении всеобщего равного и бесплатного доступа к основному общему образованию в странах ООН, на сегодня государства сталкиваются с все новыми вызовами в указанной области. Возможно, наиболее насущной проблемой является необходимостью повышения международной конкурентоспособности, для достижения чего государствам нужно продумать новые или усовершенствовать уже существующие механизмы внедрения программ, нацеленных на повышение качества образования. С точки зрения экономической эффективности, данная необходимость обоснована, однако обостряются дискуссии в научном плане, поскольку важность основного общего образования по-прежнему остается не только практической. По утверждению Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, "высокообразованный, просвещённый и деятельный разум, способный к свободному и разностороннему мышлению,- одна из человеческих радостей и достоинств" (Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Замечание общего порядка № 13 "Образование," пар.1).

Таким образом, давняя дилемма о том, на чем должно быть сосредоточено основное общее образование - 1. на обеспечении равного доступа к одинаковому образованию для всех в целях общего интереса, гуманности и демократии или же 2. на привилегированном образовании для наиболее способных лиц, в целях повышения результативности и экономической конкурентоспособности государства - все еще волнует многие страны, как развитые, так и развивающиеся. Современные национальные систем образования пытаются найти наиболее оптимальный баланс между указанными двумя моделями. Россия и Финляндия не являются исключениями. Формально конституции обоих этих государств провозглашают, что основное общее образование является обязательным и бесплатным, таким образом, включая элементы эгалитаризма в свои конституции и законы. В то же самое время, оба государства тем или иным образом выделяют детскую одаренность, внедряя элементы элитарности в систему образования.

Настоящая статья нацелена на проведение сравнительно-правового анализа конституционно-правового закрепления принципов эгалитарного образования в России и Финляндии. Статья начинается с анализа международных и теоретических основ права на образование, которые предопределяют, что именно равенство возможностей в образовании является гарантией достижения обоих целей образования: гуманистической и практической. Затем мы переходим к анализу закрепления конституционно-правовых основ равенства в основном общем образовании в России и Финляндии. Под основным общим образованием понимаются обязательные в обоих государствах девять классов общеобразовательной школы.

Выбранные для сравнительного анализа государства, безусловно, существенно различаются в вопросах построения образовательной, правовой, экономической, социальной и других систем. Но можно привести в пользу их сравнимости два значительных аргумента, непосредственно относящихся к теме исследования. Во-первых, как показано ниже, построение системы «образование для всех» имеет в обоих государствах общие исторические корни. Во-вторых, как Россия, так и Финляндия стоят перед одинаковой проблемой о том, как наиболее эффективно выстроить национальную систему образования, чтобы максимально достичь как гуманистической цели образования как ресурса, расширяющего индивидуальные возможности, с одной стороны, и экономической цели образования как инструмента повышения национальной и международной конкурентоспособности, с другой стороны. Таким образом, в статье представлен объективный и систематический анализ конкретных правовых решений, которые Россия и Финляндия внедрили для сохранения принципа равенства возможностей в образовании в условиях указанной бифуркации образовательных целей.

1. Концептуальные и международно-правовые основы равенства возможностей в образовании.

Для начала установим, что именно необходимо понимать юристам под принципами эгалитарного образования. Что касается выбора теоретического подхода к раскрытию этой темы, настоящее исследование придерживается меритократического подхода к равенству образовательных возможностей. Такой подход предполагает недопущение возможного влияния социального происхождения граждан на характер их достижений в учебе (Cummings, 1980, 3). Следовательно, в нашем понимании, эгалитарная модель образования ориентирована на индивида и рассматривает всех детей как равных участников образовательного сообщества. Что предполагает принципы: запрещения дискриминации и гарантий для уязвимых слоев населения; экономическая и физическая доступность образования. Соответственно, элитарная модель остается ориентированной на достижение высоких образовательных результатов с позиций экономического роста и повышения международной конкурентоспособности государства, одобряя возможность перераспределения бюджетных ресурсов в пользу более способных людей (Peterson and Woessmann, 2007). Мы, тем не менее, осознаем, что меритократический подход является объектом критики в некоторых современных исследованиях, поскольку он выделяет такие категории как «навыки и знания», которые могут помочь молодым людям «вписаться в существующие иерархии». Оценка справедливости и легитимности самих этих иерархий как таковых остается менее критичной (там же, стр. 4).

Говоря о международно-правовых основах равенства возможностей в получении образования, отметим, что данный принцип провозгласила Всеобщая декларация прав человека впервые, воплотив его в идее бесплатного и обязательного основного общего (базового) образования. Право на обязательное и бесплатное базовое образование нашло дальнейшее отражение в основных договорах ООН по правам человека, из которых Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года регулирует это право наиболее подробно. В 2000 г. при принятии Декларации тысячелетия были сформулированы два отдельных программных документа: документ-цель "Образования для всех" и документ-цель в области развития, сформулированных, оба из которых сосредоточены на достижении принципа равенства возможностей в образовании.

2. Эгалитарное образование в России и Финляндии: схожий выбор в общем прошлом

Финляндия была автономным Великим княжеством в составе Российской империи между 1809 и 1917 годами, таким образом, разделив общую историю с Россией, включая и в сфере образования. В этой общей истории оба государства стремились к эгалитарной системе образования. Российская империя продвигала реформы, направленные на всеобщее обязательное основное общее образование в Финляндии. В этот период общее понимание обязательного образования в Финляндии сформулировал Уно Цигнеус (1810–1880), «отец начальной школы в Финляндии». В 1858 году император Александр II назначил Цигнеуса ответственным за реформирование начальной школы в Финляндии. К 1860 году в Хельсинки было введено основное образование, при котором мальчики и девочки регулярно посещали начальную школу (kansakoulu), после окончания которой многие продолжали обучение в гимназии (Whittaker, 2013). Распространение грамотности было задачей лютеранской церкви, которая строго требовала освоения основ грамотности как предварительного условия для крещения или заключения брака. Таким образом, церковь эффективно способствовала распространению грамотности в XVI веке, не имея при этом развитой школьной системы (OECD, 2005). В приходах были детские школы, готовившие маленьких детей для продолжения учебы в так называемых народных школах. Из народной школы дети могли либо вернуться к работе на ферме, либо продолжить обучение в гимназии, чтобы изучать классику, французский язык и родной язык (Blackwell, 1968).

Финское правительство ввело обязательное базовое образование в 1866 году, основанное на идеях Уно Цигнеуса, как систему sloyd для мальчиков и девочек в сельских школах (sloyd означает ручной труд или обучение ему), которые позже также включали городские школы (Whittaker, 2013). Идеи Цигнеуса были созвучны идеям его современника Отто Саломона в Швеции, подчеркивая важность обязательного образования для всех. Эти два ученика Песталоцци и Фрёбеля затем оказали влияние на многих других педагогов (Whittaker, 2013). Оба мыслителя «настаивали на том, чтобы не было различий между верстаком для рабочих рук и письменным столом для интеллектуального ума» (Там же). Их идеи эгалитарного образования совпали с другим важным событием в Финляндии, а именно с растущей напряженностью между шведоязычным правящим классом купцов и большинством финноязычных фермеров и рабочих. Поэтому, когда царская Россия приняла Финляндию, финское националистическое движение начало набирать силу, постепенно покончив с шестивековым преобладанием шведского языка и культуры, пока в 1917 году не была получена независимость (Там же). После обретения независимости образование для всех стало важной целью создания нового национального государства Финляндии. Наконец, в 1921 году Закон об обязательном образовании провозгласил право всех детей, «начиная с семи лет, получать обучение в государственных школах в течение шести лет» (OECD, 2005).

Для российского же императора Александра II коренная реорганизация начальной школы в Финляндии была продолжением массовой просветительской кампании, начатой Екатериной II. В 1760-х годах учебные заведения для обоих полов были введены Екатерининским секретарем Иваном Бецким. Первоначально образовательные учреждения были закрытыми элитарными заведениями, основанными на классовых различиях (Бережнова, Афанасьев, 2016, 40). Позже Александр I реформировал систему образования, стремясь распространить школьное образование за пределы элитных кругов, в частности, создав шесть учебных округов по всей России, каждый из которых был предназначен для размещения новых школ и гимназий. Своим знаменитым манифестом «Об учреждении министерств» от 7 сентября 1802 года Александр учредил первое министерство просвещения, которому было поручено «заботиться об интеллектуальном и нравственном развитии подрастающего поколения» (Калинина, 2012, с. 192). Указ Александра 1804 г. "О школах" заложил основу системы народного образования в России XIX века (Там же, стр. 192). Как отмечает Блэквелл, «многие историки российского образования согласились бы с тем, что первоначальный план создания и систематизации государственного образования в России от местной начальной школы до уровня университета был в значительной степени реализован к 1825 году» (Blackwell, 1968: 328). Реформы Александра предоставили доступ к школьному образованию для учеников всех социальных классов и обоих полов, таким образом «поставив российскую государственную школьную систему на… эгалитарную основу», в связи с чем в начале XIX века от платы за обучение для бедных отказались (там же, стр. 332). Эти реформы составили систему обязательного образования, которая действовала до распада Российской империи.

3. Разные подходы после 1917 года

После обретения Финляндией независимости, Россия и Финляндия делали различный выбор, решая проблему равенства в образовании. Для Финляндии, ставшей независимым государством в декабре 1917 года, образование для всех стало значительной целью, подчеркивающей новое национальной состояние страны. В итоге, в 1921 году был принят закон об обязательном образовании, провозгласивший право всех детей, «с семи лет на образование в государственных школах, длительностью в шесть лет» (ОЭСР, 2005). Эгалитарный характер образования в Финляндии продолжал укрепляться в ходе реформ 1960х и 1990х годов.

В России траектория образования для всех тоже оставалась, по большей части, прямой. Придя к власти после Октябрьской революции 1917 года, большевики активизировали усилия по искоренению неграмотности, что также означало улучшение системы образования для всех. Эти усилия были направлены на подготовку более грамотных рабочих к дальнейшей индустриализации. В самом начале существования Советского государства в школах была значительная свобода в реализации гибких образовательных программ (Фрумин, Каспржак, 2015). Однако вскоре государство начало кампанию по централизации школьного образования, чтобы гарантировать, что получившие образование рабочие разделяли бы одну и ту же идеологию.

Первая социалистическая Конституция РСФСР 1918 года гарантировала доступ к знаниям, которое подразумевало, что государство обеспечивает полное и бесплатное образование для работников и беднейших крестьян (статья 17). Конституция СССР 1924 года представляла собой правовую основу для недавно созданного Советского Союза и поэтому была направлена в первую очередь на строительство нового национального государства. Конституционные нормы были, в основном, сосредоточены на разделении полномочий между центральными, региональными и местными Советами. Таким образом, мы не сможем найти упоминания о праве на образование ни в тексте этого документа, ни среди положений Конституции РСФСР 1925 года. Конституция СССР 1936 г. вновь ввела целый набор основных прав, среди которых и право на образование (статья 121). Аналогичные положения можно найти в Конституции РСФСР, 1937 г. Конституция СССР 1977г. является самой тщательно проработанной Советской конституцией с точки зрения гарантий права на образование. Возможно, это явилось следствием того, что в 1973г. (то есть незадолго до конституционных изменений конца 1970-х) Советский Союз ратифицировал Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Конституция СССР 1977 г. закрепила право на образование.

Несмотря на сильную конституционно-правовую основу, основное общее образование по всему Советскому Союзу «не предполагало жесткого разделения между преподаванием как таковым и политическим образованием» (Глущенко, 2015, с. 247). Можно сказать, что образование служило еще и цели распространения коммунистической идеологии. После короткого перерыва между 1943 и 1945 годами эта система оставалась в Советском Союзе практически неизменной. В течение указанного периода Советское государство временно вновь ввело раздельные классы для мальчиков и девочек (Сычева, 2012).

В советское время бесплатные школьные обеды были сами собой разумеющимися. Новое большевистское правительство сопоставило цель образования для всех с целью предоставления бесплатных горячих обедов (Давыдович, 2016). Другими словами, бесплатное школьное питание рассматривалось в общих рамках бесплатного образования. В мае 1919 года, в условиях всеобщей послевоенной разрухи, Совет Народных Комиссаров подписал Постановление «О бесплатном питании детей», которым была организована доставка еды во все школьные столовые и пункты питания для детей, не посещавших школу (Там же). Во время Второй мировой войны эти 50 г хлеба были единственной доступной пищей для детей (Там же). К 1985 году питание в школьной столовой стало обязательным (Жидков и др., 2016). Программа бесплатного школьного питания продолжалась до распада Советского Союза. В 1990-е годы из-за общего экономического кризиса Россия решила больше не предоставлять бесплатные обеды для всех учеников. Вышеупомянутый исторический пример меняющегося подхода к школьному питанию показывает, как политические и экономические условия могут изменить идеи в области образования, не связанные напрямую с политикой. В итоге, в 2020 году уже современная Российская Федерация частично вернет бесплатные школьные обеды детям по четвертый класс.

4. Современное конституционно-правовое закрепление принципов равенства возможностей в России и Финляндии

Конституции обоих рассматриваемых государств провозглашают, что основное общее образование является обязательным и бесплатным.

Конституция Финляндии, принятая 11 июня 1999 г. (731/1999, закрепляет право на основное общее образование в статье 16 закрепляет, что:

«Каждый имеет право на бесплатное основное общее образование. Положения об обязанности получить образование установлены законом.

Государственные органы должны, как можно более подробно предусмотреть в специальном Законе, гарантированную каждому равную возможность получить и другие образовательные услуги, в соответствии со своими способностями и особыми потребностями, а также возможность развиваться, не сталкиваясь с экономическими трудностями.

Гарантируется свобода науки, искусства и высшего образования».

Конституция России, принятая 12 декабря 1993 года, в ст. 43 провозглашает:

«1. Каждый имеет право на образование.

2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.»

Поверхностный текстовый анализ выявляет серьезное различие: если финская конституция гарантирует, чтобы экономические трудности не стали препятствием к получению образования, Конституция РФ гарантирует бесплатность образования только в государственных учреждениях. За более глубокой конкретизацией положений ст. 16 Конституции Финляндии необходимо обратиться к принятому на основании и во исполнение этой Конституции Акту о базовом образовании (628/1998) и Акту о не-дискриминации (1325/2014). Конкретизация положений ст. 43 Конституции РФ содержится в Федеральном законе от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Указанные законы закрепляют следующие положения, интерпретирующие основные принципы, непосредственно относящиеся к равенству возможностей:

a. Запрет дискриминации в образовании и гарантии для уязвимых слоев населения.

В Финляндии доступу к образованию без дискриминации было уделено особое внимание в общей реформе школьного законодательства, завершенной 1 января 1999 г. В 2014 году был принят новый Акт о не-дискриминации (1325/2014), нацеленный на поощрение равенства и предотвращение дискриминации, а также усиление мер законодательной защиты для тех, кто подвергся дискриминации. Акта закрепляет, что поставщики образовательных услуг и находящиеся в их ведении учебные заведения должны оценивать условия реализации равенства в своей деятельности и принимать необходимые мер для содействия реализации равенства. Эти меры должны быть "эффективными, целесообразными и соразмерными, с учетом операционной среды конкретного учебного заведения, наличие ресурсов, и других обстоятельств" (пар. 1). Поставщики образовательных услуг должны обеспечить наличие в учебном заведении плана необходимых мер для продвижения равенства (пар. 2). Соблюдение этого закона контролируется парламентским уполномоченным (Омбудсменом) по не-дискриминации, Национальным трибуналом по не-дискриминации и равенству и органами безопасности и гигиены труда (пар. 18).

В России, статья 3 ФЗ об образовании закрепляет, что «недопустимость дискриминации в сфере образования» представляет собой один из принципов государственной политики в области образования. При этом, статья 5 этого закона связывает не-дискриминацию непосредственно с обеспечением прав лиц с ограниченными возможностями здоровья (ч. 1, пар. 5). Эта же статья упоминает содействие лицам, проявившим выдающиеся способности (ч. 2, пар. 5) и о «полном или частичном финансировании обеспечения содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке» (ч. 3, пар. 5).

Поддержка уязвимых слоев населения в Финляндии он включает работу со следующими категориями учеников:

- дети народности Рома и саамские дети.

Ст. 10 и 12 Акта о базовом образовании закрепляют, что zзыком обучения может быть саамский язык и язык народа Рома. Указанная статья 10 также уточняет, что учащиеся, проживающие в Регионе обитания народов саами и владеющие саамским языком, должны в основном, получать образование на саамском языке.

- дети со специальными потребностями в образовании. Статья 17 Акта о базовом образовании закрепляет принципы организации особой системы поддержки лиц с особыми потребностями в образовании. Статья 31 этого Атка предусматривает, что ребенок-инвалид и дополнительно имеет право на бесплатное получение услуг устного перевода и другой помощи, необходимой для участия в образовательной и связанной с ней деятельности, а также на специальные средства и услуги. Дети-инвалиды имеют право на специального сопровождающего и оборудование, позволяющее посещать школу без каких-либо дополнительных затрат (в настоящее время детей с ограниченными возможностями забирает от дома специально оборудованное школьное такси).

- дети, для которых официальные языки Финляндии не являются родными. Согласно статьям 5 и 7 Акта о базовом образовании, местные органы власти могут организовать специальное обучение детей мигрантов для подготовки к основному общему образованию. Такое подготовительное обучение предназначено для детей беженцев, просителей убежища и регулярных мигрантов (трудовых, по семейным связям и т.д.) в возрасте от шести лет и с 2009 года составляет 900-1000 часов обучения (ранее было отведено 450-500 часов). В рамках такого обучения дается усиленная языковая подготовка, а также социально-культурное ориентирование (Sinkkonen, Kyttälä, 2014).

Акт о базовом образовании Финляндии не выделяет детей из социально-неблагополучных семей в отдельную категорию. Статья 16 этого Акта придерживается более гибкого подхода, предусматривая более общее правило: особая помощь должна предоставляться ученикам, которые отстают в учебе или посещении школы (статья 16). Эта политика показывает, что чаще всего причины трудностей с обучением связаны с социальными проблемами или со здоровьем (Tarkastusvirasto Arviointimuistio, 2019). Такой подход позволяет избежать дискриминации отдельных групп детей, нуждающихся в поддержке, и в особенности стигматизации детей из социально-незащищенных семей.

b. Принцип экономической и физической доступности образования означает, устранение экономических и физических барьеров к получению основного общего образования.

В Финляндии часть 1 статьи 31 Акта о базовом образовании гарантирует, что обучение, необходимые учебники, учебные материалы, а также принадлежности должны быть бесплатными для учеников. Местные власти ответственны за предоставление основного общего образования бесплатно для всех детей в возрасте получения обязательного образования. С учащихся может взиматься умеренная плата за обучение, организованное за границей, и за обучение, предоставляемое частной организацией на языке, отличном от финского, шведского, саамского, рома или языка жестов, в соответствии с лицензией, выданной компетентными органами. При этом, государство в полной мере покрывает обучение в (немногочисленных) частных школах. Один раз в день подается бесплатное здоровое питание: ученик, получающий основное общее образование должен обеспечиваться сбалансированным и надлежащим образом организованным и контролируемым питанием каждый учебный день (статья 31, часть 2). В случаях, когда расстояние до школы превышает пять километров или его преодоление является затруднительным, учитывая возраст и другие конкретные обстоятельства каждого ученика, либо слишком утомляющим, должен быть организован бесплатный транспорт до школы. В других случаях, школьники имеют право на проездной билет в общественном транспорте по льготной цене.

В России ФЗ об образовании устанавливает запрет на предоставление платных образовательных услуг, входящих в Федеральный стандарт образования, который распространяется и на частные школы (статья 101). Учащимся на время обучения предоставляются бесплатные учебники и рабочие тетради, методические материалы и другие вспомогательные средства для обучения и воспитания (ФЗ об образовании, статья 35). Для учащихся начальных школ, то есть учеников 1-4 классов, питание предоставляется бесплатно. Это правило было введено 1 марта 2020 года (Федеральный закон № 47-ФЗ). Ранее право на бесплатное питание получали дети из социально незащищенных семей на основании поданных заявлений. В настоящее время право на бесплатное питание имеют только ученики из неблагополучных семей, начиная с пятых классов. ФЗ об образовании требует, чтобы учредитель учебного заведения, то есть местный орган власти, предоставил детям бесплатный проезд до школы и обратно к месту их проживания (статья 40).

Заключение

Наш анализ показал, что финское конституционно-правовое регулирование включает более широкие гарантии для граждан из уязвимых слоев населения. Конституция Финляндии содержит более сильные экономические гарантии получения основного общего образования, закрепляя, что в реализации права на образовании экономические трудности не должны быть существенной преградой. Результаты проведенного сравнительного анализа демонстрируют и дифференцированное распределение ресурсов в двух исследуемых странах: в России особая поддержка отдается лицам выдающими способностями, тогда как финское законодательство не выделяет талантливых детей в особую категорию поддержки. Если в России поддержка детей с выдающимися способностями урегулирована на уровне федерального законодательства, в Финляндии она сформулирована скорее на уровне теоретико-педагогические принципов равных возможностей. Понятие «бесплатное образование» понимается в Финляндии и в России по-разному. Что касается Финляндии, то характеристика «бесплатности» основного общего образования является неотъемлемым аспектом права на образование: согласно статье 31 Акта о базовом образовании, «бесплатность» образования распространяется не только на бесплатное обучение, но и на основные учебные пособия, школьные поездки и школьное питание. Представляется, что различия в составе образовательной системы, преимущественно эгалитарной в Финляндии и более элитарной в России, зависят не только от наличия ресурсов, но, вероятно, от политического выбора, прошлого, настоящего и ориентированного на будущее.